張皓

摘要：在全面推廣普及全民健身的過程中，公共體育政策的導(dǎo)向性扮演者舉足輕重的作用，利用供給側(cè)改革中的制度創(chuàng)造、創(chuàng)新等要素的優(yōu)勢從提高公共體育政策時效性出發(fā)，用改革的辦法推進公共體育政策結(jié)構(gòu)調(diào)整，矯正阻礙公共體育政策有效開展的體制因素，擴大有效供給，提高供給結(jié)構(gòu)對需求變化的適應(yīng)性和靈活性，更好滿足廣大人民群眾對公共體育文化的需要。促進公共體育事業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：公共體育政策 供給側(cè)改革 問題研究

2016年里約奧運會上我國體育健兒取得了輝煌的運動成績，極大地帶動了廣大人民群眾參與體育、投身體育的熱情。特別是改革開放后，國家的經(jīng)濟、社會發(fā)展處于高速發(fā)展時期，公共體育的政策環(huán)境也隨之發(fā)生了很大的改變，具體表現(xiàn)在：“公共健身體育設(shè)施得到了完善，廣大人民群眾的體育健康意識有了明顯的提高”。里約奧運會上我國體育健兒在競技體育成績和精神面貌兩方面的良好示范效應(yīng)，也將我國帶入了一個公共體育發(fā)展的新階段。2016年1月27日，中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席、中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組組長習(xí)近平主持召開中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十二次會議，研究供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革方案。緊緊抓住供給側(cè)改革中的制度創(chuàng)造、創(chuàng)新等要素，緊緊圍繞加強公共體育文化開展“要著眼于滿足廣大人民公共體育文化的需求，完善公共體育政策體系，為廣大人民群眾提供更多更好的公共體育服務(wù)平臺”為最終目標提出了新的要求。因此，在新形勢下，如何抓住這難得的歷史機遇，如何利用供給側(cè)改革中制度創(chuàng)造、創(chuàng)新等要素的優(yōu)勢，調(diào)整公共體育政策來適應(yīng)我國體育發(fā)展新要求是我們必須思考的問題。

一、研究方法

（一）文獻法

對于公共體育政策的研究，主要依據(jù)政府頒布的公共體育政策的文本文件；公共體育發(fā)展的相關(guān)信息主要來源于《新體育》《中國體育報》、各地方報紙、各級體育行政部門網(wǎng)站、國家以及地方統(tǒng)計年鑒、體育事業(yè)統(tǒng)計年鑒、整理訪談記錄獲得以及其他相關(guān)的文獻資料。

（二）調(diào)查研究法

1.實地考察

根據(jù)研究的需要，對我國部分省市，如沈陽、上海、北京、大連、等城市進行了有關(guān)公共體育活動、公共體育設(shè)施建設(shè)、社會體育指導(dǎo)員、公共性體育組織等方面進行實地考察。

2.訪談法

對多年從事公共體育管理的各個層面的行政管理人員、多年從事公共體育研究的專家學(xué)者、公共體育活動的主要參與者等進行了深度訪談，收集了大量有關(guān)我國公共體育發(fā)展的第一手的實證性的、詳實的信息。

二、國外公共體育政策研究闡述

改革開放后較早關(guān)注國外體育政策的是賴國躍（1985），他從減少危險因素，提高對健康重要性的認識，促進大眾的健康運動，評價、監(jiān)督系統(tǒng)的完善4個方面，著重介紹了西班牙、日本、英國等國采取的一系列政策措施。

國外發(fā)展大眾體育以政府為主導(dǎo)，在西班牙、日本和英國三個國家，公共體育服務(wù)與公共文化服務(wù)一樣，屬于公共產(chǎn)品，主要由政府保障，并始終堅持以政府主導(dǎo)的方式推進大眾體育的發(fā)展，主要表現(xiàn)為政府在指導(dǎo)成立俱樂部、提供活動場地、教練員的培訓(xùn)等方面提供資金。在西班牙，憲法規(guī)定政府機構(gòu)有義務(wù)普及、發(fā)展體育運動，這成為西班牙大眾體育立法的基礎(chǔ)例。

完善體育硬環(huán)境（體育設(shè)施）是國外大眾體育發(fā)展比較好的國家的一般做法。1964年日本舉辦奧運會后開始重視國民的體育發(fā)展，并選擇了從改善國民體育活動的環(huán)境人手，在重視體育設(shè)施建設(shè)的同時，重視社會體育指導(dǎo)員的培養(yǎng)，并充分利用學(xué)校的體育設(shè)施為大眾提供體育服務(wù)。體育設(shè)施的建設(shè)一直受到英國政府的重視，19世紀末，政府接受了在城市和城鎮(zhèn)提供體育活動場地設(shè)施建設(shè)的建議，地方政府積極地提供體育場地設(shè)施。20世紀初實施的《公共場地開放條例》，要求地方政府為體育和娛樂活動能夠提供一切室內(nèi)外體育場地設(shè)施。即使是戰(zhàn)爭期間政府對體育場地設(shè)施的投入也沒有減少，到了本世紀70年代后期，各級政府對體育場地設(shè)施的投資是20世紀最大的階段。英國在戰(zhàn)后第一個宣布建成了“福利國家”，國家福利系統(tǒng)承擔(dān)著滿足大眾體育設(shè)施的責(zé)任。但在不同的發(fā)展階段，對于體育設(shè)施的建設(shè)與管理采取不同的模式，如引人商業(yè)管理模式、體育彩票制度等。2000年英國發(fā)布的《大眾的體育未來》中指出：“大眾體育需要社會提供體育設(shè)施、器材以及參與體育機會等的幫助。”由此可以看出，為了促進更多的人參加體育活動是各國發(fā)展大眾體育的最終目標，各國也采取不同的政策措施來實現(xiàn)這一目標，參與體育鍛煉的人數(shù)同時也證明了政策推行的有效性。有資料表明，2005年美國積極參加體育鍛煉的人口比例為49%，加拿大在2000年為48%，芬蘭2005～2006年39%的成年人每周參與高強度鍛煉或5次以上中等強度鍛煉，日本2004年每周參加一次體育鍛煉的人數(shù)為55.4%。

從國外公共體育發(fā)展較好國家的經(jīng)驗來看，其公共體育政策經(jīng)歷了從完善“硬件”向完善“軟件”的調(diào)整過程。當(dāng)以建設(shè)體育設(shè)施為主的政策執(zhí)行到一定階段后，公共體育發(fā)展就相對處于一個停滯的狀態(tài)。因此，重視公共體育活動組織、體育指導(dǎo)者的培養(yǎng)等“軟件建設(shè)成為公共體育政策的關(guān)注點。

三、我國公共體育政策的問題現(xiàn)狀

制定一個政策是必要的，關(guān)鍵是如何進行實施，我國體育政策法規(guī)在制定與執(zhí)行之間存在差異。由于缺乏有效的政策監(jiān)控，把脈宏觀經(jīng)濟Development Strategy-發(fā)展戰(zhàn)略政策執(zhí)行主體的價值偏好導(dǎo)致群眾體育政策的制定與執(zhí)行脫節(jié)，處于一種“自由化”狀態(tài)，出現(xiàn)了“執(zhí)行不力”“執(zhí)行折扣”的現(xiàn)象，損害了公共體育政策的有效性，就出現(xiàn)了上級部門制定的體育政策法規(guī)中有26%沒有得到執(zhí)行，有53.6%的體育政策法規(guī)因各種因素沒有被完全執(zhí)行，沒有執(zhí)行和沒有被完全執(zhí)行的體育政策法規(guī)占到79.6%。以《全民健身計劃綱要》的頒布和實施為例，由于在政策制定過程中所做的前期調(diào)查研究不夠充分，政策目標內(nèi)容抽象、不具體、彈性過大，沒有制定具體的實施細則，宣傳力度大于投資力度，在政策的執(zhí)行上缺少必要的措施性政策和具體標準，使得政策執(zhí)行過程中，給執(zhí)行主體留下了較多可做可不做的空間，造成執(zhí)行行為沒有明確的約束，對政策的有效執(zhí)行產(chǎn)生了一定的影響。

產(chǎn)生這些現(xiàn)象的主要原因是因為體育政策執(zhí)行過程中存在阻滯現(xiàn)象。以《全民健身計劃綱要》的執(zhí)行過程為例，我國公共體育政策執(zhí)行阻滯機制主要由政策執(zhí)行主體的特性、政策文本的品質(zhì)、政策相對于人的認同、政策資源的投入四個方面構(gòu)成。在政策執(zhí)行主體維度上，導(dǎo)致《綱要》實施出現(xiàn)阻滯現(xiàn)象的因素主要表現(xiàn)在兩個方面：第一個方面是窄化了政策執(zhí)行的主體，窄化的政策執(zhí)行主體往往會缺乏足夠的權(quán)力以調(diào)動相應(yīng)的政策資源保障政策的實施。第二個方面是《綱要》的執(zhí)行效果與政策執(zhí)行主體（各級政）的切身利益聯(lián)系不夠緊密，導(dǎo)致政策執(zhí)行主體缺乏實施政的動力與積極性；在政策文本品質(zhì)方面，總體上表現(xiàn)出良好的品質(zhì)，政策內(nèi)容清晰，具有較強的可操作性于現(xiàn)實性，但過于抽象；從政策相對人的維度進行分析，當(dāng)前我國底層社會眾已經(jīng)成為《綱要》實施的“瓶頸”從政策資源的維度分析，目前缺乏負責(zé)全民健身工作的專職人員、免費健身場地與設(shè)施的相對匱乏以及地方配套政策法規(guī)的不健全等政策資源因素仍然影響著《綱要》的實施效果。

四、供給側(cè)改革為公共體育政策帶來的深遠影響

（一）供給側(cè)改革的特點

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的實質(zhì)是著眼長遠、從深層次解決造成結(jié)構(gòu)性問題的制度性矛盾。過去多年里，每當(dāng)遇到管理政策的問題，很多人自覺不自覺地就想起了凱恩斯主義的需求管理政策，以實現(xiàn)效益增長的目標，建議用“面多了加水、水多了加面”的辦法，來暫時掩蓋深層次的矛盾和問題，結(jié)果是耽誤了解決問題的最佳時機。而供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革則是不回避矛盾，面對問題，并用改革制度的真辦法，去解決深層次的結(jié)構(gòu)性問題。與需求管理政策相比，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革具有以下四個鮮明特點：

1.強調(diào)市場；需求管理政策主要強調(diào)發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控作用，而供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革則強調(diào)充分發(fā)揮市場的決定性作用，強調(diào)激發(fā)民眾的積極性和創(chuàng)造性，激發(fā)市場的活力。

2.重視效率；供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革則強調(diào)通過提高全要素生產(chǎn)率來實現(xiàn)增長。

3.著眼長遠；供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革則強調(diào)生產(chǎn)要素的長期可持續(xù)發(fā)展。

4.側(cè)重制度；需求管理政策強調(diào)政府政策的作用，故常常運用財稅政策、貨幣金融政策來實行管理，而供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革則強調(diào)制度的作用，強調(diào)優(yōu)化各個主體之間的責(zé)權(quán)利關(guān)系，以化解深層次矛盾。

（二）供給側(cè)改革對公共體育政策的變化

在中央政府公共體育政策的積極引導(dǎo)下，改革開放以來，特別是供給側(cè)改革制度建立以來，我國地方政府公共體育政策實施呈現(xiàn)出明顯的變化趨勢。

1.地方政府社會體育政策執(zhí)行經(jīng)歷了由以企事業(yè)單位為中心向以社區(qū)為中心的轉(zhuǎn)變過程，并以“體育進家庭”為突破口發(fā)展社區(qū)體育；構(gòu)建智能健身社區(qū)中提出：利用廢棄鍋爐房、自行車車庫等社區(qū)空間，建設(shè)改造多個“奧林匹克體育生活化社區(qū)”，建設(shè)社區(qū)體育配送驛站，實行試點社區(qū)的健身指導(dǎo)、健身知識等項目“你點我送”的配送服務(wù)，不斷滿足社區(qū)居民多元化的健身需求。

2.地方政府政策執(zhí)行重視公共體育環(huán)境的建設(shè)，尤其是公共體育活動的場地設(shè)施的建設(shè)；包括打造精品體育賽事自主lP，推動體育場館（1.0版本到5.0版本）升級改造。以民生為出發(fā)點，加快體育供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。建設(shè)幾個融健身休閑、“體驗式”旅游、文化、健康等項目元素為一體的體育特色小鎮(zhèn)。建立體育共享服務(wù)平臺。促進相關(guān)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。加強全民健身指導(dǎo)服務(wù)。

3.發(fā)展社會體育的資金來源結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)多元化，包括組織領(lǐng)導(dǎo)保障、加大招商引資力度、落實體育用地政策、完善財稅扶持政策四個方面，這四個方面是體育領(lǐng)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容，而且也是長期制約本市體育產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展的短板。為此，不僅提出了一般性的要求，而且還配有十分具體可行的落實標準，以保證能夠落實到底，切實取得成效。

五、結(jié)論與建議

通過對改革開放以來的公共體育政策研究的分析，公共體育政策在公共體育發(fā)展過程中起到引導(dǎo)、規(guī)范、協(xié)調(diào)公共體育發(fā)展的重要作用，這是毋庸質(zhì)疑的。任何一個政策的制定都是在一定的條件下完成的，具有一定的實效性，隨著政策環(huán)境的變化以及政策執(zhí)行的過程中所產(chǎn)生的問題，如“公共體育政策執(zhí)行不力”“公共體育政策目標已部分實現(xiàn)”“新的公共體育政策問題的出現(xiàn)”等現(xiàn)象，要求公共體育政策必須適時的做出調(diào)整。2016年供給側(cè)改革方案出臺后，我國公共體育政策環(huán)境得到了很大的改善，如何進行公共體育政策調(diào)整，有利于供給側(cè)結(jié)構(gòu)調(diào)整后我國的公共體育在新的政策環(huán)境下得到發(fā)展，將是我們面臨的新的挑戰(zhàn)。