胡小琴 呂勤

摘 要： “罰款制度”出現(xiàn)在高等學(xué)校圖書(shū)館借閱規(guī)則中時(shí)間長(zhǎng)久，從逾期污損罰款到遺失賠償，甚至借刊復(fù)印逾期未還也需要繳納資源占用費(fèi)。罰款制度通過(guò)剝奪對(duì)部分不遵守借閱規(guī)則的借閱者或讀者的財(cái)產(chǎn)權(quán)，維護(hù)了更廣泛讀者對(duì)公共資源的占有和享用的權(quán)利，提高了圖書(shū)資源的利用率。但對(duì)于罰款制度的合規(guī)性，我國(guó)法學(xué)界仍然存在諸多爭(zhēng)議。本文以《全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要》和《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》為背景，從法理角度進(jìn)行高校圖書(shū)館借閱規(guī)則中“罰款制度”的合理合法性分析，并提出相關(guān)的可行性應(yīng)對(duì)措施。

關(guān)鍵詞： 高校圖書(shū)館 罰款制度 法理分析

教育部在2012年11月12日頒發(fā)了《全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施綱要》）的通知，并指出教育部為貫徹落實(shí)黨的十八大精神和《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃綱要》），在教育領(lǐng)域貫徹落實(shí)依法治國(guó)基本方略，其戰(zhàn)略措施是在各級(jí)各類學(xué)校實(shí)施“依法治?！薄！秾?shí)施綱要》的第6條、第7條也有明確規(guī)定，學(xué)校的章程及其他規(guī)章制度應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持法律保留原則，[1]不得越權(quán)，須在法律范圍內(nèi)制定并實(shí)施，且要適時(shí)修改或者廢止相關(guān)違法違規(guī)的規(guī)則制度。對(duì)有借閱書(shū)籍期刊逾期不歸還，或者有污損、遺失、盜竊書(shū)籍期刊等行為的借閱者或讀者進(jìn)行罰款是高等學(xué)校圖書(shū)館長(zhǎng)期以來(lái)普遍采用的主要處理方式。筆者認(rèn)為，某些高校借閱規(guī)則中相關(guān)“罰款制度”應(yīng)當(dāng)進(jìn)行修改、調(diào)整乃至廢止。

一、高校圖書(shū)館“罰款制度”的現(xiàn)狀（以云南高校為例）

（一）逾期罰款制度

本文主要著眼于云南地區(qū)各高校，在查閱省內(nèi)部分高校圖書(shū)館官網(wǎng)主頁(yè)后發(fā)現(xiàn)，各高校圖書(shū)館的圖書(shū)借閱規(guī)則中基本上已沒(méi)有明確的圖書(shū)借閱超期罰款制度，而是將圖書(shū)借閱逾期行為另作評(píng)價(jià)，并收取某些費(fèi)用。如《昆明理工大學(xué)圖書(shū)館讀者借書(shū)逾期處理規(guī)則》第2條規(guī)定讀者借閱本館的書(shū)刊資料，必須在規(guī)定時(shí)間內(nèi)如期歸還，逾期則給予必要的處理，收取逾期使用費(fèi)；其第3條規(guī)定凡外借圖書(shū)逾期，按天數(shù)計(jì)算逾期使用費(fèi)?！对颇蠋煼洞髮W(xué)圖書(shū)館讀者使用手冊(cè)》提及，若有圖書(shū)逾期未還，則借書(shū)功能被鎖定，并且需要繳納逾期滯納金。在此種借閱規(guī)則中，“罰款”二字雖未明確提及，并且被另行評(píng)價(jià)了逾期行為，但本質(zhì)上仍未從傳統(tǒng)“罰款”思維中跳脫出來(lái)[2]。

（二）遺失毀損成倍賠償

云南省內(nèi)絕大多數(shù)高校對(duì)于污損、丟失圖書(shū)的行為規(guī)定了懲罰性的賠償，如《西南林業(yè)大學(xué)借閱權(quán)限與規(guī)則》中規(guī)定，圖書(shū)被污損、涂寫(xiě)，除還回原書(shū)外，按一定比例交納修復(fù)費(fèi)，嚴(yán)重者按書(shū)價(jià)的一兩倍賠償；若有遺失中文圖書(shū)的行為，最高按原價(jià)的15倍以上賠償。以此類推，“罰款制度”在此類借閱規(guī)則雖被明確廢除，但其所規(guī)定的多倍賠償則明顯存在不利于借閱者的條件，仍未跳出“處罰性”的懲罰思維，同時(shí)可能違反《中華人民共和國(guó)教育法》第四十二條的相關(guān)規(guī)定。

二、高校圖書(shū)館“罰款制度”的法理分析

（一）主體適格問(wèn)題：高校圖書(shū)館的定位

高校圖書(shū)館并非行政機(jī)關(guān)。根據(jù)《普通高等學(xué)校圖書(shū)館規(guī)程》第一條規(guī)定，高校圖書(shū)館是學(xué)校的文獻(xiàn)信息中心，是為教學(xué)和科學(xué)研究提供服務(wù)的學(xué)術(shù)性機(jī)構(gòu)，是學(xué)校和社會(huì)信息化的重要基地。從上述規(guī)程中可以看出，作為高等院校里一個(gè)服務(wù)于教學(xué)與研究部門(mén)的圖書(shū)館是高等院校的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，而非行政機(jī)關(guān)，其工作是學(xué)校教學(xué)和科學(xué)研究工作的重要組成部分[3]。這進(jìn)一步說(shuō)明，作為高校內(nèi)部機(jī)構(gòu)的圖書(shū)館并不具有獨(dú)立的法律主體資格，沒(méi)有獨(dú)立財(cái)產(chǎn)，不能以自己的名義對(duì)外進(jìn)行民事活動(dòng)，不能獨(dú)立地享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)[4]。

圖書(shū)館不是具有公共事務(wù)管理職能的組織。按照《教育法》和《高等教育法》的有關(guān)規(guī)定，高等院校作為事業(yè)單位，可被授權(quán)為法定行政主體，只是該行政主體的行政職權(quán)僅限在特定職能范圍內(nèi)。其中包括：招生、處分學(xué)生、頒發(fā)學(xué)業(yè)學(xué)位證書(shū)、聘任或處分教職工等，但并不包括高校的內(nèi)部服務(wù)管理，如圖書(shū)館的服務(wù)與管理。當(dāng)然，在高校圖書(shū)館對(duì)全校師生甚至是社會(huì)人士開(kāi)放的過(guò)程中有必要對(duì)其進(jìn)行管理，依據(jù)《普通高等學(xué)校圖書(shū)館規(guī)程》有關(guān)的規(guī)則，其管理的范圍僅限于該圖書(shū)館對(duì)其包括館藏實(shí)體資源和網(wǎng)絡(luò)虛擬資源在內(nèi)的文獻(xiàn)信息資源，也就是對(duì)館內(nèi)資源進(jìn)行的科學(xué)管理維護(hù)，其中有個(gè)別篇幅談及對(duì)讀者借閱書(shū)籍的行為進(jìn)行相關(guān)的管理。但是，這些管理只是一種內(nèi)部管理，是維系一個(gè)組織內(nèi)部正常運(yùn)行所必需的基本管理，而不是在行使特定的行政職能，更不是對(duì)公共事務(wù)的管理。

（二）行為分析：罰款的定性

依《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第八條規(guī)定，六種已明確列舉的“行政處罰”之一即是“罰款”。并由該法第十五條、第十六條內(nèi)容可知，“罰款”作為行政處罰的一種方式，只能由擁有行政處罰權(quán)的“行政機(jī)關(guān)”依法行使。作為公益性事業(yè)單位的高等院校，雖然獲得《教育法》、《高等教育法》及《學(xué)位條例》等法律法規(guī)的授權(quán)，擁有一定范圍內(nèi)的行政性職能和權(quán)限，但在狹義上，高校并不屬于行政機(jī)關(guān)，僅在法律授權(quán)范圍內(nèi)行使特定的行政職能。任何剝奪公民權(quán)利的行為都必須具有法律上的依據(jù)，而且須由法定機(jī)構(gòu)依法定程序進(jìn)行。如果法律之手不能觸及圖書(shū)館，那么圖書(shū)館則缺乏對(duì)借閱者行為的管理依據(jù)，其作為就將可能越法，不僅會(huì)損害借閱者的權(quán)利，而且會(huì)導(dǎo)致自身利益的損害[5]。因此，“罰款”之行政處罰行為的“適格主體”不能用在高校內(nèi)部機(jī)構(gòu)的圖書(shū)館上面。如前所述，圖書(shū)館借閱規(guī)則屬于高校內(nèi)部機(jī)構(gòu)的規(guī)章制度，無(wú)權(quán)設(shè)定具有行政處罰性質(zhì)的“罰款”制度。

（三）高校圖書(shū)館與借閱者之間是教育服務(wù)關(guān)系

高校圖書(shū)館只是作為高等院校里一個(gè)服務(wù)于教學(xué)與研究的部門(mén)，是高等學(xué)校的內(nèi)部機(jī)構(gòu)。高校作為公益性事業(yè)單位是為學(xué)生提供教學(xué)和資源服務(wù)的，相應(yīng)的，作為高校內(nèi)部機(jī)構(gòu)的圖書(shū)館應(yīng)當(dāng)是為高校學(xué)生提供教輔文獻(xiàn)信息資源的部門(mén)，與借閱者之間存在的是服務(wù)關(guān)系。學(xué)生借閱圖書(shū)是依法行使自己的權(quán)利，且這是一名學(xué)生所應(yīng)當(dāng)擁有的法律權(quán)利，而學(xué)校圖書(shū)館則應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)。根據(jù)我國(guó)《教育法》第四十二條的規(guī)定，受教育者有權(quán)利參加參與教育教學(xué)計(jì)劃安排的各項(xiàng)活動(dòng)，并使用教育教學(xué)設(shè)施、設(shè)備和圖書(shū)資料等教育資源。《普通高等學(xué)校圖書(shū)館規(guī)程（修訂）》的第十九條提出，高等學(xué)校圖書(shū)館應(yīng)保護(hù)廣大師生合法、公平地利用圖書(shū)館及其資源的權(quán)利。綜上所述，借閱者依法合理使用圖書(shū)館，圖書(shū)館有義務(wù)實(shí)現(xiàn)讀者對(duì)文獻(xiàn)教輔資源的使用權(quán)[6]。這屬于遵守法律法規(guī)所規(guī)定的權(quán)利，并不是借閱者與圖書(shū)館通過(guò)制度約定實(shí)現(xiàn)的，故不應(yīng)將其之間的關(guān)系定義為民事法律關(guān)系，而應(yīng)該是被服務(wù)與服務(wù)的關(guān)系。

三、高校圖書(shū)館“罰款制度”的替代解決方案

我國(guó)高校圖書(shū)館規(guī)則中的“罰款制度”已經(jīng)具有違法性，在依法治國(guó)的大背景下，依法治校早已提上日程，在逐步推進(jìn)的過(guò)程中，“罰款制度”無(wú)疑會(huì)給高校帶來(lái)糾紛及訴訟性風(fēng)險(xiǎn)。另外，借閱者基本上是各高校的師生，對(duì)于各高校本身的職能而言，高校對(duì)師生的借閱行為有職責(zé)進(jìn)行相應(yīng)的管理。對(duì)于惡意逾期、遺失或者污損行為，學(xué)校方面存在一定的管理責(zé)任，需要進(jìn)一步加強(qiáng)管理，采用合理合法的方式方法杜絕此類行為的發(fā)生，建立該行為發(fā)生后的補(bǔ)救措施。

應(yīng)該明確提出的是，筆者盡管重點(diǎn)討論了高校圖書(shū)館規(guī)則中“罰款制度”的違法之處，但并非是肯定或支持“借閱逾期、遺失污損書(shū)籍”等行為。筆者認(rèn)為，此類行為是可恥的，應(yīng)當(dāng)受到道德譴責(zé)，該行為不僅會(huì)妨害其他讀者借閱的權(quán)利，而且會(huì)大大降低圖書(shū)館教輔資源的重復(fù)利用率，使得圖書(shū)館對(duì)圖書(shū)的流通、管理等正常運(yùn)行遭受影響[2]。在依法治校的背景下，為了保障借閱者行使公平的借閱權(quán)利、提高圖書(shū)教育資源的重復(fù)利用率及維護(hù)圖書(shū)館的正常運(yùn)行，以促使借閱者如期完好地歸還所借書(shū)籍為最終目的，制定合理、合法并且人性化的可行性管理制度。

（一）催還通知制

信息化社會(huì)，解決某些問(wèn)題可以利用網(wǎng)絡(luò)方式[7]。圖書(shū)館應(yīng)當(dāng)充分利用信息網(wǎng)絡(luò)化的優(yōu)點(diǎn)，通過(guò)電子郵件、微信公眾號(hào)或者高校內(nèi)部其他公共平臺(tái)等網(wǎng)絡(luò)信息方式，對(duì)圖書(shū)借閱將要到期或者已逾期的借閱者，通過(guò)該種方式發(fā)布催還公告進(jìn)行警示或提醒。目前，省內(nèi)個(gè)別高校的圖書(shū)館已逐步進(jìn)行類似的催還通知的嘗試。然而，僅僅通過(guò)郵件、微信等平臺(tái)進(jìn)行催還和警示的方式從根本上無(wú)法保證學(xué)生的自覺(jué)性，為有效進(jìn)行督促，必須另行采取措施準(zhǔn)備后續(xù)工作[8]。目前在各高校中學(xué)生都在使用“校園一卡通”，大多數(shù)高校將食堂用餐、澡堂洗漱、圖書(shū)借閱、超市購(gòu)物和宿舍門(mén)禁等功能進(jìn)行聯(lián)通于“一卡通”的使用。因此，對(duì)于圖書(shū)借閱超期的借閱者，可以采取對(duì)一卡通的個(gè)別功能進(jìn)行臨時(shí)設(shè)限或者設(shè)定特別方式，以此警示學(xué)生及時(shí)歸還所借書(shū)籍，如此應(yīng)能取得成效。

（二）考評(píng)關(guān)聯(lián)制

在被信息平臺(tái)方式和“校園一卡通”部分設(shè)限進(jìn)行催還提醒的情況下，借閱者若仍然在一定寬限期內(nèi)不歸還書(shū)籍，尤其是多次不還者，學(xué)校應(yīng)該創(chuàng)設(shè)健全合法合理的警示制度。包括惡意污損、遺失書(shū)籍也應(yīng)當(dāng)如此。如圖書(shū)館可以設(shè)置黑名單，并酌情向其所屬學(xué)院通告，另外可提議學(xué)院依據(jù)學(xué)校相關(guān)制度在進(jìn)行年度綜合考評(píng)時(shí)，謹(jǐn)慎考慮相應(yīng)情節(jié)。與此同時(shí)，對(duì)于惡意、多次逾期不還或者遺失所借圖書(shū)的借閱者，學(xué)校應(yīng)當(dāng)根據(jù)教育部相關(guān)圖書(shū)館規(guī)程，建立健全校內(nèi)紀(jì)律處分制度，給予適當(dāng)?shù)奶幏諿9]。

（三）適度賠償制

對(duì)污損、遺失書(shū)籍等行為所應(yīng)采取的措施應(yīng)當(dāng)借鑒民法平等原則，由于高校圖書(shū)館與借閱者的關(guān)系并非民事合同關(guān)系[10]，因此若出現(xiàn)污損，在不存在影響使用的因素下可以排除污損即可。對(duì)于遺失書(shū)籍，筆者認(rèn)為能夠購(gòu)買(mǎi)同樣的書(shū)籍最好，如若不然，等價(jià)賠償即可。對(duì)于部分珍貴書(shū)籍（如年代久遠(yuǎn)且市場(chǎng)上已絕版的書(shū)籍），可根據(jù)完善的圖書(shū)館管理規(guī)定進(jìn)行適當(dāng)?shù)奶幏帧?/p>

四、結(jié)語(yǔ)

目前，有關(guān)圖書(shū)館的立法尚未健全，將圖書(shū)館規(guī)則中的罰款制度歸屬于行政處罰是沒(méi)有法律依據(jù)的，因此需要進(jìn)一步建立健全相關(guān)立法。事實(shí)上，立法應(yīng)當(dāng)考慮授予高校圖書(shū)館部分處罰權(quán)，有助于圖書(shū)館在限定范圍內(nèi)依法對(duì)違規(guī)借閱者在法定的種類和幅度內(nèi)做出處罰。此舉另一目的也是預(yù)防圖書(shū)館的違法處罰，即越權(quán)處罰。同時(shí)，相關(guān)借閱者可以利用圖書(shū)館依法被授予的處罰權(quán)限進(jìn)行合法的自我保護(hù)，從而使自己免于因圖書(shū)館濫用或誤用處罰權(quán)造成的侵害，保障自己的合法權(quán)益[11]。

圖書(shū)館的規(guī)章制度應(yīng)當(dāng)是一個(gè)圖書(shū)館必須具備的“軟件設(shè)施”，并且內(nèi)容應(yīng)該合法合理。當(dāng)前，國(guó)內(nèi)正在大力促進(jìn)依法治校的實(shí)施工作，作為教書(shū)育人重地的高校，理所應(yīng)當(dāng)?shù)貫樗鶎賵D書(shū)館制定并完善合法合理的圖書(shū)館規(guī)則制度。與硬件設(shè)施相比，“軟件設(shè)施”更能夠體現(xiàn)一所高校的內(nèi)涵。注重圖書(shū)館“軟件”方面，著眼于“軟件設(shè)施”的提升，將更能體現(xiàn)出一個(gè)圖書(shū)館甚至于一所高校的核心競(jìng)爭(zhēng)力。正如“權(quán)利是目的，義務(wù)是手段”一樣，合法合理而有效地利用圖書(shū)等一切教學(xué)資源才是高校圖書(shū)館工作的最終宗旨。除此之外，一切行為都只是作為手段存在[12]。

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