劉娜　李富盛

摘要：2014年3月16日，新華社發(fā)布《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》，針對(duì)有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)、提高城市可持續(xù)發(fā)展能力、推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化、改革完善城鎮(zhèn)化發(fā)展體制機(jī)制、規(guī)劃等方面進(jìn)行了制度上的安排和部署。近幾年來(lái)，隨著城鎮(zhèn)化步伐的加快，公民愈發(fā)關(guān)注與之有關(guān)的土地行政信息，與行政機(jī)關(guān)在土地征收、拆遷、拆遷補(bǔ)償?shù)确矫嫘畔⒐_(kāi)的行政爭(zhēng)議日益增加。

關(guān)鍵詞：土地行政信息；公開(kāi)存在；解決對(duì)策

一、涉土地行政信息公開(kāi)的現(xiàn)狀

據(jù)國(guó)土資源部（現(xiàn)改為自然資源部，鑒于改名的時(shí)間因素，本文仍然采用國(guó)土資源部的稱謂）2016、2017年政府信息公開(kāi)工作報(bào)告數(shù)據(jù)，國(guó)土資源部2016年共收到政府信息公開(kāi)申請(qǐng)1045件，申請(qǐng)數(shù)量同比增長(zhǎng)16.5%。2017年共受理政府信息公開(kāi)申請(qǐng)2205件，同比增長(zhǎng)111%。根據(jù)報(bào)告，2016年，國(guó)土資源部收到申請(qǐng)事項(xiàng)類(lèi)別涉及土地、礦業(yè)、財(cái)政資金、復(fù)議案件辦理情況、咨詢政策法律等。其中，征地類(lèi)占全部申請(qǐng)總數(shù)的72.1%。2017年受理政府信息公開(kāi)申請(qǐng)類(lèi)別涉及土地、礦產(chǎn)、財(cái)政資金等，其中征地信息占全部申請(qǐng)總數(shù)的66%。

一方面，根據(jù)法律規(guī)定，公民享有知情權(quán)，權(quán)利的實(shí)現(xiàn)必須要依賴相應(yīng)的制度保障。另一方面，由于信息公開(kāi)等方面的法律制度的不完善，以及相關(guān)行政機(jī)關(guān)在信息公開(kāi)上的主動(dòng)性、積極性不足，導(dǎo)致公民和行政機(jī)關(guān)因涉土地行政信息的公開(kāi)而產(chǎn)生的糾紛日益增加。

根據(jù)2016、2017年國(guó)土資源部政府信息公開(kāi)工作報(bào)告，國(guó)土資源部因政府信息公開(kāi)引發(fā)的行政復(fù)議案件2016年有84件。其中，不予受理3件，終止2件，中止或者正在審理16件，審結(jié)63件。在審結(jié)的63件中，維持41件，駁回4件，撤銷(xiāo)或部分撤銷(xiāo)5件，確認(rèn)違法8件，責(zé)令履行5件。2017年有113件。其中，在審結(jié)的案件中，維持111件，被依法糾錯(cuò)2件。

對(duì)于涉土地行政信息公開(kāi)的不滿、對(duì)行政復(fù)議結(jié)果不服而引發(fā)的訴訟也在較短時(shí)間內(nèi)呈上升態(tài)勢(shì)。在中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)上，以“土地征收”、“拆遷”、“拆遷補(bǔ)償協(xié)議”為關(guān)鍵詞，截至2018年11月21日搜索到全國(guó)各地各級(jí)法院上傳的與這幾方面信息公開(kāi)訴訟有關(guān)的判決書(shū)及裁定書(shū)數(shù)量具體情況如下：

從表中數(shù)據(jù)可以看出，涉土地行政信息公開(kāi)訴訟數(shù)量因行政訴訟受案范圍、城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃而受到較大影響的影響。2014年《行政訴訟法》將政府信息公開(kāi)有關(guān)的行政爭(zhēng)議納入了受案范圍，一時(shí)間涉土地行政信息公開(kāi)的案件也出現(xiàn)了大幅增長(zhǎng)；2014年，《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》的發(fā)布，推動(dòng)了各地一系列城鎮(zhèn)化規(guī)劃及措施的出臺(tái)，公民對(duì)涉土地行政信息公開(kāi)的需求旺盛，與行政機(jī)關(guān)因涉土地行政信息公開(kāi)的訴訟與日俱增。

二、涉土地行政信息公開(kāi)存在的問(wèn)題

對(duì)涉土地行政信息公開(kāi)行政復(fù)議及行政訴訟的典型案例分析表明涉土地行政信息公開(kāi)案件存在的問(wèn)題集中在信息公開(kāi)主體、內(nèi)容、程序等方面。

（一）信息公開(kāi)主體

《政府信息公開(kāi)條例》第十七條規(guī)定：行政機(jī)關(guān)制作的政府信息，由制作該政府信息的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)公開(kāi)；行政機(jī)關(guān)從公民、法人或者其他組織獲取的政府信息，由保存該政府信息的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)公開(kāi)。這條規(guī)定常被簡(jiǎn)化為誰(shuí)制作、誰(shuí)保存，誰(shuí)就是信息公開(kāi)的主體，看起來(lái)權(quán)責(zé)分明，但實(shí)踐中可能帶來(lái)問(wèn)題。

按照某些規(guī)定，行政機(jī)關(guān)制作的信息還需要依法備案，此處備案也有類(lèi)似保存的意義，但它和行政機(jī)關(guān)從公民、法人或者其他組織獲取并保存的政府信息是不同的。如征地報(bào)批材料由市（縣）國(guó)土資源部門(mén)制作，各級(jí)國(guó)土資源主管部門(mén)都有保存或備案，申請(qǐng)人如想獲得政府信息時(shí)，除了制作機(jī)關(guān)，備案機(jī)關(guān)是否也有公開(kāi)的義務(wù)和責(zé)任呢？在缺乏統(tǒng)一的規(guī)范尺度下，行政機(jī)關(guān)在涉土地行政信息公開(kāi)上可能相互推諉。

（二）信息公開(kāi)內(nèi)容

1.關(guān)于政府信息的認(rèn)定

《政府信息公開(kāi)條例》第二條規(guī)定：本條例所稱政府信息，是指行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過(guò)程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。2014年8月，國(guó)土資源部辦公廳印發(fā)的《國(guó)土資源部政府信息公開(kāi)工作規(guī)范》第三條也規(guī)定：本規(guī)范所稱政府信息，是指部在履行職責(zé)過(guò)程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。由上述規(guī)定可知，政府信息的認(rèn)定僅通過(guò)掌握信息的時(shí)間、掌握信息的途徑等外部因素來(lái)確定，對(duì)信息的內(nèi)涵缺乏關(guān)注。顯而易見(jiàn)的事實(shí)是，涉土地行政過(guò)程中行政機(jī)關(guān)制作或獲取的材料是多種多樣的，但是否都屬于政府信息的范疇，卻是一個(gè)值得商榷的問(wèn)題。

土地招拍掛過(guò)程中的土地出讓成交確認(rèn)書(shū)等文件是否屬于政府信息就值得探討?！墩袠?biāo)拍賣(mài)掛牌出讓國(guó)有建設(shè)土地使用權(quán)規(guī)定》第二十條第一款規(guī)定：以招標(biāo)、拍賣(mài)或者掛牌方式確定中標(biāo)人、競(jìng)得人后，中標(biāo)人、競(jìng)得人支付的投標(biāo)、競(jìng)買(mǎi)保證金，轉(zhuǎn)作受讓地塊的定金。出讓人應(yīng)當(dāng)向中標(biāo)人發(fā)出中標(biāo)通知書(shū)或者與競(jìng)得人簽訂成交確認(rèn)書(shū)。第三款規(guī)定：中標(biāo)通知書(shū)或者成交確認(rèn)書(shū)對(duì)出讓人和中標(biāo)人或者競(jìng)得人具有法律效力。出讓人改變競(jìng)得結(jié)果，或者中標(biāo)人、競(jìng)得人放棄中標(biāo)宗地、競(jìng)得宗地的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)責(zé)任。既然成交確認(rèn)書(shū)是在土地招拍掛過(guò)程中產(chǎn)生的，最關(guān)鍵的是它對(duì)“出讓人和中標(biāo)人或者競(jìng)得人具有法律效力”，那么有利害關(guān)系的人是否可以其為政府信息從而請(qǐng)求公開(kāi)確認(rèn)書(shū)呢？針對(duì)山東省高級(jí)人民法院審理萊蕪市泰和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司訴萊蕪市國(guó)土資源局、原審第三人魏曉東國(guó)有土地使用權(quán)拍賣(mài)一案，《最高人民法院行政審判庭關(guān)于拍賣(mài)出讓國(guó)有土地建設(shè)使用權(quán)的土地行政主管部門(mén)與競(jìng)得人簽署成交確認(rèn)書(shū)行為性質(zhì)問(wèn)題請(qǐng)示的答復(fù)》認(rèn)為：“土地行政主管部門(mén)通過(guò)拍賣(mài)出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)，與競(jìng)得人簽署成交確認(rèn)書(shū)的行為，屬于具體行政行為。當(dāng)事人不服提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。”以這種方式認(rèn)定確認(rèn)書(shū)的性質(zhì)：依然屬于政府信息。

2.關(guān)于政府信息的范圍

政府信息的范圍，關(guān)系到政府公開(kāi)信息的程度與界限。

對(duì)于政府公開(kāi)信息的程度，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于做好政府信息依申請(qǐng)公開(kāi)工作的意見(jiàn)》第二部分針對(duì)準(zhǔn)確把握政府信息的適用范疇進(jìn)行了強(qiáng)調(diào)：行政機(jī)關(guān)向申請(qǐng)人提供的政府信息，應(yīng)當(dāng)是現(xiàn)有的，一般不需要行政機(jī)關(guān)匯總、加工或重新制作（做區(qū)分處理的除外），也不承擔(dān)向其他行政機(jī)關(guān)和公民、法人或者其他組織搜集信息的義務(wù)。簡(jiǎn)而言之，政府信息應(yīng)該限于行政機(jī)關(guān)自己直接掌握的內(nèi)容。同時(shí)，《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開(kāi)行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第七條第二款規(guī)定，政府信息已經(jīng)移交國(guó)家檔案館的，依照有關(guān)檔案管理的法律、行政法規(guī)和國(guó)家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。但普通公民未必明確了解政府信息公開(kāi)在國(guó)家機(jī)關(guān)之間的分工。因而，若簡(jiǎn)單以不屬于自己公開(kāi)的信息為理由將公民拒之門(mén)外，可能會(huì)導(dǎo)致他們?cè)谕瑯拥膯?wèn)題上不斷糾纏。

對(duì)于政府公開(kāi)信息的限度，一個(gè)核心詞語(yǔ)是：第三方。行政機(jī)關(guān)認(rèn)為申請(qǐng)公開(kāi)的政府信息涉及商業(yè)秘密、個(gè)人隱私，公開(kāi)后可能損害第三方合法權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)書(shū)面征求第三方的意見(jiàn)；第三方不同意公開(kāi)的，不得公開(kāi)。但是，行政機(jī)關(guān)認(rèn)為不公開(kāi)可能對(duì)公共利益造成重大影響的，應(yīng)當(dāng)予以公開(kāi)，并將決定公開(kāi)的政府信息內(nèi)容和理由書(shū)面通知第三方。在涉土地行政案件中，由于依附在土地上的利益往往是巨大的，因而對(duì)于政府信息公開(kāi)中可能涉及到的第三方利益尤需要慎重處理。在林某不服T市國(guó)土資源局信息公開(kāi)一案中，林某申請(qǐng)國(guó)土資源局公開(kāi)某號(hào)地塊的《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》，國(guó)土資源局經(jīng)向第三人詢問(wèn)后，以公開(kāi)會(huì)導(dǎo)致第三人商業(yè)秘密為由拒絕其申請(qǐng)。本案的焦點(diǎn)在于：究竟是否屬于商業(yè)秘密的判定，應(yīng)該由誰(shuí)作出。行政機(jī)關(guān)在申請(qǐng)人、第三人及公共利益面前應(yīng)該有具有權(quán)威的裁斷能力。若都以第三人之言確定信息公開(kāi)與否，或會(huì)導(dǎo)致他人利益受損。

（三）信息公開(kāi)亂作為問(wèn)題

不遵守政府信息公開(kāi)程序及要求，導(dǎo)致政府信息公開(kāi)行為重大瑕疵，某些涉土地行政信息公開(kāi)部門(mén)的亂作為問(wèn)題觸目驚心。

1.遺漏主要申請(qǐng)人。張某等4人不服B省國(guó)土資源廳信息公開(kāi)案中，申請(qǐng)人在2014年7月14日才提交信息公開(kāi)申請(qǐng)，但被申請(qǐng)人卻于7月8日便已作出告知，具有“先裁后審、未審先判”的程序違法行為。同時(shí)，申請(qǐng)人為4人，告知書(shū)卻僅僅對(duì)張某作出，實(shí)為行政亂作為。該案突出反映了當(dāng)下涉土地行政信息公開(kāi)中行政工作人員的漫不經(jīng)心和不負(fù)責(zé)任。

2.未盡法定審查義務(wù)。趙某不服B省國(guó)土資源廳信息公開(kāi)答復(fù)案中，由于申請(qǐng)人行文的表達(dá)習(xí)慣問(wèn)題，被申請(qǐng)人認(rèn)為申請(qǐng)人“某高鐵線路征地是否經(jīng)過(guò)貴單位的審批？請(qǐng)公開(kāi)批準(zhǔn)文件”是問(wèn)詢而不是申請(qǐng)，認(rèn)為不屬于政府信息公開(kāi)內(nèi)容，因而不予答復(fù)。此案中被申請(qǐng)人僅以申請(qǐng)人表達(dá)習(xí)慣的問(wèn)題，或語(yǔ)言表達(dá)方式的問(wèn)題，就簡(jiǎn)單地不予答復(fù)，不以政府信息公開(kāi)的基本程序和條件進(jìn)行審查是不對(duì)的。

3.違規(guī)轉(zhuǎn)辦。王某不服A省國(guó)土資源廳政府信息公開(kāi)答復(fù)案中，國(guó)土資源廳告知王某，其政府信息公開(kāi)申請(qǐng)轉(zhuǎn)交某市國(guó)土資源局進(jìn)行辦理，并同時(shí)告知其某是國(guó)土資源局聯(lián)系人和聯(lián)系方式。根據(jù)《政府信息公開(kāi)條例》第二十一條規(guī)定了行政機(jī)關(guān)對(duì)申請(qǐng)公開(kāi)的政府信息四種答復(fù)方式：屬于公開(kāi)范圍的，應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人獲取該政府信息的方式和途徑；屬于不予公開(kāi)范圍的，應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人并說(shuō)明理由；依法不屬于本行政機(jī)關(guān)公開(kāi)或者該政府信息不存在的，應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人，對(duì)能夠確定該政府信息的公開(kāi)機(jī)關(guān)的，應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人該行政機(jī)關(guān)的名稱、聯(lián)系方式；申請(qǐng)內(nèi)容不明確的，應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人作出更改、補(bǔ)充。綜上，A省國(guó)土資源廳將政府信息公開(kāi)事宜簡(jiǎn)單轉(zhuǎn)辦是缺乏依據(jù)的。

（四）信息公開(kāi)不作為

“答復(fù)期限的明確規(guī)定，給政府機(jī)關(guān)設(shè)置了‘硬杠杠，有效避免了政府機(jī)關(guān)拖延時(shí)間使得公眾陷入漫長(zhǎng)的等待期，最終不了了之?！庇嘘P(guān)法律專(zhuān)家表示。實(shí)踐中，涉土地行政信息公開(kāi)部門(mén)不遵守法定期限以各種形式、各種理由推遲、拖延信息公開(kāi)申請(qǐng)。

徐某不服A省國(guó)土資源廳信息公開(kāi)不作為案件中，申請(qǐng)人認(rèn)為國(guó)土資源廳未在法定期限內(nèi)履行信息公開(kāi)職責(zé)。A省國(guó)土資源廳辯稱申請(qǐng)人的掛號(hào)信由于收發(fā)室沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)行信件簽收程序，致使信件下落不明，其無(wú)法在其請(qǐng)求的法定期限內(nèi)作出決定。但根據(jù)現(xiàn)代行政理論，即使收發(fā)室失誤，但作為行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，行政機(jī)關(guān)仍應(yīng)該對(duì)其行為對(duì)外承擔(dān)責(zé)任。

藍(lán)某不服A省國(guó)土資源廳信息公開(kāi)不作為案件中，因申請(qǐng)人信件收件人處寫(xiě)成“廳長(zhǎng)”，被申請(qǐng)人以此為由判斷其為私人信件而非申請(qǐng)人提出的政府信息公開(kāi)申請(qǐng)，未在法定期限內(nèi)答復(fù)。該案的意義在于，行政負(fù)責(zé)人由于其身份及地位的特殊性，其私人信件和公務(wù)信件是否在公務(wù)場(chǎng)合有明確區(qū)分。顯然，在本案中，將其界定為私人信件是不合適的。

三、解決對(duì)策

（一）制定信息公開(kāi)權(quán)責(zé)清單

由于涉土地的行政行為內(nèi)容各不相同，針對(duì)涉土地行政信息的公開(kāi)關(guān)聯(lián)到不同的職能部門(mén)。為防止權(quán)力交叉或空白，避免出現(xiàn)相互爭(zhēng)執(zhí)或推諉，涉土地行政相關(guān)部門(mén)宜在遵守法定職權(quán)的情況下，會(huì)同制定不同階段不同事務(wù)土地行政信息公開(kāi)的權(quán)責(zé)清單，明確各類(lèi)涉土地行政信息公開(kāi)的主體。

（二）制定政府信息公開(kāi)清單

為保正信息公開(kāi)主體全面地、完整地、準(zhǔn)確地履職，也讓意欲了解政府信息的公民知曉可公開(kāi)的政府信息內(nèi)容，各信息公開(kāi)主體應(yīng)該明確、具體地列舉本機(jī)關(guān)可提供的政府信息，但并不僅僅限于所列舉的內(nèi)容。即使不在清單之列，如果符合法律規(guī)定，在公民提出申請(qǐng)時(shí)同樣應(yīng)該予以提供。

（三）構(gòu)建便捷高效的政府信息公開(kāi)數(shù)字平臺(tái)

當(dāng)前，大數(shù)據(jù)漸漸滲透到社會(huì)的方方面面，政府信息公開(kāi)也需要大數(shù)據(jù)提供的數(shù)字平臺(tái)為公民提供便捷、高效地服務(wù)。利用經(jīng)濟(jì)的、技術(shù)的支持為政府信息公開(kāi)數(shù)字平臺(tái)提供保障。平臺(tái)的建成，既增強(qiáng)了公民查詢政府信息、獲取信息的能力，也監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法履職的主動(dòng)性、積極性。

（四）規(guī)范信息公開(kāi)的文本格式

政府信息公開(kāi)的諸多案例表明，由于缺乏統(tǒng)一的文本要求及規(guī)范，各信息公開(kāi)主體在信息公開(kāi)的文本上出現(xiàn)筆誤或明顯格式錯(cuò)誤，致使公民對(duì)政府信息公開(kāi)的信任危機(jī)。統(tǒng)一規(guī)范的文本可以減少乃至最終避免此類(lèi)問(wèn)題。