襲 亮，陳潤怡

（北京師范大學珠海分校法律與行政學院，廣東 珠海 519087）

近年來，跨部門協(xié)同作為我國行政體制改革的重要組成部分，在社會治理中扮演著越來越重要的角色。目前我國行政體制改革的重點已由機構改革轉變?yōu)闄C構改革與運行方式、管理方式改革并重，因此健全部門間的配合機制、建立信息和資源共享網(wǎng)絡，就成為不可忽視的改革內(nèi)容。有學者指出，跨部門協(xié)同在不少西方國家已形成比較完善的模式，包括同級政府之間、同一政府不同職能部門之間的“橫向協(xié)同”，上下級政府之間的“縱向協(xié)同”等。［1］近年來，跨部門協(xié)同在我國也不斷得以實踐，其發(fā)展日趨成熟，但運行中仍然面臨不少困境和不足。本文著眼于我國現(xiàn)行體制下的跨部門協(xié)同機制，從其產(chǎn)生背景、特點以及其在實際工作中的運用——以河長制為例，探析跨部門協(xié)同的發(fā)展及未來路徑。

一、跨部門協(xié)同：緣起、含義與特征

（一）跨部門協(xié)同的緣起

現(xiàn)代管理的分工和專業(yè)化在提高效率的同時，也導致了管理出現(xiàn)“碎片化”的問題［2］，部門之間的溝通和協(xié)作機制不完善，致使關系越來越疏離。隨著全球化、網(wǎng)絡化和信息化的持續(xù)發(fā)展，公眾對政府服務質量的期望不斷提高，現(xiàn)代公共部門之間興起了以“治理”為核心理念的跨部門協(xié)作。這種治理模式的形成主要是基于行政環(huán)境的變化。

1.風險社會到來

最先提出這個概念的是德國社會學家烏爾里?！へ惪?，他認為，風險社會是指在全球化發(fā)展的背景之下，由于人類實踐所導致的全球性發(fā)展占據(jù)主導地位，各種全球性風險對人類的生存和發(fā)展存在著嚴重的威脅。在貝克的觀點中，有一個概念叫“有組織地不負責任”，這個概念實際上反映了現(xiàn)代治理形態(tài)在風險社會中面臨的困境，其主要體現(xiàn)是雖然現(xiàn)代社會的制度高度緊密，幾乎覆蓋了人類生活的各個領域，但是在風險來臨時卻常常很難應對，各個治理主體無法很好地承擔起事前預防和事后解決的責任。所以在風險社會中，若靠單一政府部門自身的力量恐怕難以解決所有問題，故應搭建起跨部門的多主體協(xié)同治理體制，構筑共擔治理風險的網(wǎng)絡體系，實現(xiàn)資源和信息的共享和互補，協(xié)同應對發(fā)生的一切風險。

2.信息化社會的發(fā)展

隨著網(wǎng)絡化、信息化的發(fā)展，社會發(fā)展進入了快節(jié)奏。在信息化社會，信息的占有不再局限在既定的個人或團體，傳統(tǒng)社會的信息不對稱狀態(tài)也得到了有效改善。電子政務、網(wǎng)絡政府等線上政府服務系統(tǒng)，也因為信息處理和傳播技術的愈加現(xiàn)代化而得以廣泛運用，使得政府部門之間、政府與社會之間的溝通更加便利。信息化社會帶來的變化，不僅促進了政府部門間的信息和資源共享，為協(xié)同治理提供了便捷的信息渠道，更降低了各部門、各組織間的溝通成本，為信任網(wǎng)絡的構建創(chuàng)造了條件。

（二）跨部門協(xié)同的含義與特征

從產(chǎn)生背景看，跨部門協(xié)同是信息化社會下現(xiàn)代政府治理的必然趨勢。所謂的跨部門協(xié)同，即是在整體政府的框架下，為了解決政府管理碎片化、單一主體能力不足等問題，打破政府部門間既有的行政壁壘，用新的工作方式、責任機制實現(xiàn)信息共享，對人力、物力、財政等各方面進行優(yōu)化配置，協(xié)調(diào)互通，最終實現(xiàn)既定政策目標的治理方式。從本質來看，跨部門協(xié)同的特征主要有以下幾個方面：

首先，涉及主體多元?？绮块T協(xié)同是為了實現(xiàn)一定的政策目標而在多個部門之間進行的互相協(xié)作。因此，這些職能、層級甚至性質不同部門就構成了跨部門協(xié)同的多元主體。如何協(xié)調(diào)這些主體間的關系，如何使其形成合力是跨部門協(xié)同的一大難點，也是確?？绮块T協(xié)同成功的重點任務。

其次，協(xié)同過程的動態(tài)性。通常而言，跨部門協(xié)同是基于一項具體任務或目標而施行的，在協(xié)同過程中依據(jù)任務或目標的進展，應及時反饋跨部門協(xié)同的效果，總結經(jīng)驗與不足，不斷修正協(xié)同的具體制度和做法，這使得跨部門協(xié)同具有明顯的動態(tài)性特征。

最后，方式與手段多樣?？绮块T協(xié)同以任務和目標為指向，根據(jù)任務或目標不同，或者在實踐過程中所遇到問題的不同，需要適時地采取相應的有效手段，從而確保目標任務的達成。

二、從M市的“河長制”實踐看跨部門協(xié)同的實施困境

隨著跨部門協(xié)同模式在各個治理領域運用的日漸廣泛，一些實施困境也逐漸凸顯。下文以跨部門協(xié)同的代表性制度——“河長制”在M市的實施為例，探究跨部門協(xié)同這一治理模式在實踐中可能面臨的問題。

作為在流域治理中的跨部門協(xié)同治理方式，“河長制”是指各級政府的主要負責人在自己所負責的轄區(qū)內(nèi)擔任重要河流的河長，負責組織和領導對河道水環(huán)境和水資源的治理保護工作。推行河長制的主要任務是保護水資源、防治水資源的污染，維護河湖的持續(xù)健康發(fā)展。

（一）案例引用——“河長制”在M市的實踐

M市在“河長制”實施的過程中，共對140條河道設立了“河長”、“河段長”。在2017年出臺的《M市中小河流“河長制”實施方案》的指導下，到目前為止，共計完成145個中小河流段、河長約1500公里的河流治理任務，形成了由政府主導、稅務部門牽頭、相關部門分工協(xié)作的長效管理機制。在設立河長的140條河道中，每條河、每個河段都能找到其相應的負責人，使責任落實到人。在“河長制”實施之后，市縣鎮(zhèn)聯(lián)動，對河流實行建管并重，成果顯著。例如，M市的D河河岸在治理前是一片灘涂地，在河段長聯(lián)合林業(yè)、環(huán)保、水務、農(nóng)業(yè)等部門對23公里的河段進行治理之后，該河能提供200畝農(nóng)田所需的灌溉用水；在另一條河道，原本河岸被村民搭建了許多飼養(yǎng)家畜的棚屋，養(yǎng)殖的污水未經(jīng)任何處理直接排入河道造成污染，養(yǎng)殖產(chǎn)生的廢棄物進入河道也造成河道堵塞。在稅務局聯(lián)合城管部門對這些污染源進行了整治之后，河道的污染狀況得到改善，河道的淤積得到清理，河水質量明顯提高。

（二）跨部門協(xié)同的困境在M市“河長制”實踐中的體現(xiàn)

從“河長制”在M市的實施成效中可以看出，作為水流域治理中的一種新型的跨部門協(xié)同方式，“河長制”在實踐過程中很大程度上解決了以往政府部門中存在的治理難題，使各河流域的水治理都得到有效的提高。但“河長制”作為一項創(chuàng)新制度，仍然存在一些在跨部門協(xié)同治理中尚未解決的現(xiàn)實問題，以下是尤為突出的幾點。

1.“人治”色彩濃厚

我國的跨部門協(xié)同機制的權力方向主要是以權威為依托的等級制縱向協(xié)同機制。在官僚制體制下，過度依賴權威的治理模式必然導致人治色彩濃厚，由此也容易使治理目標選擇存在公平公正缺失的風險。比如，在行政運行過程中，上級領導對于下級提交來的事項進行審批時，在這一過程中，不僅對各級行政人員對具體問題的理解和判斷有公平公正的要求，更對各級行政人員專業(yè)能力和專業(yè)判斷有較高要求。但由于“人治”所具有的隨意性、主觀性和不確定性的特點，使得下級提交給上級的政策問題未必是那些最重要、最急迫或最有價值的，尤其是當某個事項受到上級領導的特別指示和督促時，下屬則會不遺余力地盡快解決該事項，而忽略了其他更亟待解決的問題。在M市河流治理的過程中，關于水污染治理的事項是重點整治部分，尤其是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的河流治理中，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所帶來的水污染現(xiàn)象尤為嚴重，所以在下級巡查人員對“河長”、“河段長”的報告中，污染治理往往是作為重點突出的事項，但同時其他方向的治理內(nèi)容則容易被忽視。

“人治”色彩還體現(xiàn)在領導人員在所負責區(qū)域中對權力的完全掌握，下級人員在問題出現(xiàn)時對上級領導的依賴性和權力運行的縱向配置都使領導者的意志成為影響政策實施的重要因素。在M市實行“河長制”的過程中，“河長”及“河段長”對負責流域擁有監(jiān)督權和管理權，“河長制”辦公室的其他下屬機構和人員都對“河長”負責，受其指揮，治理管理工作也是根據(jù)各級“河長”的決策來開展，由此“河長”的主觀認識一定程度上影響客觀問題的治理。

2.各部門之間出現(xiàn)職能交叉重疊

在各部門間的合作過程中，對協(xié)同治理中各部門有明確的職責權限規(guī)定是開展跨部門協(xié)同最重要的一步，也是政策執(zhí)行過程中的難題。盡管經(jīng)過多年的努力，協(xié)作部門間的職能重疊問題已得到很大改善，但不可否認的是這仍然是實踐中廣泛存在的需待進一步解決的問題。在M市，職能交叉的情況相較于“河長制”實施之前有了明顯的改善，但在部分領域仍然積重難返，比如水污染的防治，則容易出現(xiàn)水利部門和環(huán)保部門職能的交叉，這也極大的影響了水污染治理的效果。

3.對領導者的績效缺乏有效規(guī)范

明確而客觀的考核標準是一根有效的“指揮棒”，能通過獎優(yōu)罰劣引導各級行政人員的行為，促進行政目標的有效實現(xiàn)。但在跨部門協(xié)同的運轉過程中，廣泛存在績效考核主觀性過強、缺乏客觀的考核標準等問題。跨部門治理因不同治理主體的差異性而存在一定的區(qū)域化特質，在不同領域和區(qū)域的事項治理中，主體差異很大程度上會直接導致績效差異。在M市“河長制”的實踐中，“河長”在所負責流域掌握著作為一把手的治理權力，掌管著大大小小的治理事務。自上而下的治理方向必然會使“河長”擁有大量的行政自主權，因此不同流域的治理效果取決于所屬“河長”的管理能力。“河長”之間的能力差異、管理方式和思維方式的差異會導致水環(huán)境治理效果的差異化。M市的七個不同縣、區(qū)在實施“河長制”過程中的成效結果便出現(xiàn)了明顯的差異化——D縣在以村支書為“河段長”的隊伍管理下，不僅完成了河岸文化公園的建設，還實現(xiàn)了河段水資源對沿岸農(nóng)田的有效灌溉；而在相鄰的X縣，作為“河段長”的村長在管理手段上的不合理導致河段治理效果落后于其他幾個河段。對于領導者的績效考核缺乏有效的規(guī)范，直接影響到相關河流的治理成效。

三、跨部門協(xié)同實施困境的原因分析

要從根本上解決跨部門協(xié)同的實施困境，需要剖析其背后的原因及其影響因素。下文結合“河長制”實施中存在的主要問題對跨部門協(xié)同困境之原因進行具體分析。

（一）跨部門協(xié)同機制中法律法規(guī)的缺乏

法治是社會治理的基本手段和根本方式，這并不完全否定“人治”，而是要對“人治”的范圍做出嚴格的界定及限制，包括限制權力的領域、規(guī)模及其發(fā)揮作用的途徑等。在跨部門協(xié)同中，法治的缺乏主要體現(xiàn)在以下方面：

1.缺乏設立跨部門協(xié)同機構的相關法規(guī)

當前，對于設立跨部門性質的協(xié)調(diào)機構（如部際聯(lián)席會議等）缺乏相應的法律規(guī)范，在設立條件、審批標準、成立程序等方面缺乏規(guī)定性。上級機關和領導審批成了唯一的把關機構，從而導致機構的設定存在被動性和隨意性。大多數(shù)情況下，各種跨部門機構的設置都是以通知發(fā)布的形式確立，如M市成立“河長制”領導小組辦公室，便是以《M市關于成立“河長制”領導小組辦公室的通知》宣布正式成立的。機構是以“文定”的形式而不是“法定”的原則成立的。在這種情況下設立的協(xié)作機構，因缺乏相關法律法規(guī)的規(guī)范，無法評判組織的組成質量，也難以對相應人員的行為進行規(guī)范與制約。

2.管理運作方面規(guī)范化不足

由跨部門協(xié)同的特征可知，很多情況下部門間協(xié)同是建立在臨時性或區(qū)域性背景下，若對于運作方式缺乏具體明確的法律規(guī)范，便很容易出現(xiàn)主觀化、片面化的現(xiàn)象。前文案例中，M市“河長制”運行中存在的下級向上級反映亟待解決的問題時存在的現(xiàn)象，正是規(guī)范化不足導致的結果。另外，因各個河段中河長對于本組人員的管理具有較高的自主權，規(guī)范化的缺乏也容易使部門內(nèi)部或各部門之間的運作難以統(tǒng)一明確，從而影響對客觀問題的合理判斷與應對。

（二）部門間職責分工不明確

職能定位不清晰、分工不明確是長期以來存在的問題。當前，在大多數(shù)領域，明確責任是跨部門治理的首要難題。

1.職責的交叉重疊

職責交叉是導致政府部門間“踢皮球”現(xiàn)象的源頭之一，也是部門間出現(xiàn)“該管的不管，不該管的亂管”是主要原因。跨部門協(xié)同因需要多部門相互配合，更容易出現(xiàn)職責交叉重疊，在各自利益驅動下，各部門出于自身利益的優(yōu)先考慮，容易出現(xiàn)責任推諉和利益爭搶的現(xiàn)象。

2.職責的缺位越位

職責交叉重疊必然帶來缺位或越位。在政策制定中，每一參與主體的職能責任都應得到明確而獨立的界定，一旦出現(xiàn)職責的交叉，必然帶來職能缺位，出現(xiàn)“真空”狀態(tài)。同時，不明確的職責界定，容易導致權力越位，政府若是“管了不該管的事”，則會抑制市場機制和社會機制的發(fā)揮，從而影響社會治理的效果。

（三）缺乏有效的考評機制和問責機制

1.績效考評制度落后

績效考評的目的是采用一定的方法對參與人員的績效進行橫向比較，從政策目標出發(fā)進行評價，以此來實現(xiàn)政策目標。健全規(guī)范的績效考評制度能夠激勵考核對象的工作積極性，促進工作目標的有效實現(xiàn)。落后的考核制度不僅無法達成獎優(yōu)罰劣的目的，甚至還會造成被考評人員工作上的消極情緒。很多情況下，跨部門協(xié)同的實施是基于問題的規(guī)模和領導的重視程度而定，缺乏嚴謹?shù)闹贫缺ＷC，各部門之間的協(xié)調(diào)與合作更多依賴于行政手段，缺乏規(guī)范化的考核機制和相應的問責機制，這也造成了跨部門合作積極性和主動性的降低。在M市，對于“河長”的考核是由第三方來評判，還是由省級河長進行統(tǒng)一規(guī)定尚未有明確的解釋。在同一責任主體的上下級之間，上級對于下級的連帶責任使考評很難做到完全公正，而下級對于上級存在的利益訴求也使考評和問責有所顧忌。

2.問責機制缺失

在其政，謀其職，而不負責，就要被問責。合理規(guī)范的問責機制，能夠對工作人員的行為進行有效制約和監(jiān)督，部門領導在問責機制下能提高工作積極性、增強責任意識，促進政策目標的高效實現(xiàn)。由于跨部門協(xié)同通常具有緊急狀態(tài)下協(xié)同的特點，相應的問責機制容易缺失，或者缺乏規(guī)范性，協(xié)同工作中的負責人具有較高的自由度和權力集中性，“人治”色彩明顯，從而問責難以落實。

四、加強跨部門協(xié)同的路徑選擇

跨部門協(xié)同在實施過程中充滿困境，要解決這些問題，需要結合實際總結實踐中經(jīng)驗，也要借鑒他國的有益做法。

（一）加強跨部門協(xié)同機制的法律制度建設

跨部門協(xié)同在實踐中缺乏法律性和制度性的規(guī)范，“人治”色彩過濃。要緩解這一現(xiàn)狀，必須強化相關法律法規(guī)的建設力度，用“法治”來彌補其中的隨意性和不確定性。

1.對跨部門協(xié)同的機構設置進行制度規(guī)范

跨部門協(xié)同在機構設立和管理運作方面均缺乏法律法規(guī)的具體規(guī)范和約束。對于機構設立，要順應“法治政府”的建設要求，推進相關法律法規(guī)的建設和完善，在總結跨部門協(xié)同機構設立中的具體問題基礎上，科學設定門檻和標準，用具體的規(guī)范來明確跨部門協(xié)同組織設立的形式和條件，以減少組織設立的隨意性，增強其規(guī)范性。在管理運作方面，應以制度規(guī)范的形式對“一把手”的工作內(nèi)容和權力范圍進行具體而明確的規(guī)范，例如制定相關的跨部門協(xié)同管理統(tǒng)一機制，將跨部門協(xié)同管理運行中出現(xiàn)的普遍問題進行歸納總結，并制定對應的制度規(guī)范性方案，用制度的形式減少管理運行中的隨意性，減少因為管理人員的主觀差異帶來的治理效果的客觀差異。

2.建立整體性的法律制度協(xié)調(diào)機制

目前，“碎片化”現(xiàn)象仍然存在于我國政府組織的制度建設中，導致許多影響法律效力和制度合法性的問題產(chǎn)生。因此，建立整體性的法律制度協(xié)調(diào)機制就成為一種客觀需要。具體來說，一方面，應進一步發(fā)揮各級人大的作用。應在增強人大的民意功能和監(jiān)督功能的基礎上，強化人大的立法功能。以人大功能的強化來確保政府運轉的“為民”指向。人大作為民意代表機關，首先應通過進一步發(fā)揮立法職能使政府的機構設置、重大決策、人員編制乃至政策執(zhí)行等方面能夠規(guī)范化、系統(tǒng)化；另外，人大應在整個政府過程中發(fā)揮更大的主體作用和監(jiān)督作用，從而使得行政權力的運行能夠體現(xiàn)民意，而非簡單的“長官意志”。另一方面，應通過機制建設，確保政府行為的協(xié)調(diào)性與一體化。具體而言，應在政策執(zhí)行階段進一步推行督察機制、聯(lián)合執(zhí)法機制、一把手負責制、牽頭負責制、責任清單制等機制，克服部門間的各自為政，形成整體合力。

（二）以法律的形式明確部門職責權限

在我國，明確部門職責最根本和首要的任務是制定相關職能界定的法律法規(guī)，增強部門職責界定權威性、約束性。［3］各級政府及其工作人員必須自覺履行憲法和法規(guī)明確規(guī)定的的各項職責，同時相關法律部門和機構也應理順現(xiàn)存的職能界定不清等現(xiàn)象。首先，科學分類現(xiàn)有職能，在歸納分析基礎上明確需要保留或取消的職能，在此基礎上確定每個部門應該履行的職能。其次，本著逐步減少職能重疊交叉的原則，根據(jù)法律規(guī)定盡量合并相同或相近的職能，并明確由一個部門承擔，以減少因職責相似而出現(xiàn)的“踢皮球”現(xiàn)象。最后，對那些確需要多個部門共同承擔的職責，應該明確各部門間的職責權限，理清彼此間的權責關系，使彼此能夠各盡其職、互相合作，使問題解決得以最優(yōu)化。

（三）建立健全績效考評制度和問責機制

完善的績效考評制度和問責機制是對政府行為進行規(guī)范，提高其行政效率和工作質量的關鍵因素。合理適用的考評機制能夠對政府人員產(chǎn)生激勵作用，科學的問責機制是規(guī)范行政人員工作權限和落實責任到人的重要環(huán)節(jié)。這兩種機制能對跨部門協(xié)同中政府及其工作人員起到有效激勵作用，也能推進責任制的落實。

1.建立內(nèi)部考評和外部考評相結合的綜合考評制度

由于政府內(nèi)部上下級之間存在一定的利益關系，使得績效考評在組織內(nèi)部可能出現(xiàn)利益誘導下的結果偏差。因此，應該在進一步加強內(nèi)部考評的基礎上，強化外部考評，即第三方考評機制。這能有效地彌補內(nèi)部考評的短板，使治理效果交由“第三方”來考核，責任人的職位晉升、薪酬、評優(yōu)等都與考評結果掛鉤。這種考評機制能夠很好地適應跨部門協(xié)同中對治理效果在短期內(nèi)有較大成效的要求，促使政府工作達到更高的工作效率。

2.建立規(guī)范化的問責機制

健全完善的行政問責制能使政府及其工作人員在工作過程中更關注行為效果，促使其依照更加嚴格的工作標準積極行政。順應跨部門協(xié)同的特征，應構建規(guī)范化的問責機制，以制度規(guī)范的形式將問責機制確定下來，要對政府部門和工作人員的職責權限進行界定，以制度明確其履行職責的條件，同時必須強化法治思維，明確行政問責的主體，明確問責程序，做到問責行為必須有法可依、違法必問責。另外，在制度上應不斷創(chuàng)新求變以適應環(huán)境變化的需求，依據(jù)社會不同需求保障行政問責制度的合理運行。

五、結語

隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，在全球化、信息化、市場化、民主化不斷推進的時代背景之下，跨部門協(xié)同朝著制度化和規(guī)范化的方向發(fā)展是必然趨勢。繼續(xù)加強法治建設，促使跨部門協(xié)同從“人治”轉向“法治”，形成規(guī)范化和制度化的發(fā)展條件，這不僅需要政府部門的協(xié)同和努力，也需要全社會在制度建設與運行中的廣泛參與度。跨部門協(xié)同是時代發(fā)展的必須，相信在未來的探索和實踐中，定能破除困境，逐漸走向科學化和規(guī)范化。