封 韜

（蘇州大學(xué)， 江蘇 蘇州 215006）

一、“110”接處警現(xiàn)狀

（一）“110”概況

“110”始建于20世紀(jì)50年代，當(dāng)時(shí)叫匪警電話，專門接受刑事案件報(bào)警，功能單一，作用簡單。那個(gè)時(shí)代的警察很受社會(huì)尊重，一個(gè)不持槍的民警都能震住打群架的雙方。

從20世紀(jì)50年代至80年代的30多年里，警察的犧牲率一直維持在一個(gè)較低的水平，平均每年民警犧牲數(shù)為30人左右。

20世紀(jì)90年代中期，隨著改革開放、社會(huì)發(fā)展，人口流動(dòng)加劇、犯罪手段發(fā)生變化，為適應(yīng)斗爭形勢的需要，漳州“110”率先提出“有困難，找警察”，得到公安部的認(rèn)可并在全國公安機(jī)關(guān)進(jìn)行推廣，這是當(dāng)年的公安隊(duì)伍向全國人民做出的莊嚴(yán)承諾。當(dāng)時(shí)的情況是，一方面，人民群眾法治意識(shí)相對(duì)淡薄，權(quán)益受到侵犯的時(shí)候不知道該找誰投訴、維權(quán)；另一方面，政府部門也還不夠健全，為民舉措還不很完善，服務(wù)理念不夠明確。公安機(jī)關(guān)率先提出“有困難找警察”，是主動(dòng)替政府承擔(dān)了部分職能，讓人民群眾在需要政府出面的時(shí)候能及時(shí)找到政府的人，推行“有困難找警察”的初衷是為了更好地為人民服務(wù)。[1]

總體來說，30多年來，“110”工作發(fā)揮了獨(dú)特積極的作用，體現(xiàn)了人民公安為人民的宗旨。公安機(jī)關(guān)為了獲得社會(huì)支持和政府的認(rèn)可，也秉持能動(dòng)主義的理念，積極主動(dòng)地以有限的權(quán)力和警力滿足政府和群眾的需求，并有意無意地做出一些不恰當(dāng)?shù)某兄Z，從而出現(xiàn)大量的非法定的、游離于法律控制之外的非警務(wù)活動(dòng)。[2]但是，隨著社會(huì)的不斷變遷，公安機(jī)關(guān)職權(quán)的無限制擴(kuò)張正暴露出越來越多的問題。

（二）當(dāng)前存在的主要問題

隨著社會(huì)的發(fā)展和時(shí)代的進(jìn)步，人民群眾的法治觀念越來越強(qiáng)，各種訴求越來越多，公安機(jī)關(guān)已經(jīng)不能滿足社會(huì)上的各種求助的需要。而這其中甚至不乏含糊其辭毫無邊界的“問題”，部分公民把”110”作為解決一切問題的萬能鑰匙?！昂⒆诱也坏焦ぷ鳌薄白砹嘶夭涣思摇薄皫鶝]紙”“不想起床買早餐”等令人啼笑皆非的理由層出不窮，這大大浪費(fèi)了公共資源，可能使真正需要警方協(xié)助的人不能獲得幫助。隨著政府機(jī)構(gòu)的不斷完善，人民群眾實(shí)際生活中存在著的一些困難，其實(shí)很容易找到可以輕易解決的政府專業(yè)部門。相比之下警察可能并不能解決問題，因?yàn)榫觳粚I(yè)，對(duì)許多非警務(wù)活動(dòng)沒有相應(yīng)的權(quán)力，這只會(huì)大大削弱政府特別是公安機(jī)關(guān)的信譽(yù)。結(jié)果，警方往往不堪重負(fù)，且他們也沒有得到社會(huì)的認(rèn)可，這從近年來侮辱警察、毆打警察的頻繁報(bào)道就可以看出。近些年來，平均每年有400多名警察倒在工作崗位上，成為和平年代犧牲最多的群體，其中很大一部分是過勞死。[3]如何妥善地分流處置非警務(wù)警情，是新形勢下的當(dāng)務(wù)之急。

二、非警務(wù)報(bào)警求助分流的可行性分析

非警務(wù)活動(dòng)，是指警察機(jī)關(guān)及其人民警察實(shí)施或參與的警察機(jī)關(guān)法定職責(zé)外的社會(huì)活動(dòng)，其本質(zhì)是警察力量的非警務(wù)運(yùn)用。[4]從上文可以得知，盡管非警務(wù)活動(dòng)的表現(xiàn)形式是警察在執(zhí)行公務(wù)，參與其它政府部門應(yīng)當(dāng)做好的工作，或?yàn)榘傩战鉀Q困難等。然而事實(shí)上非警務(wù)活動(dòng)本質(zhì)上是公安機(jī)關(guān)的越權(quán)行為，隨著十八屆三中全會(huì)以來全面推進(jìn)依法治國方略進(jìn)程的不斷加快，妥善地限制與處理非警務(wù)活動(dòng)，對(duì)公安機(jī)關(guān)行使職權(quán)、履行職責(zé)有著不小的意義。

（一）有助于強(qiáng)化公安機(jī)關(guān)的職能

公安機(jī)關(guān)是行政機(jī)關(guān)的重要組成部分，同時(shí)還負(fù)責(zé)刑事案件的調(diào)查，因此，它也是國家司法機(jī)關(guān)之一。公安機(jī)關(guān)是政府職能部門，依法管理社會(huì)安全，行使國家行政權(quán)力。同時(shí)，公安機(jī)關(guān)依法查處刑事案件，行使國家司法權(quán)。公安機(jī)關(guān)的性質(zhì)具有雙重性，即行政性和司法性。當(dāng)前公安機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)防范、制止和懲治犯罪活動(dòng)，防范和打擊恐怖活動(dòng)，維護(hù)治安秩序，制止危害社會(huì)秩序的行為。如果合同糾紛、勞資糾紛、產(chǎn)品質(zhì)量糾紛、土地糾紛、離婚糾紛、繼承糾紛、醫(yī)患糾紛等各類民事糾紛都要求公安力量的介入，那顯然是不合理的，因此合理限制這些非警務(wù)活動(dòng)，將有效地強(qiáng)化公安機(jī)關(guān)的職能。

（二）實(shí)現(xiàn)警力資源的最優(yōu)化配置

實(shí)際斗爭的復(fù)雜性要求加強(qiáng)公安機(jī)關(guān)的專政職能。社會(huì)秩序問題仍然是社會(huì)熱點(diǎn)話題。刑事案件發(fā)案率仍在上升。公安機(jī)關(guān)維護(hù)穩(wěn)定的責(zé)任仍然很大。目前民間紛爭紛繁復(fù)雜，占用了大量的警力資源。非警務(wù)活動(dòng)涉及警務(wù)人員眾多，消耗了大量警力，加重了基層公安機(jī)關(guān)的負(fù)擔(dān)。這使得警察力量更加匱乏，威脅著已經(jīng)緊張的財(cái)政資源。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前，在一些基層派出所，民警的非警務(wù)活動(dòng)占總工作量的近50%。[5]同時(shí)，非警務(wù)活動(dòng)往往是有時(shí)限的，容易干擾公安機(jī)關(guān)的正常工作步驟，分散公安機(jī)關(guān)的精力，影響公安工作的發(fā)展?；鶎泳ζ毡椴蛔?，任務(wù)繁重，勞動(dòng)強(qiáng)度大。許多基層單位經(jīng)常通過加班解決警力不足的問題。但在這種情況下，非警務(wù)活動(dòng)占據(jù)著警力，一些警察偏離了打擊犯罪的主要方向，而是履行本職范圍以外的職責(zé)，影響了司法活動(dòng)。非警務(wù)活動(dòng)不但占用警力，而且消耗了基層干警的精力和體力。合理限制非警務(wù)活動(dòng)應(yīng)成為優(yōu)化警力配置的基本要求。

（三）符合全面推進(jìn)依法治國的本質(zhì)特征

黨的十八屆四中全會(huì)把全面推進(jìn)依法治國方略提升到前所未有的高度，具有里程碑意義。公安機(jī)關(guān)作為行政執(zhí)法和刑事司法的重要力量，在全面推進(jìn)依法治國方略的進(jìn)程中肩負(fù)著重大的歷史使命，必須準(zhǔn)確把握依法治國的本質(zhì)特征。所謂依法治國，意味著政府各機(jī)關(guān)各司其職，在各自的職權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行行政活動(dòng)。相比于以德治國，將依法治國放在首位，就意味著我們可能要逐漸遠(yuǎn)離那個(gè)“萬事找警察”的人情時(shí)代，邁入法治社會(huì)的發(fā)展進(jìn)程。

非警務(wù)報(bào)警求助的分流亦是警務(wù)改革的一項(xiàng)重點(diǎn)，通過分流可以切實(shí)地減少許多本不應(yīng)由警察處理的民間糾紛，使得警力資源能夠更好地集中處理警察職責(zé)內(nèi)的事務(wù)，按照有理有據(jù)有法可依的要求，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)各項(xiàng)警務(wù)改革。

三、新形勢下非警務(wù)報(bào)警求助分流的對(duì)策建議

如上文所述，關(guān)于非警務(wù)警情的分流，不僅是可行的，亦是必要的。為了真正實(shí)現(xiàn)分流，可以從立法層面、宣傳導(dǎo)向?qū)用妗⒄贫葘用孢@三個(gè)方面來進(jìn)行探索與思考。

（一）在立法層面明確警察職責(zé)

早在2016年新警察法修訂草案發(fā)布時(shí)，就有一種觀點(diǎn)主張將警察職責(zé)中“調(diào)解處理民間糾紛”一項(xiàng)刪除，以縮小警察職責(zé)范圍，這是有一定道理的?？偟膩碚f，由于我國改革開放以來的社會(huì)發(fā)展階段的特殊性以及當(dāng)時(shí)的歷史局限性，公安機(jī)關(guān)職能的擴(kuò)張是可以理解的，或者說，這是在當(dāng)時(shí)“百廢待興”情況下的一種妥協(xié)。在當(dāng)前形勢下這種職能的不當(dāng)擴(kuò)張顯然需要調(diào)整與規(guī)制。而所謂立法先行，促進(jìn)非警務(wù)活動(dòng)的分流，首先需要明確以立法來規(guī)制。

目前調(diào)解處理民間糾紛的工作已由相關(guān)的職能部門來負(fù)責(zé)，且矛盾糾紛調(diào)解處理是一項(xiàng)很專業(yè)的技能，司法行政機(jī)關(guān)專設(shè)民間調(diào)解職能，承擔(dān)著“指導(dǎo)管理人民調(diào)解工作，參與調(diào)解疑難、復(fù)雜民間糾紛”“組織開展法治宣傳教育工作”“協(xié)助基層政府處理社會(huì)矛盾糾紛”“參與社會(huì)治安綜合治理工作”“負(fù)責(zé)社區(qū)矯正工作”等9個(gè)方面的工作。如果把這一工作列入到公安機(jī)關(guān)的職責(zé)范圍，必須對(duì)其內(nèi)涵和工作內(nèi)容作出明確規(guī)定。否則，會(huì)造成警察職能過寬，且會(huì)對(duì)公民造成誤導(dǎo)，這不僅沒有從“四有四必”（有警必接、有難必幫、有險(xiǎn)必救、有求必應(yīng)）的怪圈里解放出來，[6]還很容易因?yàn)椤巴庑腥宿k內(nèi)行事”而漏洞百出，最終受損失的是老百姓，受委屈的是警察，受到不良影響的是公安機(jī)關(guān)和政府的形象與權(quán)威。因此筆者認(rèn)為，立法應(yīng)當(dāng)解釋民間糾紛的具體范圍，比如僅限于危害到社會(huì)治安的糾紛，而像經(jīng)濟(jì)糾紛、債務(wù)糾紛等，應(yīng)由專門的政府機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)管轄。

（二）規(guī)范宣傳導(dǎo)向，明確界定非警務(wù)警情

從理論上講，非警務(wù)活動(dòng)的概念是非常清楚的。它是指公安機(jī)關(guān)和人民警察在非法定權(quán)力范圍內(nèi)開展的各種活動(dòng)。其實(shí)質(zhì)是公安機(jī)關(guān)和警方的越位。但實(shí)際上，對(duì)它的準(zhǔn)確界定是非常困難的。長期以來公安機(jī)關(guān)試圖在自己能力所及的范圍內(nèi)處理一切社會(huì)治安問題，雖然出發(fā)點(diǎn)是好的，但在一定程度上誤導(dǎo)了公眾。因此，筆者認(rèn)為在向公眾釋明這一情況時(shí)，可以從反面通過明確列舉的形式規(guī)定哪些事項(xiàng)不屬于公安機(jī)關(guān)的職責(zé)范圍。

中央電視臺(tái)新聞?lì)l道早在2016年1月10日就報(bào)道過《生活中這“七件事”才可撥打“110”》。在視頻中我們可以得知，屬于公安機(jī)關(guān)理管轄范圍的事件只有七種：（1）刑事案件；（2）治安案（事）件；（3）危及人身、財(cái)產(chǎn)安全或者社會(huì)治安秩序的群體性事件；（4）自然災(zāi)害、治安災(zāi)害事故、火災(zāi)、交通事故；（5）其他需要公安機(jī)關(guān)緊急處置的與違法犯罪有關(guān)的報(bào)警；（6）危及公共或群眾安全迫切需要處置的緊急求助；（7）正在發(fā)生的影響社會(huì)治安的違法違規(guī)行為。然而由于“有困難找警察”的觀念數(shù)十年來過于深入人心，央視的法制宣傳并沒有起到太大的效果，大多數(shù)公民在一遇到問題時(shí)第一反應(yīng)仍然是撥打“110”。

在這方面，公安機(jī)關(guān)應(yīng)主動(dòng)向群眾宣傳自己的職責(zé)，向社會(huì)公眾宣傳公安機(jī)關(guān)的任務(wù)，例如人民警察應(yīng)該做什么，而哪些事項(xiàng)又不應(yīng)該由人民警察負(fù)責(zé)，避免讓公民產(chǎn)生“公安機(jī)關(guān)包辦一切”的錯(cuò)覺。

（三）政府層面的制度設(shè)計(jì)

除了立法措施以外，應(yīng)對(duì)非警務(wù)活動(dòng)的泛濫與公民求助權(quán)的濫用問題還依賴各級(jí)政府特別是省級(jí)以上政府的重視與統(tǒng)籌。目前這些措施在全國部分地區(qū)已經(jīng)有了一些較為成功的實(shí)踐。

例如，河北省政府于2016年下發(fā)《關(guān)于在全省施行非警務(wù)報(bào)警與公共服務(wù)平臺(tái)分流對(duì)接的通知》，在全國率先施行非警務(wù)報(bào)警與公共服務(wù)平臺(tái)分流對(duì)接。當(dāng)?shù)亍?10”只受理刑事案件、治安案（事）件、交通事故、火災(zāi)事故、群體性事件報(bào)警，其他需要公安機(jī)關(guān)處置的與違法犯罪有關(guān)的報(bào)警；危及人身或財(cái)產(chǎn)安全迫切需要處置的緊急求助；對(duì)正在發(fā)生的民警嚴(yán)重違法違紀(jì)行為的投訴等。明確分流了涉及水電氣暖、開門開鎖、扶助救助、法律援助等求助事務(wù)的處置，涉及經(jīng)濟(jì)、鄰里、消費(fèi)、買賣、勞資、宅基地糾紛等事務(wù)的處置。

又如，近年來湖南岳陽等地也在著力推廣“12345，服務(wù)找政府；公安110，為民保安寧”的做法和經(jīng)驗(yàn)。推動(dòng)建立社會(huì)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)與“110”接處警有機(jī)銜接機(jī)制，對(duì)接做好公安機(jī)關(guān)職責(zé)范圍以外求助事項(xiàng)的分流。

四、結(jié)語

隨著各種基礎(chǔ)設(shè)施的不斷完善，以及社會(huì)管理方式的日漸現(xiàn)代化，“有困難找警察”的時(shí)代可能終將遠(yuǎn)去。公安機(jī)關(guān)應(yīng)以公共安全為核心，維護(hù)國家與社會(huì)秩序的穩(wěn)定。日前英國倫敦市區(qū)警察宣布不再處置部分偷竊等低級(jí)犯罪，將這類職責(zé)劃到政府其他部門，雖然這種做法有些激進(jìn)，明顯欠妥，但是除了倫敦警方經(jīng)費(fèi)不足的原因以外，這種警務(wù)職責(zé)變革的整體方向依然是值得我國考慮的，即人民警察的具體職責(zé)應(yīng)當(dāng)具有針對(duì)性和專業(yè)性，且其資源的投入與具體職責(zé)應(yīng)當(dāng)具有一定等價(jià)性。當(dāng)然并不是說同倫敦一樣不再處置盜竊等犯罪，只是諸如經(jīng)濟(jì)糾紛、商業(yè)矛盾、環(huán)境問題等本應(yīng)由工商部門、環(huán)保部門等履行職責(zé)的事務(wù)，可以被排除在公安機(jī)關(guān)的職責(zé)之外。

通過一些地區(qū)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，我們可以看到，規(guī)范基層警務(wù)工作，實(shí)行非警務(wù)活動(dòng)的分流，不僅是基層警察的共同愿望，也是規(guī)范執(zhí)法，加強(qiáng)社會(huì)治理社會(huì)化、法治化和智慧化的重要組成部分，是公安機(jī)關(guān)專業(yè)化水平實(shí)現(xiàn)的重要途徑與臺(tái)階。需要指出的是，就社會(huì)治理而言，警務(wù)活動(dòng)與非警務(wù)活動(dòng)的分離并不是最終目的，而是要促使公安機(jī)關(guān)、政府其他部門、市場和社會(huì)組織分別承擔(dān)責(zé)任，相互合作，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)善治。

[1]王世卿. 110 接處警的歷史、現(xiàn)狀、問題及規(guī)范化研究[J].中國人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2016，（6）.

[2]盧建軍. 非警務(wù)活動(dòng)的界定與實(shí)施[J].公安研究，2014,（3）.

[3]龔海燕.上海公安非警務(wù)活動(dòng)現(xiàn)狀梳理與探究[J].上海公安高等?？茖W(xué)校學(xué)報(bào)，2004，（3）.

[4]張兆端.論警察力量的非警務(wù)運(yùn)用[J].山東警察學(xué)院學(xué)報(bào)，2009，（4）.

[5]王南江.關(guān)于公安機(jī)關(guān)基層派出所參與非警務(wù)活動(dòng)情況的調(diào)查研究[J].江西警察學(xué)院學(xué)報(bào)， 2011，（5）.

[6]侯成林，倪斌.非警務(wù)活動(dòng)初探[J].江蘇警官學(xué)院學(xué)報(bào)，2007，（3）.