【摘要】為了遏制耕地非農(nóng)化非糧化以及撂荒現(xiàn)象的持續(xù)發(fā)展，本文主張應(yīng)用經(jīng)濟(jì)激勵(lì)方式對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體進(jìn)行補(bǔ)貼。本文通過(guò)對(duì)于各地相關(guān)試點(diǎn)的回顧以及相關(guān)政策系的關(guān)系梳理，得出了應(yīng)協(xié)調(diào)相關(guān)政策重點(diǎn)關(guān)注欠發(fā)達(dá)地區(qū)治理的結(jié)果。在具體的治理思路上應(yīng)當(dāng)充分整合相關(guān)資金，由農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼資金做引導(dǎo)，耕地保護(hù)資金做激勵(lì)，重塑農(nóng)戶(hù)增產(chǎn)增收與耕地保護(hù)的一致性邏輯，建立長(zhǎng)效可持續(xù)的激勵(lì)性耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償政策。

【關(guān)鍵詞】耕地保護(hù) 經(jīng)濟(jì)激勵(lì) 政府治理

一、引言

三農(nóng)問(wèn)題事關(guān)我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的基礎(chǔ)，確保農(nóng)民增產(chǎn)增收，維護(hù)糧食安全是我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的前提。但是在長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)建設(shè)中，耕地保護(hù)工作都或多或少的面對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)而退步。盡管我國(guó)實(shí)行的是最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，但是自1997年以來(lái)，我國(guó)剛性的約束型耕地保護(hù)政策對(duì)于耕地保護(hù)工作的貢獻(xiàn)率僅為0.76%（翟文俠和黃賢金2003）。故需政府要轉(zhuǎn)變治理思路，在剛性約束管制的基礎(chǔ)上創(chuàng)新激勵(lì)制度，變耕地保護(hù)工作由被動(dòng)到主動(dòng)，實(shí)現(xiàn)多方共贏，經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

黨的第十七屆三中全會(huì)上建議展開(kāi)耕地保護(hù)補(bǔ)償試點(diǎn)、建立補(bǔ)償機(jī)制。在此基礎(chǔ)上全國(guó)多個(gè)地區(qū)均展開(kāi)了相關(guān)試點(diǎn)實(shí)踐。2008年成都市全面開(kāi)啟農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，市政府通過(guò)設(shè)立“耕地保護(hù)基金”對(duì)農(nóng)戶(hù)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼。為了抑制耕地非農(nóng)化現(xiàn)象同時(shí)落實(shí)生態(tài)補(bǔ)償政策，佛山市在借鑒成都市相關(guān)工作的基礎(chǔ)上于2010年3月正式下發(fā)《基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)貼實(shí)施辦法的通知》展開(kāi)相關(guān)工作。同年7月蘇州市將基本農(nóng)田納入生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，并建立耕地保護(hù)專(zhuān)項(xiàng)資金進(jìn)行補(bǔ)貼。2011年1月廣州市將土地出讓金作為資金來(lái)源對(duì)轄區(qū)內(nèi)部的基本農(nóng)田實(shí)行差異化補(bǔ)貼。

通過(guò)近些年的試點(diǎn)實(shí)例可以看出，部分地區(qū)的政策取得了顯著效果，但是仍然有改進(jìn)空間。主要表現(xiàn)在補(bǔ)貼資金的來(lái)源于穩(wěn)定性以及確定補(bǔ)償對(duì)象和范圍確定兩個(gè)方面。前者是建立長(zhǎng)效持續(xù)性耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度的前提條件，后者是耕地保護(hù)資金發(fā)揮效力的關(guān)鍵因素。

因此，本文提出在各地區(qū)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上引入市場(chǎng)手段建立耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度，從貿(mào)易角度擴(kuò)大資金來(lái)源避免地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平差異帶來(lái)的資金效力發(fā)揮不足，同時(shí)將補(bǔ)貼行為與耕地保護(hù)踐行者的勞動(dòng)行為以及勞動(dòng)成果相契合避免錯(cuò)位支付。

二、不同地區(qū)應(yīng)有不同的治理思路

我國(guó)地域跨度較大，經(jīng)濟(jì)水平發(fā)展不均衡，地方政府財(cái)政能力也有較大差異。同時(shí)縱向的各級(jí)政府與橫向的各地區(qū)政府在推進(jìn)耕地保護(hù)工作的側(cè)重點(diǎn)也有所不同，故在實(shí)現(xiàn)途徑的偏好也有所不同，因此需要在全盤(pán)考慮的基礎(chǔ)上兼顧地區(qū)差異性推進(jìn)耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度以及配套政策的制定。

（一）經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)依托生態(tài)補(bǔ)償展開(kāi)工作

經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)政府治理治理能力較為完善，信息不對(duì)稱(chēng)現(xiàn)象較少，地區(qū)工業(yè)化進(jìn)程基本完成對(duì)于侵占耕地資源變?yōu)楣I(yè)用地的行為出于末期階段，同時(shí)地區(qū)政府與居民對(duì)于良好生態(tài)環(huán)境有著明顯偏好，故可以在地區(qū)封閉環(huán)境下由納稅人支付，地方財(cái)政支出，對(duì)于轄區(qū)內(nèi)部耕地進(jìn)行直接補(bǔ)貼。

（二）經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)依托糧食補(bǔ)貼展開(kāi)工作

經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)工業(yè)化進(jìn)程開(kāi)始較晚，由于工農(nóng)業(yè)用地的收益利益差距較大，地方政府有將耕地轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)用地的偏好。同時(shí)在農(nóng)戶(hù)直接利用耕地資源的行為中，出于增收的目的，也有過(guò)度使用耕地與耕地非糧化的偏好。這樣的現(xiàn)實(shí)情況為上級(jí)政府維護(hù)糧食安全的目標(biāo)帶來(lái)阻礙，需要通過(guò)政策調(diào)控使得中央政府、地方政府以及農(nóng)戶(hù)的利益相協(xié)調(diào)一致才能使政府治理達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。因此，在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)展開(kāi)耕地保護(hù)工作需要圍繞著以農(nóng)民增產(chǎn)增收為核心的糧食補(bǔ)貼政策來(lái)展開(kāi)工作。對(duì)待地方政府的訴求，應(yīng)以市場(chǎng)化手段展開(kāi)耕地發(fā)展權(quán)區(qū)際交易工作抑制耕地非農(nóng)化。對(duì)待農(nóng)戶(hù)應(yīng)當(dāng)圍繞地區(qū)政府推行的以增收為目的相關(guān)農(nóng)業(yè)政策以及土地整理工作完成度實(shí)行激勵(lì)補(bǔ)貼。

三、欠發(fā)達(dá)地區(qū)治理是關(guān)鍵

經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)建設(shè)用地指標(biāo)較為充裕，同時(shí)承擔(dān)的耕地保護(hù)職責(zé)較輕，通過(guò)不斷的工作總結(jié)理論上可以形成良好的反饋機(jī)制，積極引導(dǎo)耕地保護(hù)工作保質(zhì)保量進(jìn)行。但是欠發(fā)達(dá)地區(qū)仍需加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付力度，同時(shí)不斷積極引導(dǎo)農(nóng)民創(chuàng)收帶動(dòng)農(nóng)戶(hù)對(duì)于耕地保護(hù)工作的積極性。

建立健全土地發(fā)展權(quán)交易市場(chǎng)機(jī)制。從耕地保護(hù)補(bǔ)償?shù)某踔詠?lái)看，耕地保護(hù)補(bǔ)償是對(duì)農(nóng)村集體土地利用受限所遭受到的經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)成本損失進(jìn)行的轉(zhuǎn)移支付性補(bǔ)償，其主要目的在于促進(jìn)社會(huì)土地利用收益的公平分配。土地用途管制促成了土地發(fā)展權(quán)的產(chǎn)生，政府以規(guī)劃為手段的土地用途管制極大補(bǔ)足了土地市場(chǎng)失靈。土地用途管制是政府的一項(xiàng)合理權(quán)利，但是該項(xiàng)權(quán)利也應(yīng)有合理的應(yīng)用強(qiáng)度，應(yīng)該與土地發(fā)展權(quán)之間取得平衡。

區(qū)際交易是地方政府之間的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，因此在這一層面上將土地發(fā)展權(quán)以及土地改變用途所帶來(lái)的土地增值收益視為歸政府所有。經(jīng)區(qū)際協(xié)調(diào)后，由地方政府根據(jù)將該部分資金用于耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償在區(qū)域內(nèi)部封閉運(yùn)行。

區(qū)際協(xié)調(diào)的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)遵循供需匹配的原則，以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤為模板，拓展基本農(nóng)田異地代保渠道，在同時(shí)滿(mǎn)足耕地總量不減少、耕地質(zhì)量不下降的基本條件下以建設(shè)用地指標(biāo)為標(biāo)的物實(shí)現(xiàn)土地發(fā)展權(quán)的區(qū)際轉(zhuǎn)移實(shí)現(xiàn)多邊共贏。

四、將農(nóng)民增收與耕地保護(hù)行為邏輯相統(tǒng)一

耕地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要生產(chǎn)資料，在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)模式下耕地的質(zhì)量直接決定了農(nóng)戶(hù)的收入高低，也使得農(nóng)戶(hù)有保護(hù)耕地的意愿。但是由于石油農(nóng)業(yè)的發(fā)展，農(nóng)業(yè)產(chǎn)量與耕地質(zhì)量之間的有機(jī)聯(lián)系被割斷，使得農(nóng)藥化肥以及耕地利用強(qiáng)度與農(nóng)業(yè)產(chǎn)量之間建立了較強(qiáng)的相關(guān)關(guān)系，這樣就出現(xiàn)了農(nóng)戶(hù)為了增產(chǎn)增收而破壞性利用耕地的現(xiàn)象。

由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，大量農(nóng)業(yè)人口選擇外出務(wù)工，嚴(yán)重破壞了農(nóng)村正常的生產(chǎn)秩序，導(dǎo)致了對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)破壞更為嚴(yán)重的耕地撂荒等現(xiàn)象。農(nóng)戶(hù)增收的愿望由務(wù)農(nóng)轉(zhuǎn)向務(wù)工，使得農(nóng)民增收的意愿與耕地保護(hù)相脫鉤。所以在欠發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行政府治理的關(guān)鍵在于重塑農(nóng)民增收與耕地保護(hù)的邏輯一致性。

（一）以農(nóng)民增收為核心制定耕地經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制

農(nóng)戶(hù)能否獲得滿(mǎn)足自身生存發(fā)展哺育下一代的經(jīng)濟(jì)能力是農(nóng)村能否持續(xù)發(fā)展的前提，繼而影響農(nóng)民對(duì)待農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以及耕地的態(tài)度，在宏觀上最終影響糧食安全。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是國(guó)家為了增加農(nóng)民收入，降低農(nóng)業(yè)成本，提升現(xiàn)代化水平而對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程提供的補(bǔ)貼。但是目前該補(bǔ)貼從縱向被各級(jí)政府分流，從橫向被各職能部門(mén)分割，真正能對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體產(chǎn)生直接激勵(lì)的部分比較缺乏。并且在不同的歷史發(fā)展階段，政策的側(cè)重心也應(yīng)該隨之變化。目前我國(guó)工商業(yè)發(fā)展態(tài)勢(shì)良好，工商資本有能力自籌資金通過(guò)規(guī)?；?jīng)營(yíng)以及縱向產(chǎn)業(yè)鏈整合獲得利潤(rùn)，所以在針對(duì)規(guī)?；?jīng)營(yíng)的補(bǔ)貼資金可以適當(dāng)整合調(diào)整，轉(zhuǎn)移部分資金同國(guó)土部門(mén)的耕保資金一同展開(kāi)激勵(lì)性補(bǔ)貼。

（二）積極引導(dǎo)農(nóng)戶(hù)與市場(chǎng)需求對(duì)接

目前引發(fā)耕地非糧化非農(nóng)化非糧化以及撂荒的現(xiàn)象的關(guān)鍵原因是農(nóng)戶(hù)通過(guò)中糧難以滿(mǎn)足自身的生存發(fā)展需求，增產(chǎn)不增收的市場(chǎng)化風(fēng)險(xiǎn)是主要原因。如果連增產(chǎn)都不能增收，這就斷絕了農(nóng)戶(hù)對(duì)于通過(guò)種糧獲得經(jīng)濟(jì)利益的積極性。所以針對(duì)這樣的現(xiàn)象，在不能大幅度抬升糧價(jià)的情況下，應(yīng)該推出糧食分級(jí)體系使質(zhì)量較高的綠色農(nóng)業(yè)獲得消費(fèi)者剩余轉(zhuǎn)化為超額利潤(rùn)，打通農(nóng)戶(hù)與需求端的直接聯(lián)系通過(guò)削減交易費(fèi)用擴(kuò)大銷(xiāo)售利潤(rùn)。在這樣的思路下，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼資金應(yīng)當(dāng)著重關(guān)注中小綠色農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者經(jīng)濟(jì)引導(dǎo)性間接補(bǔ)貼，耕地保護(hù)資金則應(yīng)部署在對(duì)于綠色農(nóng)業(yè)體系構(gòu)建的追加性以及經(jīng)營(yíng)效益的激勵(lì)性補(bǔ)貼，以期重塑經(jīng)濟(jì)利益與耕地保護(hù)的邏輯一致。

（三）通過(guò)質(zhì)量分級(jí)制度形成持續(xù)激勵(lì)

我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)普遍面臨著增產(chǎn)不增收的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，其中關(guān)鍵的問(wèn)題是在國(guó)家渠道管制的情況下糧食產(chǎn)品同質(zhì)化，將富含農(nóng)民精心呵護(hù)照料的綠色農(nóng)產(chǎn)品同規(guī)模化經(jīng)營(yíng)生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品采用一致收購(gòu)價(jià)。所以如果能夠?qū)⒕G色產(chǎn)品與石油農(nóng)業(yè)產(chǎn)品區(qū)分開(kāi)來(lái)，并且依據(jù)農(nóng)藥化肥的使用量進(jìn)行糧食分級(jí)，就可以讓供需雙方圍繞綠色農(nóng)業(yè)以及背后的耕地保護(hù)形成正向反饋機(jī)制。并且在較小綠色農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體獲得比較利益的情況下，可以激勵(lì)規(guī)?；?jīng)營(yíng)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體關(guān)注農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量，形成正向激勵(lì)促進(jìn)整個(gè)生產(chǎn)體系朝綠色農(nóng)業(yè)方向發(fā)展。

五、結(jié)論與建議

本文通過(guò)對(duì)于耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵闡述，理清了該項(xiàng)政策與農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼以及生態(tài)補(bǔ)償之間的關(guān)系。通過(guò)對(duì)已有相關(guān)試點(diǎn)實(shí)踐的回顧，將治理思路劃分為發(fā)達(dá)地區(qū)思路與欠發(fā)達(dá)地區(qū)思路，明確了在政府治理中應(yīng)當(dāng)有機(jī)結(jié)合生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)政策與農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼相關(guān)政策。并且本文揭示出要建設(shè)長(zhǎng)效耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度阻止耕地非農(nóng)化非糧化以及撂荒現(xiàn)象的持續(xù)惡化，需要重點(diǎn)關(guān)注欠發(fā)達(dá)地區(qū)治理。在欠發(fā)達(dá)地區(qū)的治理工作中，各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼資金與耕地保護(hù)資金實(shí)現(xiàn)前者引導(dǎo)后者激勵(lì)的模式重塑農(nóng)民增產(chǎn)增收與耕地保護(hù)的一致性邏輯。

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作者簡(jiǎn)介：徐成峰（1991-），男，安徽黃山人，首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)在讀碩士研究生，研究方向：土地政策與制度。