林大建 王蘊 盛雯雯 梁志兵

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何將對國家核心利益的考量落實到合作項目的設計、布局和推進方式的選擇中，是推進“一帶一路”倡議必須解決的重要問題。以美國為代表的發(fā)達國家以對外援助作為支撐對外戰(zhàn)略實施的重要工具，有效促進了內外統(tǒng)籌發(fā)展和國際影響力提高。分析美國的經(jīng)驗，可為完善中國“一帶一路”倡議實施機制提供有益參考。

二戰(zhàn)后美國通過“馬歇爾計劃”推動自由貿易和擴大出口

二戰(zhàn)后，美國面臨化解相對過剩產(chǎn)能的問題，而歐洲各國普遍面臨嚴峻的政治經(jīng)濟局勢，依靠自身力量很難在短期恢復發(fā)展。一些發(fā)展中國家，如拉美國家紛紛實行保護性高關稅和國有化等經(jīng)濟保護政策。戰(zhàn)后各國的經(jīng)濟衰敗成為阻礙美國推動多邊自由貿易、擴大商品出口的最大障礙。在此背景下，1947年，杜魯門政府的國務卿馬歇爾提出了支持歐洲復興計劃，即“馬歇爾計劃”。

1948-1952年，美國為“馬歇爾計劃”撥款約145億美元。通過在電力、鋼鐵、煉油等重要工業(yè)部門實施跨國援建，推動援助國與受援國以及受援國之間的合作，并削減關稅壁壘、取消大部分貿易限制。美國對外經(jīng)濟援助奉行捆綁式援助，附加各種政治、經(jīng)濟乃至軍事領域的條件?！榜R歇爾計劃”時期，對外援助的附加條件主要是受援方必須用受援款項購買美國商品和服務。

1949年，杜魯門將援助范圍進一步擴大至亞非拉的發(fā)展中國家，提出了“第四點計劃”?！暗谒狞c計劃”在對外援助中引入了技術援助思路，明確向受援國提供基礎設施和公共服務方面的技術和資金援助，包括派遣技術專家指導并參與多領域經(jīng)濟技術合作。該計劃作為“馬歇爾計劃”的擴展版共同形成了美國完整的全球經(jīng)濟援助網(wǎng)絡。

從經(jīng)濟收益的角度看，在“馬歇爾計劃”支持下，1951年底，西歐大部分國家經(jīng)濟運行逐步恢復常態(tài)，美國通過貿易從西歐獲得數(shù)倍于援助資金的收益。從政治和戰(zhàn)略收益的角度看，“馬歇爾計劃”重塑了一個穩(wěn)定的歐洲，有效保證了美國安全和國際影響力的提升。

冷戰(zhàn)背景下美國通過對外援助實現(xiàn)國家核心利益

冷戰(zhàn)時期，以經(jīng)濟學家羅斯托為代表的一些學者發(fā)現(xiàn)，如果對外政策過分強調軍事和其他“消極”手段，會使美國失去欠發(fā)達國家的信任，迫使它們轉而選擇共產(chǎn)主義經(jīng)濟增長模式。如能打破發(fā)展中國家“起飛”的瓶頸，使其走向西方資本主義工業(yè)化道路，將有助于美國建立民主國家的世界共同體。羅斯托提出的“經(jīng)濟增長階段論”成為美國20世紀60年代對外援助政策的理論基礎和話語體系。按照該理論，美國必須增加對第三世界國家的開發(fā)援助，引導它們仿效西方工業(yè)化道路走向“起飛”并維持“自促增長”，最終成為合乎西方標準的民主國家。

1961年，肯尼迪政府通過新的《對外援助法案》，確立了美國對外援助的方向、目標和基本原則，成為此后對外援助政策的基本法律依據(jù)。同年，美國正式成立國際開發(fā)署，全面承擔分散在經(jīng)濟合作署、開發(fā)貸款基金組織、進出口銀行中的各項對外經(jīng)濟援助職能?！秾ν庠ò浮返念C布和國際開發(fā)署的成立，初步奠定了美國外援政策的法律框架和組織基礎，也標志著對外經(jīng)濟援助制度化路徑的基本形成?；诖?，美國逐步形成了“大規(guī)模外部投資-國內資本積累-提高勞動生產(chǎn)率-改善生活水平-遏制極權主義”的完整的開發(fā)援助鏈條。

構建對外援助與商業(yè)投資的互補關系及強化美國金融主導地位

1.構建對外援助與商業(yè)投資的互補關系。20世紀80年代后，美國對外援助規(guī)模有所收縮，更加強調對外援助的收益性，鼓勵私人部門參與。例如，里根政府奉行“貿易而非援助”政策，提出市場化、私有化改革是對外援助的前提。從里根政府開始，美國逐漸意識到對外援助與商業(yè)投資之間的競爭關系：對外援助的投資往往與私人商業(yè)投資存在交集；對外援助的回報要求更低，會擠出私人投資。為保護私人投資并提高官方援助效率，里根政府主張限制外援數(shù)量并避免和民間資金競爭，嚴格限定對外經(jīng)濟援助的領域。美國努力促使私人投資與對外援助形成互補而非競爭關系：在國內經(jīng)濟衰退的年份，政府鼓勵私人投資，削減經(jīng)濟援助；在經(jīng)濟條件允許、迫切需要援助來提高美國政治經(jīng)濟利益的年份，增加經(jīng)濟援助。

2.借援助緩解經(jīng)濟危機，強化美國對國際金融體系的主導作用。20世紀80年代以來，國際經(jīng)濟協(xié)調重要性增強。美國在緩解國際經(jīng)濟危機中多次采取了經(jīng)濟援助的手段，最典型的是20世紀80年代拉美債務危機和1997年東南亞經(jīng)濟危機。在危機救助中，美國對外經(jīng)濟援助均扮演了國際經(jīng)濟體系穩(wěn)定器的角色，并強化了在國際經(jīng)濟和金融體系中的主導地位。

比如，美國1989年出臺了“布雷迪計劃”，對拉美國家的債務延期、重組和減免做出一系列雙邊安排。再如，美國和國際貨幣基金組織對爆發(fā)危機的亞洲各國提出一系列苛刻的改革措施作為資金援助的前提條件，核心內容是徹底改革金融體系和公司制度，實行更加美國式的自由市場經(jīng)濟制度。這些從側面反映了美國利用對外援助和國際金融機構，強化美國主導的國際經(jīng)濟金融秩序的戰(zhàn)略企圖。

以開發(fā)援助作為美國調整對外戰(zhàn)略布局的重要措施

2011年美國提出具有開發(fā)援助性質的“新絲綢之路”計劃，通過由其主導的交通、能源等領域合作，融合阿富汗與周邊中亞、南亞國家，促進阿富汗經(jīng)濟社會發(fā)展，繼續(xù)保持和發(fā)揮美國在中亞及南亞地區(qū)的影響力。

“新絲綢之路”本質上是美國對阿富汗實施的變通性援助計劃。美國重點推進了區(qū)域能源市場、貿易和交通、海關現(xiàn)代化及商務和人員交流等重點領域的援助合作。包括聯(lián)合世界銀行、歐洲復興開發(fā)銀行等機構向中亞-南亞輸電線項目和塔吉克斯坦-阿富汗-巴基斯坦-印度天然氣管道項目提供貸款；支持阿富汗及哈薩克斯坦加入WTO以及推動阿富汗的對外貿易和發(fā)展；支持提升阿富汗及其鄰國的海關現(xiàn)代化水平等。

在美國整體收益框架中，阿富汗的價值或意義更多體現(xiàn)在政治收益或戰(zhàn)略收益上。美國并未采取直接的政治手段或方式來施加影響，而是以促進對象國經(jīng)濟發(fā)展和深化區(qū)域經(jīng)濟聯(lián)系的方式，間接提高美國政治影響力。

啟示與借鑒

美國的對外援助政策具有鮮明的戰(zhàn)略性特征，在政策制定和實施中始終堅持以政治、經(jīng)濟、軍事和安全利益為中心，滲透著特定的目標和戰(zhàn)略考量。這對中國通過完善對外援助機制來促進“一帶一路”倡議更好體現(xiàn)國家核心利益，具有重要的借鑒意義。當然，中國“一帶一路”倡議與美國的“馬歇爾計劃”等對外援助機制有著本質區(qū)別?！耙粠б宦贰背h無冷戰(zhàn)背景和意識形態(tài)色彩，是開放的、包容的，強調“共商、共建、共享”原則。

1.中國應更重視發(fā)揮對外援助支撐對外戰(zhàn)略實施的重要作用。美國主要通過輸送軍事利益來建立軍事同盟關系，進而獲得國際支持。美國對外經(jīng)濟援助主要是對盟友的援助，有清晰的界限，是以“大棒+胡蘿卜”的形式推行對外戰(zhàn)略。而與之相比，中國確立全球領導性地位所處的國際環(huán)境已有很大不同，更多是以輸送經(jīng)濟利益來換取國際支持，并實現(xiàn)地緣政治目標。對外經(jīng)濟援助是輸送經(jīng)濟利益以換取國際支持的一個重要渠道，也必然是中國實施對外戰(zhàn)略提升國際影響力的重要渠道。另一方面，由于沒有結盟關系，中國對外經(jīng)濟援助對象的選擇必須牢牢守住實現(xiàn)對外戰(zhàn)略目標這一立足點。這客觀上決定了中國應更重視發(fā)揮對外經(jīng)濟援助支撐對外戰(zhàn)略實施的重要作用。

2.圍繞國家核心利益并依據(jù)對外戰(zhàn)略確定對外援助的目標和方式。美國的對外援助政策始終堅持服務于國家核心利益和對外戰(zhàn)略的需要。雖然國家利益的具體內容有變化，但保障國家安全、維護國際霸權地位以及盡可能獲取更大的經(jīng)濟收益始終是美國追求的核心利益。美國對外援助政策圍繞國家核心利益，根據(jù)不同時期戰(zhàn)略重點的變化，調整援助方式、援助布局以及援助機制，有效支撐了美國全球經(jīng)濟政治霸權地位的不斷提升。“一帶一路”倡議作為提升中國國際政治經(jīng)濟影響力的核心戰(zhàn)略，其目標是謀求國家綜合性收益最大化。作為直接體現(xiàn)國家利益訴求的重要手段，對外援助必須具有全局觀，要服務和服從于國家整體收益最大化的目標要求，將國家綜合收益考慮納入到具體援助項目的設計和實施中。

3.對外援助應與商業(yè)性開發(fā)合作功能互補。美國對外援助作為實現(xiàn)國家利益重要工具的定位一直比較清晰，對外援助主要解決無法通過市場化方式開展以及直接體現(xiàn)國家意志的對外合作問題。此外，對外援助還應發(fā)揮引導私人投資和為私人投資“鋪路架橋”的作用。在此前提下，美國優(yōu)化外援和私人投資的組合方式以保障對外戰(zhàn)略的實施。近十幾年來美國外援資金更多用于軟環(huán)境建設，通過人才培訓、技術援助、制度建設和政策咨詢等方式影響受援國國家治理理念和治理框架，將影響滲透到受援國。這既能為私人投資的跟進提供良好的投資環(huán)境，還能創(chuàng)造和發(fā)現(xiàn)更多投資機會，進一步促成對外援助與商業(yè)性合作相輔相成的關系。當前中國對外援助尚未形成與商業(yè)性合作功能互補、相互促進的關系，其根源在于對外援的作用認識不到位、定位不清晰。中國對外援助應該回歸到體現(xiàn)國家意志和導向、為商業(yè)性合作鋪路搭橋等定位，為“一帶一路”倡議的實施提供全局性和基礎性支撐。

4.構建對外援助的基本法律框架。2014年12月，中國商務部發(fā)布《對外援助管理辦法（試行）》，但仍未改變對外援助上位法長期缺位的局面。中國立法機構可參考美國《對外援助法案》，建立適合中國國情的對外援助領域基本法，明確對外援助的定義、宗旨、原則、目的、方式等核心問題。同時也應根據(jù)不同時期的國際形勢變化和國家發(fā)展需要，適應性調整對外援助基本法。此外，面對一些特殊情況下時效性強的援外事務，可在遵守對外援助基本法的前提下，通過制定靈活性更強的行政法規(guī)、管理辦法等規(guī)范性文件來指導對外援助工作。

5.設立專門性的對外援助管理機構以發(fā)揮整合效應。在援助規(guī)模不斷擴大的背景下，如何更有效地管理和執(zhí)行對外援助是當前中國對外援助工作面臨的一大難題。美國也曾經(jīng)歷過對外援助機構分散無序化的階段。1961年，美國成立國際開發(fā)署，全面整合了分散的對外經(jīng)濟援助職能，并統(tǒng)籌協(xié)調國際開發(fā)與援助活動。目前中國對外援助管理的組織架構無法適應不斷增長的對外援助的管理需求，導致對外援助難以發(fā)揮對對外戰(zhàn)略的重要支撐作用。中國應該在整合有關機構職能基礎上擴充形成專職執(zhí)行中國國際開發(fā)合作的半官方機構——國際開發(fā)合作署，在服務國家戰(zhàn)略、統(tǒng)籌援外資金、協(xié)調各方力量、引導服務企業(yè)、推進國際開發(fā)合作中發(fā)揮中樞作用。

（作者單位為中國宏觀經(jīng)濟研究院經(jīng)濟研究所）