■童小軍

(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院大學(xué) 社會(huì)工作學(xué)院，北京 100089)

一、什么是國(guó)家親權(quán)

1.國(guó)家親權(quán)的概念界定

“國(guó)家親權(quán)”是指在未成年人①本文中的“兒童”與“未成年人”均指未滿18周歲的人，相互通用。父母或者法定監(jiān)護(hù)人沒(méi)有或不能適當(dāng)履行對(duì)其監(jiān)管和保護(hù)的職責(zé)時(shí)，國(guó)家支持、監(jiān)督甚至代替父母或者法定監(jiān)護(hù)人對(duì)未成年人進(jìn)行監(jiān)管和保護(hù)的權(quán)力。它是國(guó)家公權(quán)力對(duì)父母或者法定監(jiān)護(hù)人的自然親權(quán)干預(yù)，在其不履行或者不能履行責(zé)任時(shí)扮演兒童監(jiān)護(hù)人[1]。很顯然，國(guó)家親權(quán)是相對(duì)父母親權(quán)而言的，因此，也被稱為“國(guó)家父母權(quán)”；其具體內(nèi)涵為：國(guó)家為監(jiān)護(hù)能力不足以及監(jiān)護(hù)行為不當(dāng)?shù)母改富蛘叻ǘūO(jiān)護(hù)人提供支持和矯正，為失去了父母或者法定監(jiān)護(hù)人監(jiān)護(hù)的兒童提供直接的照料和引導(dǎo)等工作。

2.國(guó)家親權(quán)的實(shí)踐原則

國(guó)家親權(quán)落實(shí)到兒童福利的實(shí)際工作中需要遵循兩個(gè)原則。

第一個(gè)原則是父母親權(quán)優(yōu)先，國(guó)家親權(quán)積極兜底。這一原則首先決定了家庭、社會(huì)和國(guó)家在兒童養(yǎng)育和監(jiān)管工作中的履職順序：家庭第一，國(guó)家最后，中間有包含公益慈善和志愿服務(wù)組織的社會(huì)部門。也就是說(shuō)，雖然家庭、社會(huì)和國(guó)家都應(yīng)該為了兒童的身心健康發(fā)展和良性社會(huì)行為的養(yǎng)成承擔(dān)責(zé)任，但是它們履責(zé)的角色不盡相同。這一原則還決定了國(guó)家兜底的積極方式：在父母親權(quán)實(shí)踐較好的時(shí)候，國(guó)家應(yīng)該不介入；在父母親權(quán)實(shí)踐對(duì)未成年子女形成威脅甚至造成傷害時(shí)，國(guó)家必須介入，并且以改善和提升家庭監(jiān)護(hù)能力為優(yōu)先。

第二個(gè)原則是監(jiān)測(cè)監(jiān)護(hù)狀況，評(píng)估監(jiān)護(hù)能力。這一原則要求國(guó)家對(duì)兒童的親權(quán)責(zé)任不能以父母或者法定監(jiān)護(hù)人是否存在為前提，而是以父母或者法定監(jiān)護(hù)人對(duì)被監(jiān)護(hù)兒童的監(jiān)護(hù)能力和實(shí)際監(jiān)護(hù)效果為參考。也就是說(shuō)，落實(shí)國(guó)家親權(quán)職責(zé)，國(guó)家既要了解每一個(gè)兒童的成長(zhǎng)狀況，即監(jiān)護(hù)效果；還要了解他們的父母是否能夠妥當(dāng)?shù)卣樟虾凸芙趟麄儭?/p>

二、什么是社會(huì)制度

兒童福利制度是社會(huì)制度在兒童福利領(lǐng)域的具體表現(xiàn)，其構(gòu)成以及發(fā)展均遵循社會(huì)制度的規(guī)律。因此，要弄清楚兒童福利制度的構(gòu)成要素，需要從社會(huì)制度入手。

1.社會(huì)制度的概念

社會(huì)制度也被稱為社會(huì)設(shè)置，是指制約和影響人們社會(huì)行動(dòng)選擇的規(guī)范系統(tǒng)，是提供社會(huì)互動(dòng)的相互影響框架和構(gòu)成社會(huì)秩序的復(fù)雜規(guī)則體系。它是一系列被制定出來(lái)的規(guī)則、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范，旨在約束追求主體福利或者效用最大化利益的個(gè)人行為[2]。

社會(huì)制度可以分為三個(gè)層級(jí)類型：基本社會(huì)制度，如奴隸制度和社會(huì)主義制度；政治、經(jīng)濟(jì)和文化等領(lǐng)域中具有穩(wěn)定、正式、成文等特征的具體制度；以及生活領(lǐng)域中不成文的、非正式的制度，如風(fēng)俗習(xí)慣、約定俗成一類的制度。

2.社會(huì)制度的構(gòu)成要素

盡管社會(huì)制度是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，在很多情況下都比較抽象、難以觸及，但它具有四個(gè)基本構(gòu)成要素：價(jià)值觀與價(jià)值判斷、行為規(guī)則與獎(jiǎng)懲體系、組織設(shè)置、資源設(shè)備[3]。

其一，價(jià)值觀與價(jià)值判斷。價(jià)值觀是指人們對(duì)事物的是與非、正確與錯(cuò)誤、善與惡、應(yīng)該與不應(yīng)該等的一種感受、認(rèn)識(shí)和主觀判斷；任何一種制度都是對(duì)特定人群的行為及其相互關(guān)系的調(diào)整和規(guī)定。也就是說(shuō)，社會(huì)制度是社會(huì)價(jià)值觀和價(jià)值判斷的結(jié)果。當(dāng)一種價(jià)值越來(lái)越廣泛地被人們所接受，并且被認(rèn)為非常重要、非常急需時(shí)，這種價(jià)值和價(jià)值判斷就會(huì)很快地轉(zhuǎn)化為制度或者法律。

其二，行為規(guī)則與獎(jiǎng)懲體系。規(guī)則是一系列明確規(guī)定的行為準(zhǔn)則，是引導(dǎo)和指導(dǎo)社會(huì)成員進(jìn)行行為選擇的原則。行為規(guī)則即告訴社會(huì)成員哪些行為是可以做、應(yīng)該做的，哪些行為是不可以、不應(yīng)該選擇的。當(dāng)人們的行為符合這些規(guī)則時(shí)，就會(huì)得到社會(huì)的認(rèn)可或者獎(jiǎng)賞；反之，就會(huì)受到相應(yīng)的懲罰。當(dāng)規(guī)則與社會(huì)的價(jià)值觀和價(jià)值判斷相符合時(shí)，符合行為規(guī)則的人就會(huì)比較多，也會(huì)有較多的人在社會(huì)互動(dòng)中獲得福利，促進(jìn)社會(huì)的平穩(wěn)進(jìn)步。這是制度價(jià)值內(nèi)化的表現(xiàn)；與之相反的則是通過(guò)外部干預(yù)，促使人們按照規(guī)則行動(dòng)。

其三，組織設(shè)置。組織設(shè)置是按照一定的關(guān)系設(shè)定，將個(gè)體社會(huì)成員有機(jī)地組合起來(lái)，使成員之間建立分工協(xié)作和形成有序的社會(huì)關(guān)系。組織設(shè)置是社會(huì)制度的實(shí)體部分，是價(jià)值和規(guī)則的載體。組織設(shè)置包括組織領(lǐng)導(dǎo)、職能機(jī)構(gòu)和組織成員。價(jià)值與規(guī)則的功能是通過(guò)組織活動(dòng)來(lái)實(shí)現(xiàn)的。社會(huì)制度的價(jià)值與規(guī)則通常由組織的準(zhǔn)則、規(guī)章和紀(jì)律來(lái)實(shí)施，有的通過(guò)非組織化的慣例或不成文的習(xí)俗來(lái)實(shí)施。從社會(huì)秩序的維持、社會(huì)地位、角色以及利益關(guān)系的協(xié)調(diào)層面看，組織化的活動(dòng)是實(shí)現(xiàn)制度功能的基本途徑。

其四，資源設(shè)備。 資源設(shè)備是社會(huì)制度運(yùn)行的物質(zhì)基礎(chǔ)。資源設(shè)備一般分為兩大類；一類是象征性的物質(zhì)設(shè)備，標(biāo)志和象征著組織和社會(huì)制度的性質(zhì)、地位和功能，是組織與制度的物化表現(xiàn)，如法院的徽章；另一類屬于運(yùn)行性物資設(shè)備，如讓教育制度得以運(yùn)行的教育局、學(xué)校、實(shí)驗(yàn)室等。

3.社會(huì)制度的變遷

在上述社會(huì)制度的四個(gè)基本要素中，價(jià)值觀和價(jià)值判斷是制度的核心；價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)一旦確定，一定的組織設(shè)置和資源設(shè)備就會(huì)保證規(guī)范的實(shí)施，所以，規(guī)范體系和組織、資源設(shè)備是制度的實(shí)現(xiàn)方式。一旦上述四個(gè)要素之間相互匹配，一個(gè)制度就形成了，并且通常具有相對(duì)穩(wěn)定的延續(xù)性。這種穩(wěn)定的延續(xù)性是制度發(fā)揮功效的主要保障。但是，若四個(gè)基本要素之間出現(xiàn)了不匹配的情形，制度就會(huì)變得不穩(wěn)定，其功效就會(huì)受到影響；要使其重新回到穩(wěn)定狀態(tài)，就需要進(jìn)行制度創(chuàng)新，并帶來(lái)制度的變遷。換句話說(shuō)，不論是價(jià)值觀和價(jià)值判斷，還是行為規(guī)則和獎(jiǎng)懲體系，或是組織設(shè)置、資源設(shè)備，其中任何一個(gè)要素都有可能引發(fā)制度的變遷；不論哪一個(gè)出現(xiàn)了與舊有制度不同的內(nèi)涵時(shí)，都要求其他三個(gè)要素變得與之相匹配，并使制度回歸穩(wěn)定狀態(tài)。這個(gè)新的穩(wěn)定狀態(tài)實(shí)際上就是新制度形成的狀態(tài)。任何制度的變遷，都是從舊的四要素構(gòu)成的舊制度框架向新的四要素構(gòu)成的新制度框架轉(zhuǎn)變的過(guò)程，制度建設(shè)和創(chuàng)新貫穿其轉(zhuǎn)變的整個(gè)過(guò)程。

三、什么是兒童福利制度

1.兒童福利制度的概念

現(xiàn)有的文獻(xiàn)顯示，學(xué)界在討論兒童福利制度時(shí)，常常只界定兒童福利。 我國(guó)對(duì)兒童福利的研究和探討興起于上個(gè)世紀(jì)九十年代末。在初期，學(xué)界對(duì)兒童福利的界定通常分為廣義和狹義兩種。廣義的界定采用了聯(lián)合國(guó)兒童權(quán)利視角，認(rèn)為凡是促進(jìn)兒童身心健全發(fā)展與正常生活為目的的各種努力均為兒童福利，包含滿足全體兒童及家庭的普遍需要所提供的各種制度、措施和服務(wù)；狹義的界定則以我國(guó)現(xiàn)實(shí)狀況為出發(fā)點(diǎn)，專指補(bǔ)充和替代父母為處于困境中的孤兒、棄兒、盲童、聾啞、肢殘、弱智等孤殘兒童提供救助和幫助的各種制度、措施和服務(wù)[4]。

本世紀(jì)初，有關(guān)兒童福利的探討開(kāi)始從狹義界定下的“補(bǔ)缺型”或者“殘補(bǔ)型”轉(zhuǎn)向“適度普惠型”，具體內(nèi)容包括這種轉(zhuǎn)型發(fā)展的必要性以及“適度普惠型”兒童福利的服務(wù)對(duì)象、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)目標(biāo)等方面[5]。近期，伴隨著越來(lái)越多的人關(guān)注兒童保護(hù)問(wèn)題，國(guó)家啟動(dòng)了兒童保護(hù)制度建設(shè)，學(xué)界有關(guān)兒童福利問(wèn)題的探討也擴(kuò)展到了有關(guān)兒童保護(hù)問(wèn)題的探討。盡管兒童保護(hù)問(wèn)題是兒童福利問(wèn)題的重要組成部分，但是，由于兒童保護(hù)是一個(gè)全新的問(wèn)題，解決和應(yīng)對(duì)兒童保護(hù)問(wèn)題所需要的方法以及所需要的資源，與傳統(tǒng)的兒童福利問(wèn)題有較大差別，學(xué)界往往將兒童保護(hù)和兒童福利當(dāng)作兩個(gè)概念進(jìn)行界定：兒童福利是指滿足全體兒童及家庭的普遍需要所提供的各種制度、措施和服務(wù);兒童保護(hù)則是指國(guó)家依法救助保護(hù)受到或可能受到虐待、忽視等傷害的兒童的各種制度、措施和服務(wù)[6]。

綜合上述有關(guān)兒童福利概念發(fā)展的歷史，同時(shí)參考社會(huì)制度的概念，筆者認(rèn)為，兒童福利應(yīng)為一個(gè)整體概念，既包含針對(duì)處于困境中的傳統(tǒng)意義的“補(bǔ)缺型”兒童福利，也包含覆蓋所有兒童的普惠型兒童保護(hù)；其內(nèi)涵不僅有經(jīng)濟(jì)救助和物質(zhì)幫扶，還有身心健康服務(wù)；救助、幫扶和服務(wù)不僅面向兒童，還面向兒童所在的家庭。因此，兒童福利制度是指國(guó)家以兒童權(quán)利理念為指導(dǎo)，以滿足兒童安全、健康成長(zhǎng)的基本需求為目標(biāo)，為權(quán)利受到了侵害的兒童和基本需求無(wú)法得到滿足的兒童提供生活照料和成長(zhǎng)服務(wù)的國(guó)家制度性安排，是相關(guān)兒童法規(guī)政策制定、行政事務(wù)管理、服務(wù)遞送組織設(shè)置、人員隊(duì)伍建設(shè)與資金預(yù)算等各種促進(jìn)兒童權(quán)益維護(hù)和身心發(fā)展的措施的總和。

2.兒童福利制度的四要素

作為社會(huì)制度在某一具體領(lǐng)域的表現(xiàn)，兒童福利制度也應(yīng)該具備社會(huì)制度所具有的四個(gè)基本要素：價(jià)值要素、規(guī)則要素、組織要素和設(shè)備要素。其具體含義可以這樣理解：

其一，價(jià)值要素。價(jià)值要素即兒童福利制度的價(jià)值理念，是建設(shè)兒童福利制度的指導(dǎo)思想，回答為什么應(yīng)該有這個(gè)制度，或者說(shuō)這個(gè)制度應(yīng)該服務(wù)哪些兒童、服務(wù)什么、為什么要有這些服務(wù)等問(wèn)題。

其二，規(guī)則要素。規(guī)則要素即兒童福利制度的正式文本，是兒童福利制度的具體內(nèi)容，包括法律、規(guī)章、政策、正式通知及其他相關(guān)正式工作文件等。這些文本內(nèi)容應(yīng)該以兒童福利的價(jià)值理念為基礎(chǔ)，并準(zhǔn)確地轉(zhuǎn)化為兒童福利的規(guī)則，對(duì)參與到兒童福利工作中的所有人和機(jī)構(gòu)的行為起到約束和指導(dǎo)作用。兒童福利制度的文本不僅包含兒童福利本身的內(nèi)容，還包括有關(guān)執(zhí)行這些文本所需的組織架構(gòu)以及資源設(shè)備的說(shuō)明。

其三，組織要素。組織要素即落實(shí)文本或者按照文本提供兒童福利服務(wù)的實(shí)體機(jī)構(gòu)體系，既包含提供服務(wù)管理的機(jī)構(gòu)，也包含提供直接服務(wù)的機(jī)構(gòu)。這些實(shí)體機(jī)構(gòu)包含了不同系列和不同層級(jí)的崗位設(shè)置以及這些崗位之間的工作關(guān)系界定，從而能夠讓具備不同服務(wù)技能的從業(yè)者進(jìn)入到兒童福利服務(wù)領(lǐng)域，并且彼此分工明確，形成相互合作的關(guān)系，共同維護(hù)兒童利益。

其四，設(shè)備要素。設(shè)備要素即保障兒童福利工作能夠順利進(jìn)行的物質(zhì)配備和授權(quán)。 物質(zhì)配備是為開(kāi)展兒童福利服務(wù)配備必要的辦公場(chǎng)地、設(shè)施和資金，以保障提供兒童福利服務(wù)的組織機(jī)構(gòu)能夠良性運(yùn)轉(zhuǎn)，讓服務(wù)能夠順利遞送； 授權(quán)則指為不同層級(jí)和不同類型兒童福利服務(wù)的機(jī)構(gòu)和人員賦權(quán)，讓這些機(jī)構(gòu)和人員具有提供兒童福利服務(wù)的特殊權(quán)力。

一個(gè)完整的兒童福利制度，必須具備上述四個(gè)要素；一個(gè)有效的兒童福利制度，四個(gè)要素必須相互匹配：不僅要有正確的兒童福利制度理念，規(guī)則文本內(nèi)容也需與這個(gè)理念相吻合，組織架構(gòu)設(shè)置能夠促使法律、規(guī)章政策等文本內(nèi)容的實(shí)施和落實(shí)，資源設(shè)備則能夠支撐組織架構(gòu)的順利運(yùn)轉(zhuǎn)。

3.兒童福利制度的變遷

兒童福利制度實(shí)際上是一個(gè)將兒童福利理念轉(zhuǎn)化為兒童福利服務(wù)行為過(guò)程中的一系列規(guī)范的總合。因此，以服務(wù)為核心，筆者將上述兒童福利制度的四要素劃分為服務(wù)政策要素和服務(wù)遞送要素(見(jiàn)下頁(yè)圖1)。兒童福利制度變遷，既包含兒童福利政策體系的變遷也包含兒童福利服務(wù)遞送體系的變遷。由政策體系變遷帶來(lái)的整體制度的變遷是“自上而下”的變遷模式；這種變遷模式的核心動(dòng)力是價(jià)值理念，因此也可以被稱為價(jià)值內(nèi)化模式。由服務(wù)遞送體系變遷帶來(lái)的整體制度變遷則是“自下而上”的變遷模式；這種變遷模式的核心動(dòng)力是回應(yīng)或者解決兒童面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，因此也可以被稱為外部干預(yù)模式。兒童福利制度的變遷過(guò)程往往既包含“自上而下”的模式，也包含“自下而上”的模式。

圖1 國(guó)家兒童福利制度組成要素及其變遷模式

四、如何建構(gòu)國(guó)家親權(quán)視角下的兒童福利制度

1.國(guó)家親權(quán)視角的含義和作用

其一，兒童福利制度的價(jià)值理念。所謂國(guó)家親權(quán)視角是指將國(guó)家親權(quán)作為兒童福利制度的價(jià)值理念，即指導(dǎo)思想；按照國(guó)家親權(quán)的實(shí)踐原則分析兒童福利問(wèn)題、制定兒童福利政策和建構(gòu)兒童福利服務(wù)體系。這就意味著兒童福利的法規(guī)政策都需要體現(xiàn)國(guó)家親權(quán)的精神，兒童福利服務(wù)的組織架構(gòu)體系和資源設(shè)備的配置需要保障國(guó)家親權(quán)職責(zé)得以落實(shí)。

其二，兒童福利制度的兜底功能。現(xiàn)代兒童福利制度的理念是兒童權(quán)利；它將兒童作為權(quán)利主體的同時(shí)，也確立了國(guó)家親權(quán)在保障兒童權(quán)利過(guò)程中對(duì)父母自然親權(quán)的補(bǔ)充作用。 盡管這種補(bǔ)充作用經(jīng)歷了從只補(bǔ)充家庭監(jiān)護(hù)缺失擴(kuò)展到介入家庭保護(hù)的過(guò)程，其對(duì)兒童福利制度“兜底家庭”的功能定位一直沒(méi)有改變。

其三，兒童福利制度建設(shè)的框架。對(duì)照兒童福利制度四個(gè)基本要素的理論框架，如果將國(guó)家親權(quán)作為制度的價(jià)值理念，其它包括政策文本、組織架構(gòu)和資源設(shè)備在內(nèi)的三個(gè)要素，都需要與之匹配；明確與之匹配的三個(gè)要素的具體內(nèi)容就是國(guó)家親權(quán)視角下的兒童福利制度建設(shè)內(nèi)容。

2.國(guó)家親權(quán)視角下兒童福利制度建設(shè)

按照社會(huì)制度理論，兒童福利制度建設(shè)主要包括：(1)理念合理性的闡述；(2)理念指導(dǎo)下的服務(wù)對(duì)象的界定；(3)理念指導(dǎo)下服務(wù)環(huán)節(jié)和內(nèi)容的界定；(4)為服務(wù)對(duì)象開(kāi)展服務(wù)所需要的組織架構(gòu)的建設(shè)；(5)保障服務(wù)組織架構(gòu)遞送所需要的授權(quán)和資源匹配等方面的內(nèi)容。

第一，國(guó)家親權(quán)視角下兒童福利服務(wù)的對(duì)象。這是關(guān)于國(guó)家兒童福利制度“服務(wù)誰(shuí)”的問(wèn)題。 國(guó)家親權(quán)對(duì)父母親權(quán)的補(bǔ)充作用定位決定了國(guó)家兒童福利服務(wù)的對(duì)象是可能和已經(jīng)受到父母虐待和忽視傷害的兒童。 要準(zhǔn)確辨識(shí)出國(guó)家兒童福利服務(wù)的對(duì)象，就需要國(guó)家在相關(guān)的法規(guī)政策中，對(duì)“可能受到傷害兒童”和“已經(jīng)受到傷害兒童”進(jìn)行界定，而最有效途徑就是對(duì)“兒童虐待”和“兒童忽視”進(jìn)行清晰界定。

不同國(guó)家和地區(qū)因?yàn)樯鐣?huì)政治、經(jīng)濟(jì)和文化環(huán)境的不同，對(duì)兒童傷害行為的界定會(huì)存在異議。例如，家長(zhǎng)和教師體罰兒童的行為。目前全世界共有37個(gè)國(guó)家通過(guò)立法嚴(yán)禁任何對(duì)兒童的體罰行為，并將體罰行為納入兒童虐待的范疇。一旦發(fā)現(xiàn)，實(shí)施體罰的人將以違法論處，受到體罰的兒童則成為兒童保護(hù)的服務(wù)對(duì)象[7]。然而，世界上有更多的國(guó)家，對(duì)于將體罰兒童規(guī)定成傷害兒童的做法存在爭(zhēng)議, 中國(guó)即在其中。受到傳統(tǒng)“不打不成材”和“棍棒下面出孝子”育兒觀念的影響，許多人對(duì)體罰兒童持“可以輕罰，不可重打”的態(tài)度。但是要在“輕”和“重”之間找出一個(gè)明確的界線，顯然存在很大的困難。

第二，國(guó)家親權(quán)視角下兒童福利服務(wù)的環(huán)節(jié)和內(nèi)容。明確了服務(wù)對(duì)象之后，兒童福利制度需要理清服務(wù)的內(nèi)容，即回答“什么時(shí)候服務(wù)，服務(wù)什么”的問(wèn)題?；卮疬@兩個(gè)問(wèn)題需要以國(guó)家親權(quán)的實(shí)踐原則為依據(jù)。國(guó)家親權(quán)實(shí)踐需要遵循兩個(gè)原則：(1)父母親權(quán)優(yōu)先，國(guó)家親權(quán)托底；(2)監(jiān)測(cè)父母監(jiān)護(hù)狀況，評(píng)估父母監(jiān)護(hù)能力。前者決定了國(guó)家親權(quán)與父母親權(quán)的順序關(guān)系；后者則決定了國(guó)家親權(quán)的操作程序和內(nèi)容。

作為父母親權(quán)的補(bǔ)充，國(guó)家親權(quán)需要了解什么時(shí)候需要補(bǔ)充什么。要做到這一點(diǎn)，兒童福利服務(wù)首先需要對(duì)兒童及其家庭進(jìn)行監(jiān)測(cè)，了解父母是否為其子女提供了應(yīng)有的監(jiān)護(hù)；其次對(duì)兒童的父母進(jìn)行監(jiān)護(hù)能力評(píng)估，了解父母是否為其子女提供了符合他們安全、健康成長(zhǎng)所需要的監(jiān)護(hù)。因此，從服務(wù)環(huán)節(jié)來(lái)說(shuō)，兒童福利服務(wù)應(yīng)該包括兒童傷害風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測(cè)與干預(yù)、(疑似)兒童傷害的發(fā)現(xiàn)報(bào)告、受害兒童的評(píng)估和受害兒童的康復(fù)與回歸(見(jiàn)下表)。

國(guó)家親權(quán)視角下的兒童福利服務(wù)環(huán)節(jié)和內(nèi)容列表

需要指出的是，國(guó)家親權(quán)視角下的兒童福利服務(wù)，并不是以有沒(méi)有父母為參考依據(jù)的，而是以是不是提供了適當(dāng)?shù)谋O(jiān)護(hù)照料為依據(jù)。

第三，國(guó)家親權(quán)視角下國(guó)家兒童福利服務(wù)的組織架構(gòu)。國(guó)家親權(quán)視角下的國(guó)家兒童福利服務(wù)組織架構(gòu)建設(shè)，實(shí)際上是回答“在哪里，依托什么平臺(tái)”為服務(wù)對(duì)象提供服務(wù)的問(wèn)題。一般來(lái)說(shuō)，兒童福利服務(wù)的組織架構(gòu)包含服務(wù)行政管理組織架構(gòu)和服務(wù)遞送組織架構(gòu)兩大部分(見(jiàn)下頁(yè)圖2)。國(guó)家親權(quán)視角下的兒童福利服務(wù)的行政管理體系，可擴(kuò)展延伸到村居人員的民政辦公系統(tǒng)，對(duì)國(guó)家親權(quán)監(jiān)護(hù)存在的問(wèn)題開(kāi)展研究，促進(jìn)兒童監(jiān)護(hù)政策的改善，包括制定、頒布、落實(shí)和跟蹤評(píng)估、國(guó)家監(jiān)護(hù)相關(guān)的數(shù)據(jù)的管理等等宏觀方面。 國(guó)家親權(quán)視角下的兒童福利服務(wù)的遞送體系，則由設(shè)置在不同服務(wù)場(chǎng)域和不同層級(jí)，承擔(dān)不同服務(wù)功能的服務(wù)機(jī)構(gòu)組成，主要負(fù)責(zé)為兒童及其家庭開(kāi)展服務(wù)并為服務(wù)機(jī)構(gòu)提供專業(yè)指導(dǎo)和管理。

圖2 國(guó)家監(jiān)護(hù)服務(wù)遞送行政與業(yè)務(wù)體系的構(gòu)成

為兒童提供福利服務(wù)的平臺(tái)包括村居層級(jí)的兒童之家、縣級(jí)以上的未成年人保護(hù)中心、縣級(jí)以上兒童福利機(jī)構(gòu)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上的兒童福利指導(dǎo)中心。兒童之家的定位是為社區(qū)提供國(guó)家親權(quán)服務(wù)中的預(yù)防服務(wù)，即對(duì)有傷害風(fēng)險(xiǎn)的、傷害已經(jīng)發(fā)生但仍可以阻止或消除的以及傷害后回歸社區(qū)的兒童及其家庭提供服務(wù)；同時(shí)，兒童之家還負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)其他社會(huì)組織有序參與到社區(qū)一般兒童和家庭的預(yù)防服務(wù)中。兒童之家是國(guó)家親權(quán)監(jiān)護(hù)的最前沿陣地；既是預(yù)防兒童傷害的第一道防線，也是回應(yīng)兒童傷害的首要關(guān)口，對(duì)國(guó)家監(jiān)護(hù)制度功能的發(fā)揮至關(guān)重要。未成年人保護(hù)中心是國(guó)家監(jiān)護(hù)的監(jiān)護(hù)處置機(jī)構(gòu)，主要是回應(yīng)已經(jīng)發(fā)生的傷害案件，負(fù)責(zé)接收?qǐng)?bào)告、評(píng)估辨識(shí)報(bào)告案件、受害兒童的受害調(diào)查、受害兒童的監(jiān)護(hù)處置以及受害兒童回歸社區(qū)或者轉(zhuǎn)入兒童福利機(jī)構(gòu)等服務(wù)。未成年人保護(hù)中心是鏈接父母親權(quán)下的家庭監(jiān)護(hù)和國(guó)家親權(quán)下的國(guó)家監(jiān)護(hù)的核心，其功能定位的精準(zhǔn)以及工作人員對(duì)兒童傷害的評(píng)估技能，對(duì)國(guó)家監(jiān)護(hù)照料系統(tǒng)覆蓋兒童的數(shù)量控制，十分關(guān)鍵。兒童福利機(jī)構(gòu)則成為國(guó)家監(jiān)護(hù)的監(jiān)護(hù)履職機(jī)構(gòu)，一般也設(shè)在縣市級(jí)以上的地區(qū)，負(fù)責(zé)提供家庭監(jiān)護(hù)臨時(shí)或者永久缺失兒童的照料，包括日常生活照料和傷害康復(fù)照料。由于兒童受傷害的預(yù)防、應(yīng)對(duì)和回歸服務(wù)是國(guó)家監(jiān)護(hù)服務(wù)中互補(bǔ)但又相互連接、不可分割的三個(gè)板塊，都需要有專業(yè)人員參與，并提供專業(yè)服務(wù)，因此，它們共同組成了一個(gè)業(yè)務(wù)體系，需要有專業(yè)管理、指導(dǎo)(見(jiàn)圖3)。

圖3 國(guó)家監(jiān)護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)及其主要服務(wù)內(nèi)容

第四，國(guó)家親權(quán)視角下兒童福利服務(wù)組織體系的授權(quán)。國(guó)家親權(quán)權(quán)視角下兒童福利服務(wù)組織架構(gòu)的授權(quán)，實(shí)際上解決的是“誰(shuí)可以代表國(guó)家提供服務(wù)，履行國(guó)家親權(quán)職責(zé)”的問(wèn)題。

通常情況下，任何服務(wù)都需要獲得授權(quán)；常見(jiàn)的授權(quán)方式有兩種：一種是非正式的，即民間的認(rèn)可或者行業(yè)協(xié)會(huì)的授權(quán)；二是正式的，即官方授權(quán)。由于國(guó)家兒童福利制度是一項(xiàng)正式的制度，因而需要采用正式的授權(quán)方式，即由國(guó)家授權(quán)。上一部分中以國(guó)家親權(quán)的服務(wù)環(huán)節(jié)和內(nèi)容為依據(jù)設(shè)置的不同層級(jí)和不同類型的國(guó)家兒童福利服務(wù)平臺(tái)中，未成年人保護(hù)中心、兒童福利機(jī)構(gòu)和兒童福利指導(dǎo)中心為原有制度框架中已經(jīng)存在的國(guó)辦機(jī)構(gòu)并擁有國(guó)家授權(quán)的合法身份；兒童之家以及依托兒童之家開(kāi)展工作的專業(yè)社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)，大多數(shù)也通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)的形式，獲得了限時(shí)正式授權(quán)。

第五，國(guó)家親權(quán)視角下兒童福利服務(wù)的資源設(shè)備。國(guó)家親權(quán)視角下兒童福利服務(wù)的資源設(shè)備，實(shí)際上是有關(guān)服務(wù)組織架構(gòu)體系中各機(jī)構(gòu)的職能定位和人、財(cái)、物等資源的配備問(wèn)題。它既關(guān)系到國(guó)家親權(quán)的兒童福利服務(wù)是否能夠順利地傳遞給有需要的兒童，也關(guān)系到國(guó)家兒童福利服務(wù)的品質(zhì)。

在明確了服務(wù)對(duì)象、理清了服務(wù)程序和內(nèi)容并且獲得了服務(wù)授權(quán)之后，兒童福利服務(wù)是否能夠順利開(kāi)展，就取決于組織機(jī)構(gòu)中的崗位設(shè)置是否合理、工作機(jī)制是否銜接順暢、從業(yè)人員是否具備崗位職責(zé)要求的資質(zhì)以及是否擁有充足的開(kāi)展服務(wù)的經(jīng)費(fèi)。我國(guó)目前的現(xiàn)狀是，提供兒童福利服務(wù)的組織架構(gòu)都已存在，并且獲得了授權(quán)；但是這些機(jī)構(gòu)的職責(zé)定位、崗位設(shè)置、分工協(xié)作機(jī)制等等并沒(méi)有按照國(guó)家親權(quán)的服務(wù)要求進(jìn)行設(shè)置。另外，這些機(jī)構(gòu)的資源設(shè)備，如人員和資金的配備仍然延續(xù)了原有的兒童福利服務(wù)體系的模式，不能滿足國(guó)家親權(quán)視角下聚焦家庭監(jiān)護(hù)和應(yīng)對(duì)兒童傷害服務(wù)的專業(yè)性的要求。

五、建構(gòu)國(guó)家親權(quán)視角的兒童福利制度具有怎樣的意義

1.回應(yīng)了我國(guó)兒童福利領(lǐng)域正在經(jīng)歷的快速變化

從1949年至2010年，歷經(jīng)半個(gè)多世紀(jì)，我國(guó)的兒童福利政策主要是關(guān)于孤兒和棄嬰的政策，僅覆蓋失依兒童群體，即生活在公辦兒童福利機(jī)構(gòu)中約10萬(wàn)名永久失去家庭依靠的孤兒或棄嬰以及2006年以來(lái)每年由公辦兒童救助機(jī)構(gòu)救助的、10-15萬(wàn)人次的臨時(shí)失去家庭依靠的流浪兒童。

但是，從2010年開(kāi)始，為了回應(yīng)兒童健康成長(zhǎng)和實(shí)現(xiàn)最大潛能的需求，政府出臺(tái)了一系列兒童福利政策：2010年11月，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)孤兒保障工作的意見(jiàn)》和民政部、財(cái)政部共同出臺(tái)的《關(guān)于發(fā)放孤兒基本生活費(fèi)的通知》，將國(guó)家兒童福利對(duì)象擴(kuò)大到國(guó)辦兒童福利機(jī)構(gòu)之外的社區(qū)家庭中，涉及約50萬(wàn)名永久失去父母的孤兒；2014年12月，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部和民政部四部門聯(lián)合頒布《關(guān)于依法處理監(jiān)護(hù)人侵害未成年人權(quán)益行為若干問(wèn)題的意見(jiàn)》，將性侵害、出賣、遺棄、虐待、暴力傷害未成年人，教唆、利用未成年人實(shí)施違法犯罪行為，脅迫、誘騙、利用未成年人乞討等行為的受害兒童，以及因父母不履行監(jiān)護(hù)職責(zé)而身心健康受到嚴(yán)重危害的兒童都納入到國(guó)家兒童福利的網(wǎng)絡(luò)之中；2016年1月實(shí)施的、國(guó)務(wù)院于2015年9月頒布的《關(guān)于全面建立困難殘疾人生活補(bǔ)貼和重度殘疾人護(hù)理補(bǔ)貼制度的意見(jiàn)》，首次在國(guó)家層面建立殘疾人專項(xiàng)福利制度，覆蓋包含九百余萬(wàn)名14歲以下殘疾兒童在內(nèi)的殘疾人群體；同年2月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)工作的意見(jiàn)》，關(guān)愛(ài)保護(hù)工作覆蓋902萬(wàn)名16歲以下農(nóng)村留守兒童；隨后在6月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)困境兒童保障工作的意見(jiàn)》，明確將全國(guó)城鄉(xiāng)地區(qū)，因家庭經(jīng)濟(jì)貧困、自身殘疾、缺乏有效監(jiān)護(hù)等原因而面臨生存、發(fā)展和安全困境的兒童置于國(guó)家保障服務(wù)范圍。

上述自2010年以來(lái)的政策變化，反映了我國(guó)兒童福利領(lǐng)域正在經(jīng)歷著一場(chǎng)巨大且快速的變化。國(guó)家親權(quán)視角下的兒童福利制度建設(shè)論述回應(yīng)了這個(gè)變化。

2.順應(yīng)了我國(guó)兒童福利事業(yè)的發(fā)展方向

上述我國(guó)兒童福利領(lǐng)域的變化，最明顯的是兒童福利保障和服務(wù)對(duì)象的變化，不僅是數(shù)量上，還有場(chǎng)域和內(nèi)容上，從傳統(tǒng)的機(jī)構(gòu)失依兒童擴(kuò)展到了家庭受監(jiān)護(hù)人侵害的受害兒童，再擴(kuò)展到農(nóng)村留守兒童，最后擴(kuò)展到城鄉(xiāng)困境兒童。在這樣的擴(kuò)展中最具實(shí)質(zhì)意義的變化是我國(guó)兒童福利制度從二元主體模式轉(zhuǎn)變到了多元主體模式。所謂二元主體模式是指兒童福利的提供者為家庭和國(guó)家；補(bǔ)缺型模式是指兒童福利主要由家庭承擔(dān)，國(guó)家只為缺失了家庭的兒童提供福利保障和服務(wù)。與二元主體補(bǔ)缺型模式相匹配的福利服務(wù)遞送體系就是代表國(guó)家為失去家庭依靠?jī)和峁┯谰没蛘吲R時(shí)照料服務(wù)的國(guó)辦兒童福利機(jī)構(gòu)和兒童救助機(jī)構(gòu)。與二元主體相對(duì)應(yīng)的是多元主體，即為有需求的兒童提供福利保障和服務(wù)的不只有家庭和國(guó)家，還有半官方的群團(tuán)組織、公益慈善組織、志愿服務(wù)組織，等等。國(guó)家親權(quán)視角下兒童福利制度建設(shè)的論述建構(gòu)了一個(gè)國(guó)家如何在多元主體福利模式下存在并發(fā)揮其應(yīng)該發(fā)揮的作用的制度建設(shè)框架，順應(yīng)了我國(guó)兒童福利事業(yè)的發(fā)展方向。

3.提供了理解和分析我國(guó)兒童福利事業(yè)變化發(fā)展的路徑

基于社會(huì)制度理論的國(guó)家親權(quán)視角兒童福利制度建設(shè)的論述，為理清我國(guó)兒童福利領(lǐng)域發(fā)生的變化提供了一種思路，不僅能夠幫助分析為什么會(huì)發(fā)生這些變化，還能幫助了解未來(lái)可能或者可以如何推動(dòng)它向前發(fā)展。眾所周知，上述兒童福利領(lǐng)域發(fā)生的變化是因?yàn)槿舾芍髁髅襟w報(bào)道出來(lái)的惡性案件促發(fā)的，目前這種變化是一種外部干預(yù)帶來(lái)的制度變遷，是自下而上的一種制度變遷模式。從國(guó)家親權(quán)視角出發(fā)的論證，提供了一種價(jià)值內(nèi)化的制度變遷路徑，與之相對(duì)應(yīng)的是自上而下的一種制度變遷模式。這種將現(xiàn)實(shí)發(fā)生和理論論述相對(duì)照的方式，更有利于人們看清我國(guó)兒童福利領(lǐng)域紛繁變化的核心實(shí)質(zhì)。

4.統(tǒng)合了兒童福利概念的多元理解

目前在我國(guó)兒童福利領(lǐng)域存在著兒童福利和兒童保護(hù)兩個(gè)概念相互分裂、不太相容的現(xiàn)象。國(guó)家親權(quán)視角的兒童福利制度建設(shè)論述將兒童保護(hù)和兒童福利兩個(gè)概念很好地融合到了制度建設(shè)框架中，國(guó)家親權(quán)視角下的兒童福利服務(wù)的對(duì)象、環(huán)節(jié)、內(nèi)容以及標(biāo)準(zhǔn)，等等，既有傳統(tǒng)的津貼、救助等福利內(nèi)容，也有新興的保護(hù)服務(wù)的內(nèi)容。

結(jié)語(yǔ):盡管國(guó)家親權(quán)視角下的兒童福利制度建設(shè)回應(yīng)了現(xiàn)有兒童福利領(lǐng)域發(fā)生的變化，并從國(guó)家主體角度，確定了一個(gè)符合制度框架的我國(guó)兒童福利制度建設(shè)的推進(jìn)方向和思路，但由于這一論述的出發(fā)點(diǎn)是基于兒童權(quán)利理論的國(guó)家親權(quán)理念，因此，要促進(jìn)它的實(shí)現(xiàn)，就需要大力倡導(dǎo)和宣傳兒童權(quán)利的理念，使其深入人心，尤其是兒童福利制度建設(shè)的決策者和實(shí)踐者對(duì)兒童權(quán)利理念的內(nèi)化。

[1]鄭凈方：《2014，國(guó)家親權(quán)的理論基礎(chǔ)和立法體現(xiàn)》，載《預(yù)防青少年犯罪研究》，2014年第3期。

[2]諾 斯：《經(jīng)濟(jì)史中的結(jié)構(gòu)與變遷》，陳 郁等譯，上海：上海三聯(lián)書(shū)店1991年版，第225-226頁(yè)。

[3]鄭杭生：《社會(huì)學(xué)概論新修》，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社2013年版，第254頁(yè)。

[4]陸士禎：《簡(jiǎn)論中國(guó)兒童福利》，載《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》，1997年第6期。

[5]張 凡：《兒童福利事業(yè)的定位與發(fā)展》，載《中國(guó)民政》，2001年第3期。

[6]喬?hào)|平 謝倩文：《西方兒童福利理念和政策演變及對(duì)中國(guó)的啟示》，載《東岳論叢》，2014年第11期。

[7]Global Initiative to End All Corporal Punishment of Children,http://www.endcorporalpunishment.org