■陳樹強

(中國青年政治學(xué)院 社會工作學(xué)院，北京100089)

黨的十九大報告指出，青年興則國家興，青年強則國家強。青年一代有理想、有本領(lǐng)、有擔(dān)當(dāng)，國家就有前途，民族就有希望。中國夢是歷史的、現(xiàn)實的，也是未來的；是我們這一代的，更是青年一代的。中華民族偉大復(fù)興的中國夢終將在一代代青年的接力奮斗中變?yōu)楝F(xiàn)實。全黨要關(guān)心和愛護青年，為他們實現(xiàn)人生出彩搭建舞臺。黨對青年一代寄予了殷切期望，這對營造青年發(fā)展的法律政策環(huán)境提出了更高的要求。鑒于以往鮮有對青年發(fā)展的法律政策環(huán)境的研究，本文從闡述青年發(fā)展與法律政策環(huán)境的關(guān)系入手，描述和分析我國青年發(fā)展的法律政策環(huán)境及存在的問題，并提出構(gòu)筑有利于我國青年發(fā)展的法律政策環(huán)境的若干建議，希望能對青年發(fā)展的法律政策環(huán)境這個新的研究議題貢獻微薄之力。

一、青年發(fā)展與法律政策環(huán)境的關(guān)系

關(guān)于青年發(fā)展，學(xué)術(shù)界并沒有統(tǒng)一的定義。吳慶認為，青年發(fā)展是指提升年輕人的地位，賦予其謀生所需的能力和技能，使其在政治穩(wěn)定、經(jīng)濟可行和法治環(huán)境中受益，并確保其公民參與權(quán)[1]。鄧希泉認為，青年發(fā)展既是一個生理發(fā)展的自然現(xiàn)象，更是一個深受社會發(fā)展影響并具有社會制度屬性的社會現(xiàn)象[2]。沈杰在討論青年發(fā)展這個概念時則認為，青年發(fā)展是指在作為其前提和基礎(chǔ)的社會發(fā)展的某種形態(tài)和某個階段所形成的各種條件或因素的影響下，尤其是受一定的社會結(jié)構(gòu)的性質(zhì)和特征所決定，作為一個獨特社會群體的青年，在其本質(zhì)規(guī)定性所呈現(xiàn)的各個外延方面。即生理、心理、社會、文化規(guī)定性上所表現(xiàn)出來的增長和演進的過程、現(xiàn)狀和特征[3]。在哈恩等學(xué)者(Hahn, et. al.)看來，青年發(fā)展是一個彈性的、多維度的建構(gòu)。但無論如何，青年發(fā)展肯定包括三層含義：人類成長和發(fā)展的過程、對社會發(fā)展和社區(qū)的哲學(xué)定位、青年服務(wù)的綱領(lǐng)性框架[4]。漢密爾頓(Hamilton, M.A.)和皮特曼(Pittman, K.)在總結(jié)以往研究成果的基礎(chǔ)之上指出，青年發(fā)展一詞至少有三種不同的使用方式，即指的是一個自然的發(fā)展的過程、發(fā)展的原則和發(fā)展的實踐[5]。雖然這些學(xué)者對青年發(fā)展的界定有所不同，但他們在發(fā)展的主體――青年――上的看法是一致的，分歧主要表現(xiàn)在青年發(fā)展的維度上。有的強調(diào)政治、經(jīng)濟，有的側(cè)重生理、社會，有的偏向生理、心理、社會、文化，還有的著重過程、定位或原則，以及服務(wù)或?qū)嵺`。

盡管關(guān)于何為青年發(fā)展存在不同意見，但毋庸置疑，青年發(fā)展是在包括法律政策在內(nèi)的社會環(huán)境中展開的。社會環(huán)境，是指影響人的心理和活動及其社會過程的社會系統(tǒng)，家庭、學(xué)校、團體、組織、社區(qū)、社會、文化等是其重要的組成部分[6]。本文的研究主題是青年發(fā)展的法律政策環(huán)境，把上述關(guān)于社會環(huán)境的定義套用在這個主題上，青年發(fā)展的法律政策環(huán)境意味著青年在其發(fā)展的社會系統(tǒng)中的一個子系統(tǒng)――法律政策系統(tǒng)。這個法律政策系統(tǒng)可以放在布朗芬布倫納(Bronfenbrenner, U.)的人類發(fā)展的生態(tài)系統(tǒng)理論中來透視。我們通過這個透鏡可以看到，青年發(fā)展是處在如同俄羅斯套娃那樣的環(huán)環(huán)相套的四個系統(tǒng)之中。

第一個系統(tǒng)是微觀系統(tǒng)(microsystem)，亦即青年扮演直接角色、具有直接經(jīng)驗、與他人有直接社會互動的環(huán)境。就青年發(fā)展而言，家庭就是一個微觀系統(tǒng)。在家庭當(dāng)中，青年扮演直接的角色(例如女兒、兄弟姐妹)，具有直接的經(jīng)驗(例如與家人一起共餐)，與他人有直接社會互動(例如與媽媽一起閱讀、戲弄小兄弟)。第二個系統(tǒng)是把微觀系統(tǒng)嵌套在其內(nèi)部的中間系統(tǒng)(mesosystem)。中間系統(tǒng)包括青年所處的兩個環(huán)境之間的社會相互作用。以青年發(fā)展為例，中間系統(tǒng)可能包括家長(來自青年的家庭環(huán)境)和教師(來自青年的學(xué)校環(huán)境)之間就青年的課堂行為的會面。這個會面象征著青年的家庭微觀系統(tǒng)和學(xué)校微觀系統(tǒng)之間的社會相互作用。第三個系統(tǒng)是把中間系統(tǒng)嵌套在其內(nèi)部的外部系統(tǒng)(exosystem)。外部系統(tǒng)包括那些影響青年但青年沒有直接參與其中的環(huán)境。雖然一個青年一般不會在教育決策共同體中扮演角色或有直接經(jīng)驗，但教育政策的確會影響青年的課堂和學(xué)校經(jīng)驗。例如，一項并校以便節(jié)省經(jīng)費的地區(qū)決定，可能會造成更大的課堂和學(xué)校規(guī)模，從而改變青年在微觀系統(tǒng)中的互動。第四個系統(tǒng)是把外部系統(tǒng)嵌套在其內(nèi)部的宏觀系統(tǒng)(macrosystem)。宏觀系統(tǒng)包括那些對青年發(fā)展有長期影響的廣泛的文化影響或意識形態(tài)。例如，強調(diào)教師問責(zé)和標準化考試的社會觀點，已經(jīng)導(dǎo)致了諸如美國2001年《有教無類法案》(No Child Left Behind Act)這樣的政策，這種政策對青年如何體驗學(xué)校教育有重要意義[7]。

從布朗芬布倫納的這種人類發(fā)展的生態(tài)系統(tǒng)理論來看，青年發(fā)展所處的第三和第四個系統(tǒng)中顯然包含著法律政策環(huán)境元素，并對青年發(fā)展產(chǎn)生著影響，青年會感受到它的支持或者制約。譬如，澳大利亞為了應(yīng)對產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，于1980年代制定和實施了一系列新的教育和勞動力市場政策。這些政策被認為對青年人的生活產(chǎn)生了強大的影響，而且由于青年人對這些風(fēng)險作出了反應(yīng)，在生活安排和生活方式方面造成了代際變化[8]。值得注意的是，以往學(xué)者從生理學(xué)、心理學(xué)、社會學(xué)、文化學(xué)、政治學(xué)等學(xué)科角度對青年發(fā)展的研究，雖然也會關(guān)注到社會環(huán)境對青年發(fā)展的影響，但都沒有把法律政策環(huán)境這個社會環(huán)境子系統(tǒng)突出出來。正因如此，研究青年發(fā)展的法律政策環(huán)境具有非常重要的理論和現(xiàn)實意義。正如金懷特(Ginwright, S.)和卡馬羅塔(Cammarota, J.)所言：對社會環(huán)境的理解為我們提供了一個“超越”關(guān)于青年行為的問題驅(qū)動和資產(chǎn)驅(qū)動的假設(shè)的機會，并使我們能夠研究他們的支持、機會和風(fēng)險是如何被更大的政治、經(jīng)濟和社會力量所限制的[9]。

布朗芬布倫納的人類發(fā)展的生態(tài)系統(tǒng)理論揭示了法律政策環(huán)境對青年發(fā)展的影響，但用它來解釋青年對法律政策環(huán)境的影響則顯得很不夠。反之，社會工作中的“人在環(huán)境中”(person in environment)的觀點，為我們?nèi)媪私馇嗄臧l(fā)展與法律政策環(huán)境之間的關(guān)系提供了有益的指引?！叭嗽诃h(huán)境中”的觀點認為，個人和其多重環(huán)境是一個動態(tài)的、互動的系統(tǒng)，在這個系統(tǒng)中，每個要素同時既影響其他要素，也受其他要素影響。個人和他或她的環(huán)境形成了一個生態(tài)系統(tǒng)，這個生態(tài)系統(tǒng)由個人、個人與之有相互關(guān)系的各個系統(tǒng)個人在其中行動的更大的系統(tǒng)，以及在個人和不同的次級系統(tǒng)之間發(fā)生的全部相互關(guān)系所構(gòu)成。在這個生態(tài)系統(tǒng)中，個人會受到環(huán)境的影響，同時他們的行動又會影響環(huán)境[10]。從這種“人在環(huán)境中”觀點來看，青年發(fā)展是在包括法律政策環(huán)境在內(nèi)的社會環(huán)境中發(fā)生的，青年與法律政策環(huán)境之間的互動，既可能為他們發(fā)展和目標實現(xiàn)提供機會，也可能會形成障礙[11]。皮特曼(Pittman, K.)、迪韋爾西(Diversi, M.)和費伯(Ferber, T.)在《面向21世紀青少年的社會政策支持：框架問題》一文中，為了幫助各國和社區(qū)制定適應(yīng)特定環(huán)境細節(jié)的政策，就提出了一套“框架問題”。這些問題被視為政策制定者、倡導(dǎo)者、從業(yè)人員、研究人員、社區(qū)成員、父母和青少年提供服務(wù)、支持和機會，幫助青少年成為無問題、充分準備和充分參與社區(qū)的成人的一種手段[12]。金懷特(Ginwright, S.)、卡馬羅塔(Cammarota, J.)和諾格拉(Noguera, P.)則指出，歷史上，來自貧困社區(qū)的有工作的城市青年在許多方面在美國被視為二等公民。就像南方的情況一樣，吉姆·克羅的法律(Jim Crow laws)限制了非裔美國人的民主參與，今天的青年受到敵對的法律和不公平的政策的約束，但沒有權(quán)利或權(quán)力改變這些法律和政策[13]。法律政策環(huán)境影響青年發(fā)展是一個方面，青年進行政治參與影響法律政策環(huán)境則是另一個方面。青年政治參與在廢除美國和南非的種族隔離制度中所發(fā)揮的作用表明，青年的努力往往能導(dǎo)致更好的公共政策、更強有力的組織、更相關(guān)的服務(wù)和更健康的社區(qū)[14]?？傊?，青年發(fā)展與法律政策環(huán)境之間具有互動關(guān)系，或許正是在這種意義上，諾多(Naudeau, S.)、坎寧安(Cunningham, W.)、倫德伯格(Lundberg, M.K.A.)和麥金尼斯(McGinnis, L.)援引世界銀行的話說：青年需要得到具體的政策關(guān)注，這不僅是因為他們?nèi)藬?shù)眾多，而且也因為他們必須在短時間內(nèi)度過人生的許多關(guān)鍵轉(zhuǎn)變[15]。

二、我國青年發(fā)展的法律政策環(huán)境及存在的問題

我國黨和政府歷來重視青年，視青年為中國特色社會主義建設(shè)的生力軍。為了促進青年發(fā)展，我國先后制定和實施了一系列法律政策。從形式上來看，第一，這些法律政策體現(xiàn)在國家的根本大法《憲法》中?！吨腥A人民共和國憲法》第四十六條規(guī)定：“國家培養(yǎng)青年、少年、兒童在品德、智力、體質(zhì)等方面全面發(fā)展”，把青年發(fā)展問題以國家根本大法的形式固定下來。第二，體現(xiàn)在相關(guān)法律中。其中，《未成年人保護法》和《預(yù)防未成年人犯罪法》為維護未成年人合法權(quán)益、促進未成年人健康成長，提供了法律依據(jù)；《教育法》《勞動法》《婚姻法》等則在青少年接受教育、勞動保護、受父母撫養(yǎng)保護等方面提供了法律保障。第三，體現(xiàn)在相關(guān)行政法規(guī)中。《社會救助暫行辦法》對在義務(wù)教育階段就學(xué)的最低生活保障家庭成員的受教育權(quán)提供了保證；《家庭寄養(yǎng)管理辦法》則對孤兒、棄嬰和兒童的生存和發(fā)展權(quán)提供了保護。第四，體現(xiàn)在黨和政府出臺的規(guī)范性文件中。中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《中長期青年發(fā)展規(guī)劃(2016-2025年)》、民政部發(fā)布的《關(guān)于加強流浪未成年人工作的意見》、民政部會同中央綜治委等15個部門聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于加強孤兒救助工作的意見》等均屬于此類規(guī)范性文件。尤其是《中長期青年發(fā)展規(guī)劃(2016-2025年)》，從思想道德、教育、健康、婚戀、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、文化、社會融入與社會參與、維護合法權(quán)益、預(yù)防違法犯罪、社會保障等10個領(lǐng)域提出了青年發(fā)展的具體目標和有針對性的措施，可視為迄今為止我國最全面、最系統(tǒng)的一項青年政策。

從內(nèi)容方面來講，這些法律政策主要涉及以下幾個方面。

第一，青少年基本權(quán)益的法律保護方面。我國相關(guān)政策對青少年的基本法律權(quán)益作出了明確的界定，并從刑法和司法兩方面具體確立了相關(guān)保護制度和措施。在刑事法律制度方面，有關(guān)青少年政策分別對青少年作為受侵害對象和青少年作為違法犯罪主體的不同情況，規(guī)定實行一定的保護性待遇。在刑事司法方面，有關(guān)規(guī)定體現(xiàn)對青少年的保護性原則，包括教育與保護相結(jié)合、強調(diào)教育感化的重要性和矯治改造的“相稱原則”(即對違法犯罪行為要考慮青少年身心發(fā)展特點和其所處環(huán)境，綜合判斷與采取相稱的矯治措施)，以及一定的“提前介入”措施。在民事法律制度方面，我國也有類似的政策，對青少年實行多方面的合法權(quán)益規(guī)定與司法實踐保護，使我國青少年的基本權(quán)益在法律上得以明確體現(xiàn)，在刑事與民事各領(lǐng)域的司法實踐中得到確保，為青少年的福利生活與健全成長，奠定了一個重要的基礎(chǔ)。

第二，青少年教育方面。我國的青少年教育政策歷來是國家政策中很重要的方面，內(nèi)容豐富，經(jīng)過了一個曲折的演變過程之后，在政策目標方向、體制模式等方面發(fā)生了重要的變化?，F(xiàn)行的有關(guān)政策涉及到青少年教育目標的規(guī)定以及基本的教育制度和相關(guān)服務(wù)之組織與提供等。

第三，青少年勞動就業(yè)方面。我國在青少年勞動就業(yè)方面的政策也經(jīng)歷了重大的改革和調(diào)整的過程。在以建立社會主義市場經(jīng)濟體制為總目標的現(xiàn)實背景下，這個方面的政策既體現(xiàn)了照顧青少年群體的特殊地位與處境、積極提供協(xié)助和服務(wù)、促進青年的就業(yè)參與和青少年勞動保護的指導(dǎo)思想，也反映了以市場機制為配置勞動力資源的基礎(chǔ)機制越來越靠市場方式滿足個人(包括青年)的勞動就業(yè)需要的主導(dǎo)原則。

第四，青少年居住方面。我國政府基本上并無專門針對青少年的住房或其他居住需要方面的政策，有的是全國統(tǒng)一的住房及居住政策，青少年作為一個特殊利益群體的要求并沒有在其中凸現(xiàn)出來。但是也存在某些個別性的法規(guī)或?qū)嶋H的政策做法，就有關(guān)青少年住房和居住問題作出了某種相應(yīng)的安排與考慮。

第五，青少年健康衛(wèi)生方面。在青少年的健康衛(wèi)生及相關(guān)服務(wù)方面，相關(guān)政策發(fā)展程度較高，具有較為充實的內(nèi)容，針對性較強，比較充分地體現(xiàn)出黨和政府對青少年群體的關(guān)心與愛護。

第六，青少年社會保障方面。我國的現(xiàn)有政策體系中有關(guān)青少年社會保障的政策很少。當(dāng)然，在一些原則性的提法中，對青少年基本生活來源的維持、必需的物質(zhì)條件的保證等，也作出了某種政策性宣示，其基本的立場是國家有道義上的責(zé)任和義務(wù)確保青少年的基本生活的安全。但在具體政策和做法上，國家實際明確負擔(dān)的只是對青少年中一些特殊類別的保障之責(zé)，例如對孤殘青少年和“優(yōu)撫”對象的未成年遺屬的民政福利保障。對于普通青少年，這一實際責(zé)任是落在其家庭身上，父母或其他監(jiān)護人對他們的基本生活應(yīng)予完全保障。

第七，青少年福利服務(wù)方面。在青少年的社會福利以及相關(guān)社會服務(wù)方面，我國的有關(guān)政策處于中等發(fā)展程度，既為青少年提供了一些基本的滿足，也尚存在不少空白領(lǐng)域。我國現(xiàn)行有關(guān)政策主要涉及針對青少年中的特殊群體(特殊青少年)和一般青少年這兩部分人，就有關(guān)福利和服務(wù)如何組織提供，以滿足他們相應(yīng)方面的需要，這樣一些原則、立場、措施和做法，做出了基本規(guī)定[16]。

從體系上來說，目前我國已經(jīng)形成了以《憲法》為基礎(chǔ)、以《未成年人保護法》和《預(yù)防未成年人犯罪法》等專門法為主干，包括各種單行法律法規(guī)、地方性法規(guī)和政府各部門行政規(guī)章在內(nèi)的一整套關(guān)于青年發(fā)展和權(quán)益的法律保障機制。同時，國家還注重從政策層面最廣泛、最普遍地維護青年的整體利益，把促進青年發(fā)展作為經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃的重要內(nèi)容。新中國成立以來的歷次“五年規(guī)劃(計劃)”和年度政府工作報告都對有關(guān)青年的學(xué)習(xí)教育、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、衛(wèi)生健康、環(huán)境優(yōu)化、權(quán)益保障、社會參與等作出具體規(guī)劃。同時，國家在制訂和實施科教興國、人才強國、創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、文化強國、網(wǎng)絡(luò)強國等重大國家戰(zhàn)略過程中，提出的許多政策內(nèi)容均與促進青年發(fā)展密切相關(guān)，為青年成長成才創(chuàng)造良好條件。各級地方政府在“十一五”、“十二五”、“十三五”期間探索編制和實施了一定數(shù)量的地方性青年發(fā)展規(guī)劃，部分省市還推動建立了黨委和政府青年工作協(xié)調(diào)機制[17]。

雖然我國為促進青年發(fā)展營造了這些法律政策環(huán)境，但這個環(huán)境仍然存在一些短板與不足。

一是覆蓋面不夠廣的問題。我國現(xiàn)行的相關(guān)青年發(fā)展法律政策沒有做到縱向到底、橫向到邊。從縱向上來說，《未成年人保護法》等把調(diào)節(jié)對象限定在未滿十八周歲的公民，并沒有把廣大青年涵蓋進來；從橫向上講，除《中長期青年發(fā)展規(guī)劃(2016-2025年)》外，其他的法律政策也沒有把青年發(fā)展的思想道德、教育、健康、婚戀、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、文化、社會融入與社會參與、維護合法權(quán)益、預(yù)防違法犯罪、社會保障等各個維度均囊括進去。我國曾經(jīng)長期實行思想教育導(dǎo)向型的青年政策，把對青年的思想道德教育作為青年政策的主要內(nèi)容，重視青年政治意識和個人德性的培養(yǎng)，忽視青年的具體利益和個體需求。自20 世紀90 年代以來，青年政策不斷增加社會服務(wù)的內(nèi)容，這是經(jīng)濟社會發(fā)展的必然要求。但是近年來，有些人把青年政策局限于社會政策，甚至窄化為單一的福利政策，不講青年的思想教育政策，從一個極端走向了另一個極端[18]。

二是針對性不夠強的問題。我國現(xiàn)行的相關(guān)青年發(fā)展法律政策，除《未成年人保護法》《預(yù)防未成年人犯罪法》和《中長期青年發(fā)展規(guī)劃(2016-2025年)》等外，絕大多數(shù)并不是專門針對青年發(fā)展的。青年政策條文散落在各個政府部門制定的相關(guān)政策之中，而這些政府部門的相關(guān)政策針對的是某個領(lǐng)域、某個行業(yè)的所有人，沒能照顧到青年的特殊需要 。我國青年政策說起來不少，但普遍不是以專門“青年政策”或“某某青年政策”的形式存在，而是散落在相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)章制度、工作文件、領(lǐng)導(dǎo)講話之中，成為分散化、內(nèi)隱式的政策[19]。

三是權(quán)威性不夠高的問題。我國現(xiàn)行的相關(guān)青年發(fā)展法律政策，除《未成年人保護法》《預(yù)防未成年人犯罪法》之外，只有個別領(lǐng)域有國家立法，大部分領(lǐng)域都以行政法規(guī)甚至更低規(guī)格的文件形式存在，其約束力、指導(dǎo)性都很有限。政策與法律有著不同的功能，適用范圍也不完全相同，但是不得不承認，應(yīng)該上升為法律法規(guī)的必須適時上升，否則政策的執(zhí)行力就會受到影響[20]。

四是青年參與不充分的問題。青年發(fā)展的法律政策環(huán)境與青年的切身利益密切相關(guān)，青年理應(yīng)參與到相關(guān)法律政策的制定過程之中。但鄧希泉的研究表明：一方面，黨歷來非常重視青年的作用，對青年抱有高期望。“青年政治參與調(diào)查”結(jié)果顯示，在公共政策決策和公共事務(wù)治理中，有64.9% 的人認為青年群體的地位和作用“非常重要”(30.1%)或者“比較重要”(34.8%)，有30.9% 的人認為“不太重要”(16.8%)和“很不重要”(14.1%)。但另一方面，社會一直存在視青年群體為“不成熟的成年人”的刻板印象，甚至把青年視作問題和麻煩的代名詞。因此，在當(dāng)前的政治參與體系中，雖然有17.1% 的人認為青年群體實際扮演的角色是“重要主體”，有22.6% 的人認為是“次要主體”，但更有37.0% 的人認為青年群體“沒有成為一支社會力量”，還有19.1% 的人認為是“配角”。由此形成了政策視野中青年地位高與實際運行中青年作用發(fā)揮不充分的矛盾[21]。

三、構(gòu)筑有利于青年發(fā)展的法律政策環(huán)境

盡管黨和政府一直致力于營造有利于青年發(fā)展的法律政策環(huán)境，但目前這個環(huán)境的縱向橫向還不夠周全，針對性還不夠強，權(quán)威性還不夠高，青年參與還不夠充分。或許正是因為如此，習(xí)近平總書記在《致全國青聯(lián)十二屆全委會和全國學(xué)聯(lián)二十六大的賀信》中指出，各級黨委和政府要加強對青年工作的領(lǐng)導(dǎo)，認真研究新形勢下青年運動的特點和規(guī)律，為廣大青年成長成才、建功立業(yè)創(chuàng)造良好環(huán)境和條件，幫助和支持廣大青年在時代的舞臺上展現(xiàn)風(fēng)采、發(fā)光發(fā)熱，努力為實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢貢獻青春的激情和力量。這里所講的“良好環(huán)境和條件”，自然也包括青年發(fā)展的法律政策環(huán)境和條件。這也向廣大青年發(fā)展法律政策決策者、研究者和工作者提出了要求。

第一，我們需要搞清楚青年發(fā)展的需求，以此作為構(gòu)筑有利于青年發(fā)展的法律政策環(huán)境的基礎(chǔ)。相對于其他社會年齡群體，青年人有獨特的需要加以關(guān)照，這種獨特性一是來源于青年人獨特的心理發(fā)展規(guī)律。從依賴走向獨立的心理歷程對自立的需要，對離開家庭后群體歸屬的追求需要顯得比其他任何時候都更加強烈。二是來源于青年期需完成的獨特任務(wù)，特別是生存需要中的就業(yè)和擇業(yè)的需要、戀愛和婚姻的需要，發(fā)展需要中的教育、學(xué)習(xí)與成才、求知的需要，這些重大的人生需要都要在青年過渡期中基本完成并基本決定了一個人的一生[22]。黨的十九大報告莊嚴宣告我國進入新時代，社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。人民美好生活需要日益廣泛，不僅對物質(zhì)文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長。作為我國社會中的一個特殊社會群體，在新時代背景下青年發(fā)展的需要又有哪些新的變化呢？這是我們構(gòu)筑有利于青年發(fā)展的法律政策環(huán)境首先需要搞清楚的問題。

第二，我們需要摸清楚我國現(xiàn)有青年發(fā)展法律政策環(huán)境的家底，有針對性地去填補短板，彌補不足。如果說青年在新時代對美好生活有了日益增長的需要是需求面的話，我國現(xiàn)有青年發(fā)展法律政策環(huán)境則是供給面。十九大報告中指出的供給面存在的“不平衡不充分的發(fā)展”問題，在我國現(xiàn)有青年發(fā)展法律政策環(huán)境中或許同樣存在。但存在于哪些方面？以什么方式存在的？諸如此類問題，我們目前還并不清楚。文獻顯示，目前關(guān)于我國青年發(fā)展法律政策環(huán)境的研究幾近空白。雖然學(xué)者們從形式、內(nèi)容和體系等角度梳理了我國的青年發(fā)展法律政策，但這種梳理既不夠全面，也不夠系統(tǒng)。這是我們構(gòu)筑有利于青年發(fā)展的法律政策環(huán)境迫切需要進行的一項基礎(chǔ)性工作。

第三，我們需要學(xué)習(xí)有效的做法，把青年發(fā)展法律政策環(huán)境構(gòu)筑在堅實的研究證據(jù)基礎(chǔ)之上。我們以往常說，“辦法總比問題多”、“找到了問題的原因，也就找到了解決問題的方法”。但從科學(xué)方法論角度來說也不盡然。發(fā)端于20世紀70年代的“以證據(jù)為本的實踐”(evidence-based practice)，也蔓延到社會政策領(lǐng)域，形成以證據(jù)為本的社會政策。以證據(jù)為本的社會政策不但要搞清楚社會問題或需求的原因，更要尋找到能夠解決社會問題或滿足需求的社會政策，并考慮到社會政策對象的價值偏好。簡而言之，這種社會政策是基于最佳的研究證據(jù)、決策者的專長以及社會政策對象的價值等三個要素的結(jié)合做出的決策[23]。在這方面，諾多、坎寧安、倫德伯格和麥金尼斯為我們做出了示范，他們針對中低收入國家中青年所面臨的一些具體挑戰(zhàn)，確認了六項旨在促進青年積極發(fā)展和防止危險行為的關(guān)鍵的以證據(jù)為本的政策和方案。它們分別是：(1)從家庭開始：向生育和新生父母提供保健和育兒信息及支持；(2)從幼年開始并盡可能長時間地培養(yǎng)與學(xué)校的聯(lián)系；(3)將生活技能納入所有針對青年的干預(yù)措施；(4)發(fā)展有利于青年的生殖健康服務(wù)；(5)為青年提供公民參與的機會；(6)向青年提供信息和指導(dǎo)[24]。

第四，我們需要轉(zhuǎn)變觀念，秉持“社會正義的青年發(fā)展”(Social justice youth development)的理念去構(gòu)筑有利于青年發(fā)展的法律政策環(huán)境。大體上來說，歷史上關(guān)于青年發(fā)展法律政策的制定主要基于兩種理念。一種是“問題驅(qū)動的觀點”(problem-driven perspective)，其特點是集中關(guān)注青少年問題，如犯罪、藥物濫用和暴力。另一種是“可能性驅(qū)動的觀點”(possibility-driven perspective)，強調(diào)支持健康的和富有成效的青年發(fā)展的青年資產(chǎn)和戰(zhàn)略[25]。在第一種理念指導(dǎo)下制定的法律政策，把青年看作是自己的問題的根源[26]，決策者唯一的選擇是對特定的青年行為施加控制，而不改變最初導(dǎo)致這些行為的政策和制度做法[27]。在第二種理念指導(dǎo)下制定的法律政策，將把促進支持和機會作為青年積極和健康發(fā)展所必須的唯一因素，完全沒有考慮到社會和社區(qū)力量限制與創(chuàng)造青年機會的方式[28]。簡而言之，這兩種理念均強調(diào)青年本身應(yīng)該改變，而不是他們所生活的不良環(huán)境應(yīng)當(dāng)改變[29]。與這兩種基于發(fā)展心理學(xué)的觀點相反，金懷特(Ginwright, S.)和詹姆斯(James, T.)通過對社會背景的理解提出了“社會正義的青年發(fā)展”觀點。這種觀點產(chǎn)生了一套從性質(zhì)上與傳統(tǒng)的青年發(fā)展觀點不同的結(jié)果：(1)它更加清楚青年人面臨的嚴重的社會問題和條件。(2)它不僅把青年看作是資產(chǎn)，而且看作是能夠改造他們的有毒環(huán)境(toxic environments)的代理人，而不僅僅是發(fā)展他們的抗逆力和抵抗力。(3)它培養(yǎng)具有政治參與意識和能力的公民[30]。以這種觀點為指導(dǎo)制定青年發(fā)展的法律政策，不但要關(guān)注青年發(fā)展的問題，為青年發(fā)展提供支持與機會，而且要更多地關(guān)注包括法律政策在內(nèi)的青年發(fā)展的社會環(huán)境。

第五，需要我們把青年作為制定法律政策的主體、拓展青年政治參與渠道，形成共建共享的青年發(fā)展法律政策環(huán)境。我國青年發(fā)展法律政策環(huán)境中存在的覆蓋面問題和針對性問題，在很大程度上與制定這些法律政策時青年的缺位有關(guān)?！扒嗄暾螀⑴c調(diào)查”結(jié)果顯示：青年通常對時事發(fā)表觀點的主要媒體平臺是朋友口頭交流(25.2%)、網(wǎng)頁(16.0%)、微博(12.8%)、電視(10.6%)；微信(7.4%)、網(wǎng)絡(luò)新聞的評論留言板(6.2%)、論壇/bbs/虛擬社區(qū)(3.2%)和博客(3.2%)，而政府服務(wù)熱線(0.7%)的占比最低。由此可以看出，青年政治參與的非制度化路徑逐漸占據(jù)主導(dǎo)地位，制度化的政治參與路徑卻呈現(xiàn)為一種相對收窄的趨勢[31]。國際經(jīng)驗亦表明，以往青年主要被概念化為政策的對象，而不是擁有制定政策的權(quán)利和能力的行動者。但是，青年有權(quán)參與制定影響他們的政策。青年的這種參與權(quán)利與他們有機會充分和不受限制地參與公民活動的公民權(quán)利密切相關(guān)。青年是納稅人，但受制于他們沒有發(fā)言權(quán)的政策而無法參與，將參與權(quán)利擴大到青年是實現(xiàn)社會正義和平等的一個根本步驟[32]。黨的十九大報告指出，加強社會治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制。同時指出：保證全體人民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感，不斷促進人的全面發(fā)展、全體人民共同富裕。無論是“公眾參與”還是“共建共享”，均為青年參與法律政策的制定提出了要求，開辟了空間。青年不僅是“服務(wù)對象系統(tǒng)”(the client system)和“目標系統(tǒng)”(the target system)，而且是“改變媒介系統(tǒng)”(The change agent system)和“行動系統(tǒng)”(the action system)，把青年納入相關(guān)的青年發(fā)展法律政策的制定過程，讓他們有充分表達自己的意愿和政治參與機會，既是落實黨的十九大報告精神的要求，也是鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的需要。

[1][22]吳 慶：《共青團改革與青年發(fā)展》，載《青年發(fā)展論壇》，2017年第1期。

[2]鄧希泉：《習(xí)近平青年發(fā)展觀研究》，載《中國青年研究》，2017年第6期。

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[21][31]鄧希泉：《青年政治參與政策與青年發(fā)展》，載《中國青年研究》，2015年第2期。

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[24]Naudeau, S., Cunningham, W., Lundberg, M.K.A., & McGinnis, L. (2008). Programs and policies that promote positive youth development and prevent risky behaviors: An international perspective. In N. G. Guerra & C. P. Bradshaw (Eds.), Core competencies to prevent problem behaviors and promote positive youth development. New Directions for Child and Adolescent Development, No. 122, p.77.

[25][27][32]Ginwright, Shawn; Cammarota, Julio and Noguera, Pedro (2005). Youth, Social Justice, and Communities: Toward a Theory of Urban Youth Policy, Social Justice, Vol. 32, No. 3 (101), pp. 24-40,24-40,24-40.

[28][29]Ginwright, Shawn and Cammarota, Julio (2002). New Terrain in Youth Development: The Promise of a Social Justice Approach, Social Justice, Vol. 29, No. 4 (90), pp. 82-95,82-95.