杜飛燕

摘 要：改革開放以來，我國(guó)村級(jí)治理模式經(jīng)歷了多次變遷，這與國(guó)家的建設(shè)發(fā)展密不可分，并服從于國(guó)家的建設(shè)發(fā)展需要。在經(jīng)濟(jì)體制改革背景下，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制應(yīng)運(yùn)而生，村民自治組織在黨和政府領(lǐng)導(dǎo)下自主地管理基層社會(huì)事務(wù)，形成“鄉(xiāng)政村治”的局面；20世紀(jì)90年代，村級(jí)治理出現(xiàn)危機(jī)，國(guó)家通過減除農(nóng)業(yè)稅這一政策簡(jiǎn)政放權(quán)，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)合作組織不斷發(fā)展壯大，多元化治理主體的村治模式成為歷史的必然。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)政村治 村級(jí)治理 村民自治 多元化

中圖分類號(hào)：F302

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2017）11-019-02

西方“治理”（governance）——詞源于拉丁文和古希臘語(yǔ)音，原意多為控制、引導(dǎo)和操作。作為治理理論的創(chuàng)始人之一的詹姆斯·羅西瑙（J·N·Rosenau）（1995）在其代表作《沒有政府的治理》一書中的緒論中，把“治理”界定為一系列活動(dòng)領(lǐng)域里的管理機(jī)制？譹？訛。全球治理委員會(huì)于1995年發(fā)表的一份題為《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報(bào)告中指出：“治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排?！?？譺？訛隨著時(shí)代的發(fā)展，治理一詞的內(nèi)涵不斷發(fā)生變化，更多的觀點(diǎn)是逐漸演變?yōu)橐浴白灾巍睘橹?。治理的主體也隨之發(fā)生改變，變得更為多元化，需要各個(gè)治理主體之間相互協(xié)調(diào)、相互合作。新的西方“治理理論”引入中國(guó)后，國(guó)內(nèi)學(xué)者開始高度重視村級(jí)治理研究，尤其是隨著改革開放后“村民自治”的治理模式的出現(xiàn)，不同學(xué)派各抒己見，提出多種治理的觀點(diǎn)。在社會(huì)發(fā)展的不同時(shí)期，農(nóng)村社會(huì)管理人員與村民的關(guān)系不斷發(fā)生變化，農(nóng)村社會(huì)組織也不斷增加，導(dǎo)致每個(gè)時(shí)期形成特有的村級(jí)治理模式。

一、鄉(xiāng)政村治模式

1978年，十一屆三中全會(huì)召開，中國(guó)社會(huì)進(jìn)入改革開放新時(shí)期，政治、經(jīng)濟(jì)、文化體制發(fā)生重大變化。人民公社解體，農(nóng)村社會(huì)普遍實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，原有的“生產(chǎn)大隊(duì)”與“生產(chǎn)小隊(duì)”相應(yīng)地轉(zhuǎn)變成為“村”與“組”，鄉(xiāng)村治理因重大的體制性轉(zhuǎn)型而出現(xiàn)了某種不適。“村”作為鄉(xiāng)政府的派出機(jī)構(gòu)在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮作用但不顯著。20世紀(jì)80年代初，廣西農(nóng)民根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，自發(fā)創(chuàng)造出一種新的組織形式-村民委員會(huì)，目的在于自己管理自己，實(shí)現(xiàn)村民自治，并在全國(guó)范圍內(nèi)廣泛推廣展開。1982年，憲法更新實(shí)施，村民委員會(huì)的法律地位得到了國(guó)家的肯定，從此，村民委員會(huì)作為基層群眾性自治組織合法存在，憲法明文規(guī)定村民委員會(huì)具有相對(duì)的獨(dú)立性，有權(quán)自己管理、處理農(nóng)村的內(nèi)部事務(wù)，村民自治得以真正實(shí)現(xiàn)。1987年《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法（試行）》施行，農(nóng)村實(shí)現(xiàn)了自治，村委會(huì)成為農(nóng)村的治理實(shí)體，村民自治在全國(guó)廣泛推行。所謂自治，“是指某個(gè)人或集體管理其自身事務(wù)，并且單獨(dú)對(duì)行為和命運(yùn)負(fù)責(zé)的一種狀態(tài)”？譻？訛。村民自治制度的確立，標(biāo)志著農(nóng)村治理模式的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)換，更是民主政治建設(shè)在農(nóng)村的一大進(jìn)步。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為國(guó)家的基層政權(quán)機(jī)構(gòu)，村不再作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的下級(jí)結(jié)構(gòu)存在，而作為獨(dú)立機(jī)構(gòu)存在。在鄉(xiāng)以下實(shí)行村民自治，由群眾自己處理與自己有關(guān)的事務(wù)，由此形成“鄉(xiāng)政村治”的格局?！班l(xiāng)政村治治理結(jié)構(gòu)的形成是國(guó)家政權(quán)為了解決承包責(zé)任制后農(nóng)村政治制度短缺和滯后而產(chǎn)生的鄉(xiāng)村失序問題，是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)制度變化而對(duì)農(nóng)村政治制度的重建”？譼？訛。

隨著農(nóng)村改革的不斷深入，在鄉(xiāng)政村治模式下，村民自治組織在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下獨(dú)立管理自己的事務(wù)，形成兩種相對(duì)獨(dú)立的勢(shì)力：一是國(guó)家權(quán)力，具體表現(xiàn)為在中國(guó)共產(chǎn)黨的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)下，鄉(xiāng)政府的行政管理權(quán)，其主要職能是及時(shí)將國(guó)家的政策方針傳達(dá)到農(nóng)村社會(huì)，確保農(nóng)村社會(huì)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下穩(wěn)定和諧發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部領(lǐng)取國(guó)家工資，對(duì)黨和政府負(fù)責(zé)，同時(shí)對(duì)村民負(fù)責(zé)。二是作為新產(chǎn)生的獨(dú)立存在的村民自治權(quán)，其職能是在國(guó)家法律、政策允許范圍內(nèi)制定一系列村規(guī)民約約束村民行為，對(duì)村級(jí)事務(wù)加以自我處理與協(xié)調(diào)。村民自治組織的村級(jí)干部由村民自己選舉產(chǎn)生，其權(quán)力直接來源于農(nóng)村社會(huì)、來源于村民，并由村民為其提供一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼，村干部應(yīng)從村民的立場(chǎng)出發(fā)為村民考慮，為村民服務(wù)，對(duì)村民負(fù)責(zé)。但從中國(guó)農(nóng)村發(fā)展的實(shí)踐情況來看，村民委員會(huì)雖然是獨(dú)立存在的自治組織，但在現(xiàn)實(shí)生活中卻更多的演變成為政府的附屬組織，村民的自主權(quán)受制于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，長(zhǎng)此以往，有可能導(dǎo)致村委會(huì)的“附屬行政化”或“過度自治化”。但不管出現(xiàn)哪種情況，都將影響農(nóng)村社會(huì)的和諧穩(wěn)定、長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

二、多元化治理模式

鄉(xiāng)政村治的村級(jí)治理模式是我國(guó)農(nóng)村社會(huì)治理模式的一大創(chuàng)新，但隨著社會(huì)的發(fā)展，這一模式本身的局限性逐漸顯現(xiàn)出來。為應(yīng)對(duì)一些農(nóng)村出現(xiàn)的治理危機(jī)，中共中央、國(guó)務(wù)院于2000年3月2日發(fā)出《關(guān)于進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的通知》，標(biāo)志著全國(guó)農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作正式啟動(dòng)。以2005年中央決定完全取消農(nóng)民上繳的農(nóng)業(yè)稅和“三提五統(tǒng)”費(fèi)用為標(biāo)志，農(nóng)民家庭承包經(jīng)營(yíng)取得了完全的用益物權(quán)。2006年1月1日開始，全國(guó)全面取消農(nóng)業(yè)稅，標(biāo)志著我國(guó)進(jìn)入了“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村”的新時(shí)期。中國(guó)社會(huì)開始試圖構(gòu)建一個(gè)現(xiàn)代化公正、平等、和諧、法治的新社會(huì)形態(tài)，并在國(guó)家相關(guān)政策的支持下有序開展，鄉(xiāng)村治理體制發(fā)生重大變化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能逐漸轉(zhuǎn)向以服務(wù)為主。廣大農(nóng)村地區(qū)正在經(jīng)歷著物質(zhì)利益重新分割的大變局，如何能夠在城市化的浪潮中實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的城市化將影響農(nóng)村社會(huì)變遷的整體方向，乃至整個(gè)國(guó)家的發(fā)展進(jìn)程。自然村變行政村，農(nóng)村規(guī)劃與管理按行政村進(jìn)行管理，行政村日益演變?yōu)橐粋€(gè)準(zhǔn)行政機(jī)構(gòu)，逐漸脫離原先自然村管理的獨(dú)立性本質(zhì)，農(nóng)村的公共資源供給主要依賴于國(guó)家的轉(zhuǎn)移支付資金及各種項(xiàng)目資金，國(guó)家對(duì)行政村的補(bǔ)給力度加強(qiáng)；行政村的主要事務(wù)呈現(xiàn)出普惠性標(biāo)準(zhǔn)化供給的特征，不同于鄉(xiāng)村社會(huì)分散化差異性的特點(diǎn)；行政村的干部也呈現(xiàn)出脫離鄉(xiāng)村熟人社會(huì)的趨勢(shì)，但本村農(nóng)民仍多數(shù)聽從于原先自然村干部的領(lǐng)導(dǎo)，并未真正實(shí)現(xiàn)行政村管理。村莊的發(fā)展主要依靠自治權(quán)，隨著農(nóng)村社會(huì)的不斷發(fā)展壯大，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織應(yīng)運(yùn)而生，不斷發(fā)展，在農(nóng)村社會(huì)逐漸站穩(wěn)腳跟，并逐漸擁有對(duì)村級(jí)治理的話語(yǔ)權(quán)，成為村級(jí)治理中最具潛力的主體。中國(guó)地貌廣闊，各地發(fā)展不均，在今后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，農(nóng)村還將繼續(xù)存在，農(nóng)村問題事關(guān)中華民族未來的發(fā)展和壯大，是決定我們現(xiàn)代化目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)和關(guān)鍵，面對(duì)擁有9億農(nóng)村人口的中國(guó)，如何更好地維持農(nóng)村社會(huì)發(fā)展、推動(dòng)城市化進(jìn)程、協(xié)調(diào)社會(huì)和諧穩(wěn)定，促進(jìn)國(guó)家平衡發(fā)展，需要更多地發(fā)揮農(nóng)村社會(huì)治理的民主自發(fā)性，試圖構(gòu)建多元化治理主體共存、協(xié)調(diào)發(fā)展的村級(jí)治理模式，實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)共治。endprint

農(nóng)村稅費(fèi)改革后，農(nóng)村社會(huì)發(fā)生巨大的變化，隨著市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的不斷加強(qiáng)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織快速發(fā)展，發(fā)揮的作用越來越顯著，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織“對(duì)鄉(xiāng)村治理的影響首先表現(xiàn)在它打破了長(zhǎng)期固有的鄉(xiāng)村治理主體格局，確立了鄉(xiāng)村治理中的主體地位，導(dǎo)致了多元治理主體的存在和治理主體位置的移動(dòng)和重新排序”？譽(yù)？訛。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織的不斷壯大使得村級(jí)治理的主體也發(fā)生變化，不再是原有以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村組織兩級(jí)為主，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織也加入到主體地步中去，使得農(nóng)村治理模式逐漸向多元化治理模式轉(zhuǎn)變，并且農(nóng)村經(jīng)濟(jì)也得到快速發(fā)展，農(nóng)村社會(huì)不斷向城市化進(jìn)程靠近。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國(guó)家的派出機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)向農(nóng)村社會(huì)宣傳和落實(shí)國(guó)家各項(xiàng)政策，達(dá)到上傳下達(dá)的作用，并為農(nóng)民農(nóng)村提供各種公共服務(wù)，同時(shí)將農(nóng)民的心聲反映給國(guó)家，具有調(diào)解國(guó)家和農(nóng)村社會(huì)關(guān)系的作用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村的發(fā)展建設(shè)中的作用是無可替代的。上世紀(jì)40年代費(fèi)孝通就曾指出：“鄉(xiāng)土中國(guó)要重建，必須有一個(gè)前提，那就是有一個(gè)為人民服務(wù)的政府?！?？譾？訛托克維爾也提出：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)是自然界中只要有人類集聚就能自行組織起來的惟一聯(lián)合體”？譿？訛，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府急需轉(zhuǎn)變自身的職能以適合農(nóng)村社會(huì)的新的發(fā)展模式，做好農(nóng)村建設(shè)發(fā)展的領(lǐng)路人，以服務(wù)的理念服務(wù)農(nóng)村社會(huì)，重塑鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村社會(huì)治理中的主體地位。

村民委員會(huì)作為基層群眾自治組織，村委會(huì)干部由農(nóng)民自己選舉產(chǎn)生，其所擁有的權(quán)力來源于農(nóng)民，村委會(huì)干部必須切實(shí)履行自己應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)，對(duì)廣大的農(nóng)民負(fù)責(zé)。中國(guó)共產(chǎn)黨作為中國(guó)各項(xiàng)事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，村級(jí)社會(huì)發(fā)展要保證村黨委的核心地位，“最主要的功能應(yīng)是多元利益的整合與治理價(jià)值的引領(lǐng)，合理的利益邊界是建立秩序的前提，正確的價(jià)值取向則是實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的重要保證”？讀？訛。明確村委會(huì)與黨支部各自的職責(zé)權(quán)限，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮各自在村級(jí)治理中的作用，使農(nóng)村社會(huì)各組織在黨的領(lǐng)導(dǎo)下正常運(yùn)行，服務(wù)于農(nóng)村社會(huì)發(fā)展，服務(wù)于全社會(huì)發(fā)展。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會(huì)、黨委會(huì)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織、農(nóng)民對(duì)農(nóng)村社會(huì)的發(fā)展產(chǎn)生重要影響，成為村級(jí)治理中多元化的治理主體。不同治理主體在農(nóng)村社會(huì)這個(gè)大家庭中追求著各自不同的利益，懷揣著不同的價(jià)值觀，有著各自不同的需求，在中國(guó)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)下，懷揣不同價(jià)值觀的任何組織都要堅(jiān)定不移的堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，擁護(hù)黨的領(lǐng)導(dǎo)，保障黨組織在村級(jí)治理中的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下相互依賴，互相扶持，共同為維護(hù)農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定貢獻(xiàn)自己的力量，任何組織都要加強(qiáng)與村民的聯(lián)系，得到他們的支持與認(rèn)可，更好地為農(nóng)村社會(huì)發(fā)展服務(wù)。

三、總結(jié)

改革開放以來，村級(jí)治理模式從鄉(xiāng)政村治再到多元化主體共同治理，是與國(guó)家建設(shè)發(fā)展相適應(yīng)的。村級(jí)治理模式從集中控制走向合作治理，政府職能從以管制為主轉(zhuǎn)向以服務(wù)為主，社會(huì)的發(fā)展必須始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，出臺(tái)一系列的規(guī)章制度，健全村級(jí)事務(wù)管理制度，從法律層面對(duì)村級(jí)治理進(jìn)行規(guī)范，化解村民生產(chǎn)生活中的各種糾紛，確立多元治理主體的合法地位。多元主體共同治理農(nóng)村社會(huì)，符合農(nóng)村社會(huì)的發(fā)展規(guī)律，有利于農(nóng)村社會(huì)朝著更加民主化的方向發(fā)展，有利于農(nóng)村社會(huì)和諧發(fā)展，有利于維護(hù)國(guó)家穩(wěn)定，推動(dòng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村社會(huì)已進(jìn)入轉(zhuǎn)型關(guān)鍵時(shí)期，采用何種模式對(duì)農(nóng)村社會(huì)進(jìn)行規(guī)范、引導(dǎo)，使農(nóng)村社會(huì)朝著更健康的方向發(fā)展，是值得思考和研究的。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，社會(huì)快速發(fā)展，如何使農(nóng)村發(fā)展跟上城市化進(jìn)程，處理好村級(jí)不同治理主體的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)各自的利益追求，需要對(duì)各個(gè)階段的村級(jí)治理模式進(jìn)行總結(jié)、回顧和探討，只有這樣，黨的十八大提出的社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的目標(biāo)，才有可能得到真正的突破。

注釋：

？譹？訛羅西瑙.沒有政府統(tǒng)治的治理[J].倫敦：劍橋大學(xué)出版社，1995；21世紀(jì)的治理，全球治理，1995年創(chuàng)刊號(hào)5

？譺？訛全球委員會(huì).我們的全球伙伴關(guān)系[M].倫敦：牛津大學(xué)出版社，1995.23

？譻？訛米勒.波格丹諾.布萊克維爾政治學(xué)百科全書[M].鄧正來譯.北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，1992：693

？譼？訛張健.中國(guó)社會(huì)歷史變遷中的鄉(xiāng)村治理研究[M].北京：中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社，2012.177

？譽(yù)？訛閻占定.新型農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織參與鄉(xiāng)村治理的影響分析[J].河南師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2011（3）

？譾？訛[法]Tocquevilke.Democracy in America.Beijing：The Comercial Press，1997.p66

？譿？訛Fei Xiaotong.Selected Works of Fei Xiaotong.Tianjing：Tianjing Peoples Publishing House，1988，p168

？讀？訛陳曉莉.功能轉(zhuǎn)換與實(shí)現(xiàn)：多元化村級(jí)治理模式中村級(jí)黨組織[J].理論與改革，2011（3）

（作者單位：浙江農(nóng)林大學(xué) 浙江杭州 311300）（責(zé)編：呂尚）endprint