周美華　王承武　宋建華

摘 要：PPP模式在我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的作用日益突出。政府在我國(guó)大力推廣PPP模式，并不斷發(fā)布關(guān)于PPP模式的政策文件，從而實(shí)現(xiàn)政府和私人部門之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，達(dá)到促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的目的。因此，通過(guò)探討PPP模式的概念及優(yōu)勢(shì)，研究PPP模式在我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的發(fā)展背景，在政策、項(xiàng)目發(fā)展和實(shí)踐運(yùn)用方面進(jìn)行細(xì)致的分析，最后提出應(yīng)注意的幾點(diǎn)問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：PPP模式；基礎(chǔ)設(shè)施；政策

中圖分類號(hào)：F299.24 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2017）31-0021-04

PPP（Public private partnership）即公私合作伙伴模式，也稱公私合伙制、公私伙伴關(guān)系等，是指政府與民營(yíng)部門通過(guò)合作，使非公共部門的資源參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，進(jìn)而展現(xiàn)政府職能，為民營(yíng)部門帶來(lái)利益。自黨的十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》首次明確提出“允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與到城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)中去”以來(lái)，PPP模式迅速在我國(guó)發(fā)展起來(lái)。我國(guó)中央及地方政府開(kāi)始積極地推進(jìn)PPP模式，將其應(yīng)用于我國(guó)各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施中，PPP模式開(kāi)始在我國(guó)掀起一股熱潮，為我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)開(kāi)辟了新的道路。

一、PPP模式概述

PPP（Public- Private Partnership）即公私合作制，也稱為公私伙伴關(guān)系、公私合作伙伴模式、公私機(jī)構(gòu)的伙伴合作、公共民營(yíng)合作制等。該詞最早由英國(guó)政府于1982年提出，但PPP作為一種“新興術(shù)語(yǔ)”和“研究熱點(diǎn)”出現(xiàn)，不過(guò)是最近幾年的事情，其范圍較廣，內(nèi)容寬泛，學(xué)術(shù)界還沒(méi)有統(tǒng)一的定義。

綜合國(guó)內(nèi)外的研究，可以將PPP分為廣義和狹義兩種。廣義上的PPP指公共部門與私人投資者為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的各種合作關(guān)系，包括BOT、BOOT、DBFT、DBFO、TOT、PFI等多種模式。而狹義上的PPP是指公共部門和私人部門按照基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資規(guī)模、收益特征和建設(shè)目標(biāo)，本著“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，利益共享”的原則，通過(guò)協(xié)商、談判的形式，確定項(xiàng)目融資結(jié)構(gòu)，明確各方在合同約定的運(yùn)營(yíng)期限內(nèi)的權(quán)利與義務(wù)，最終達(dá)到“雙贏”的效果。

二、PPP模式的優(yōu)勢(shì)

PPP模式通過(guò)引進(jìn)民間資本、吸引社會(huì)資金參與供給對(duì)我國(guó)發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義：首先，可以通過(guò)引入民間資本，緩解公共部門財(cái)政壓力，實(shí)現(xiàn)資源的有效供給；其次，能夠擴(kuò)大的民間資本及社會(huì)資金的市場(chǎng)發(fā)展空間，激活市場(chǎng)主體在市場(chǎng)體系中的優(yōu)勢(shì)及創(chuàng)造力；再次，PPP模式能夠?yàn)榛A(chǔ)設(shè)施及公共領(lǐng)域提供充足的資金支持，引進(jìn)先進(jìn)的技術(shù)和管理技巧，為公共部門分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)雙贏。

（一）從政府角度來(lái)看

1.減輕政府負(fù)擔(dān)，轉(zhuǎn)換政府職能。政府可以通過(guò)授予私人投資者特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式，吸引企業(yè)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行投資建設(shè)，鼓勵(lì)企業(yè)參與建設(shè)各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施，加強(qiáng)企業(yè)投資積極性，為項(xiàng)目建設(shè)籌備更充足的資金。以此，政府可以將剩余的財(cái)政資金投入其他領(lǐng)域，從而創(chuàng)造出更多的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。同時(shí)，可以將政府從項(xiàng)目的投資者轉(zhuǎn)換為項(xiàng)目的監(jiān)督者，減輕政府的財(cái)政壓力。

2.加強(qiáng)項(xiàng)目管理，提高服務(wù)水平。政府通過(guò)引入PPP模式，使私人企業(yè)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行投資和運(yùn)營(yíng)管理（特許經(jīng)營(yíng)），可以充分調(diào)動(dòng)私人企業(yè)的積極性，引進(jìn)先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)和優(yōu)秀的項(xiàng)目管理人才，為項(xiàng)目建設(shè)提供可靠的技術(shù)服務(wù)，從而加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目的管理，提高服務(wù)水平，滿足公眾的需要。

（二）從企業(yè)角度來(lái)看

通過(guò)PPP的方式對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行投資建設(shè)，可以使企業(yè)在投資過(guò)程中獲得必要的經(jīng)濟(jì)收益和投資回報(bào)，在承擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)時(shí)與政府部門實(shí)現(xiàn)“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，利益共享”的目標(biāo)，減輕企業(yè)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的壓力。企業(yè)能夠順利投資運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目，也可以提高企業(yè)信譽(yù)，為后期與政府合作其他項(xiàng)目奠定基礎(chǔ)。

三、PPP模式能夠在我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域大力推行

（一）政府政策支持

2013年11月9日，中共中央發(fā)布《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，其中明確指出，允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)。此項(xiàng)決定的提出使PPP模式迅速在我國(guó)發(fā)展起來(lái)。

2014年11月16日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》，該意見(jiàn)的提出充分調(diào)動(dòng)了社會(huì)資本，特別是民間資本的積極作用，建立健全政府和社會(huì)資本合作機(jī)制，更好地發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用，使投資方式加以創(chuàng)新，融資渠道得到拓寬。2014年9月23日，財(cái)政部發(fā)布《財(cái)政部印發(fā)關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》，強(qiáng)調(diào)推廣PPP模式的重要性，通過(guò)試點(diǎn)項(xiàng)目總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，切實(shí)加強(qiáng)PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理和監(jiān)督，履行財(cái)務(wù)管理職能，從而推動(dòng)PPP模式的應(yīng)用。

2015年4月25日，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意六部委聯(lián)合發(fā)布《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，是目前關(guān)于基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理的效力層級(jí)最高的規(guī)范，對(duì)于開(kāi)展PPP項(xiàng)目意義重大。此辦法的提出使基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)項(xiàng)目在經(jīng)營(yíng)管理中具有非常好的規(guī)范作用。

2016年8月30日，發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于切實(shí)做好傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作有關(guān)工作的通知》，為進(jìn)一步做好傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作（PPP）相關(guān)工作，積極鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資、外商投資。2016年10月27日，發(fā)改委發(fā)布《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目工作導(dǎo)則》，理順了傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項(xiàng)目操作流程，以期指導(dǎo)傳統(tǒng)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目運(yùn)作實(shí)施，助力項(xiàng)目加速落地。

以上一系列政策，使PPP模式在我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域快速地發(fā)展。隨著政策的不斷完善，社會(huì)資本、民間資本在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的積極性越發(fā)高漲，PPP模式在實(shí)踐運(yùn)用中以其嚴(yán)格的規(guī)范為基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展建設(shè)提供了保障。同時(shí)，也為PPP模式能夠更好的發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)（見(jiàn)表1）。endprint

（二）PPP項(xiàng)目發(fā)展迅速

我國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)數(shù)據(jù)顯示，截至2016年12月末，全國(guó)入庫(kù)項(xiàng)目11 260個(gè)，投資額13.5萬(wàn)億元。其中，已簽約落地的1 351個(gè)，投資額2.2萬(wàn)億元 ；國(guó)家示范項(xiàng)目743個(gè)，投資額1.86萬(wàn)億元。

PPP項(xiàng)目涉及貴州、山東、新疆、四川等32個(gè)省市，涵蓋能源、市政工程、水利、林業(yè)、衛(wèi)生、城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)、政府基礎(chǔ)設(shè)施等19個(gè)行業(yè)。其中，貴州、山東（含青島）、新疆、四川、內(nèi)蒙古項(xiàng)目數(shù)量居多，合計(jì)占總數(shù)的48%；貴州、山東（含青島）、云南、河南、四川項(xiàng)目投資額較多，合計(jì)占總投資的 42.4%；市政工程、交通運(yùn)輸、城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)的項(xiàng)目數(shù)和投資額均居前3名，合計(jì)分別占入庫(kù)項(xiàng)目總數(shù)、總投資的 54%、68%。

（三）PPP實(shí)踐運(yùn)用廣泛

PPP模式在我國(guó)各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域都得到了廣泛的應(yīng)用，并且多采用BOT的形式進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)。經(jīng)過(guò)不斷的實(shí)踐與發(fā)展，PPP模式在我國(guó)已經(jīng)形成許多項(xiàng)目建設(shè)案例（見(jiàn)下頁(yè)表2）。

這些PPP項(xiàng)目都取得了較好的反響，項(xiàng)目順利的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，能夠?yàn)镻PP模式應(yīng)用于我國(guó)其他基礎(chǔ)設(shè)施提供豐富的經(jīng)驗(yàn)借鑒，為今后建設(shè)新的PPP項(xiàng)目提供重要的參考價(jià)值。

四、PPP模式在我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中應(yīng)注意的問(wèn)題

（一）PPP模式更傾向于管理而不是融資

準(zhǔn)確地說(shuō)，PPP模式在項(xiàng)目建設(shè)中是由企業(yè)進(jìn)行融資的而不是政府。PPP 作為一種管理模式，其主要目的就是使政府的職能在與民營(yíng)部門合作的過(guò)程中得以實(shí)現(xiàn)，同時(shí)，民營(yíng)部門也能從中得到利益。這種管理模式能夠在滿足私人部門利益的同時(shí)，提供更多的公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而產(chǎn)生更高的效益，發(fā)揮重要的作用。所以，在運(yùn)用PPP模式時(shí)，不應(yīng)當(dāng)以短淺的眼光看待PPP模式，不能把PPP模式的作用僅限于融資，而應(yīng)放眼于PPP模式更廣泛的發(fā)展空間和其所產(chǎn)生的其他積極的影響中去。

（二）正確認(rèn)識(shí)PPP模式的作用，既不夸大，也不忽視

雖然，PPP模式不僅能解決政府因資金匱乏而產(chǎn)生的財(cái)政壓力，還能夠?yàn)榻?jīng)濟(jì)的發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營(yíng)管理產(chǎn)生積極的促進(jìn)作用。但是，也要正視PPP的優(yōu)勢(shì)，不能將其優(yōu)勢(shì)擴(kuò)大化，也不能忽視其優(yōu)勢(shì)，更應(yīng)注重其局限性，并不是所有的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都適用于PPP模式，要充分考慮其效益問(wèn)題，嚴(yán)格把關(guān)，權(quán)衡項(xiàng)目收益，將PPP模式應(yīng)用于更適合它的項(xiàng)目中去。

（三）法治建設(shè)不容怠慢，立法需盡快完善

2015年4月25日，國(guó)務(wù)院聯(lián)合六部委發(fā)布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，雖然是目前關(guān)于基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理的效力層級(jí)最高的規(guī)范，但法律效力還不夠嚴(yán)格。要使PPP模式能夠成功運(yùn)用于我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，良好的法治環(huán)境和政府的政策支持都必不可少，只有盡快完善PPP立法，根據(jù)法律嚴(yán)格規(guī)范各參與方的職責(zé)，才能創(chuàng)建一個(gè)條理明晰、責(zé)任明確的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)環(huán)境，才能更好地發(fā)揮PPP模式的作用。

（四）長(zhǎng)期有效的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)必不可少

PPP模式雖然具備減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)、優(yōu)化財(cái)政配置、引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)及經(jīng)驗(yàn)等優(yōu)勢(shì)，但PPP模式并不是萬(wàn)能的，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中會(huì)受到自然地理、政策、市場(chǎng)、法律等因素的影響，需承擔(dān)必要的風(fēng)險(xiǎn)。所以，長(zhǎng)期有效的、合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是必不可少的。合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)將有利于調(diào)動(dòng)社會(huì)資本參與積極性，分擔(dān)因一方承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)而造成風(fēng)險(xiǎn)壓力過(guò)大等問(wèn)題，使PPP項(xiàng)目的進(jìn)展更順利。

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Abstract：PPP model plays an increasingly important role in the construction of infrastructure in China.The government has continuously issued a policy document on the PPP model，and has vigorously promoted the PPP model in our country so that it can better coordinate the relationship between the government departments and the private sector，achieve coordinated development between the government and the private sector，and promote the development of infrastructure the goal of.Therefore，this paper explores the concept and advantages of PPP model and the background of the development of infrastructure in China，and makes detailed analysis on policy，project development and practical application.Finally，it puts forward some problems that should be paid attention to.

Key words：PPP model；infrastructure；policy

[責(zé)任編輯 吳高君]endprint