高艷

【摘 要】 在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃提出的背景下，通過文獻(xiàn)分析法總結(jié)出當(dāng)前農(nóng)村土地利用過程中存在用地布局分散、用地結(jié)構(gòu)失衡、土地浪費(fèi)和土地污染的問題，并分析了當(dāng)前村土地利用規(guī)劃試點(diǎn)地區(qū)的現(xiàn)狀。結(jié)合土地利用存在的問題和試點(diǎn)地區(qū)的規(guī)劃現(xiàn)狀，探究出村土地利用規(guī)劃過程中可能存在的問題或面臨的挑戰(zhàn)有6個(gè)方面：法律地位不明確、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)缺失、多種規(guī)劃并存導(dǎo)致規(guī)劃定位不明確、不同比例尺數(shù)據(jù)銜接困難、勘察任務(wù)重、公眾參與度不高，并從各個(gè)方面提出了優(yōu)化村級(jí)土地利用規(guī)劃的對(duì)策建議，從而促進(jìn)農(nóng)村土地的合理利用。

【關(guān)鍵詞】 村土地利用規(guī)劃 鄉(xiāng)村振興 合理利用

1 引言

十九大提出要實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，鄉(xiāng)村振興是中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代后“三農(nóng)”工作的重大戰(zhàn)略部署，是決勝全面建成小康社會(huì)的重大歷史任務(wù)。近日，中共中央國務(wù)院印發(fā)了《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》，《規(guī)劃》的貫徹實(shí)施依賴于農(nóng)村土地的合理有效利用，而現(xiàn)階段，我國農(nóng)村土地利用存在建設(shè)無序、用地粗放、設(shè)施缺乏、風(fēng)貌退化等一系列問題，其中一個(gè)重要原因是規(guī)劃缺位。我國現(xiàn)有的土地利用規(guī)劃體系分為國家、省、市、縣、鄉(xiāng)5個(gè)級(jí)別，村土地利用規(guī)劃是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)化的基礎(chǔ)上完成的，還有待進(jìn)一步的研究和完善，目前在部分省市已開展了試點(diǎn)工作，但其研究仍處于起步階段。

根據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止2015年末，全國農(nóng)村共有村莊264.5萬個(gè)，村莊現(xiàn)狀用地面積14.013萬km2[1]，由此可見鄉(xiāng)村振興對(duì)于全面建成小康社會(huì)具有舉足輕重的作用。全面建成小康社會(huì)，基礎(chǔ)在農(nóng)業(yè)，難點(diǎn)在農(nóng)村，關(guān)鍵在農(nóng)民，必須統(tǒng)籌規(guī)劃農(nóng)村生產(chǎn)、生活和生態(tài)“三生空間”，切實(shí)做好村土地利用規(guī)劃，為鄉(xiāng)村建設(shè)提供有效的指導(dǎo)，同時(shí)探究和完善鄉(xiāng)村土地利用規(guī)劃的編制。

2 農(nóng)村土地利用規(guī)劃現(xiàn)狀

目前村土地利用規(guī)劃主要以村莊建設(shè)規(guī)劃和村土地利用規(guī)劃為主，其他規(guī)劃為輔，通過對(duì)試點(diǎn)地區(qū)規(guī)劃情況的整體分析，發(fā)現(xiàn)目前村土地利用規(guī)劃在村莊建設(shè)規(guī)劃和村土地利用規(guī)劃方面還存在一些不足。

在村莊建設(shè)規(guī)劃方面，目前一些試點(diǎn)地區(qū)的村莊建設(shè)規(guī)劃內(nèi)容更多關(guān)注村莊居民點(diǎn)的空間布局，對(duì)于居民點(diǎn)以外的其他區(qū)域規(guī)劃深度不足，不能夠引導(dǎo)村域空間的整體發(fā)展安排。此外對(duì)于耕地、基本農(nóng)田保護(hù)和土地整治等方面的內(nèi)容涉及較少，由此可以看出當(dāng)前村莊建設(shè)規(guī)劃對(duì)于生態(tài)保護(hù)的問題重視程度較低。

在村土地利用規(guī)劃方面，現(xiàn)行的村土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)和工作底圖所采用的比例尺較大，精度不足，導(dǎo)致村土地利用規(guī)劃存在較多問題。如對(duì)于居民點(diǎn)的規(guī)劃設(shè)計(jì)處于用地布局階段，不能夠直接指導(dǎo)村莊建設(shè)工作;對(duì)于集體經(jīng)營性建設(shè)用地的規(guī)劃和管控深度不夠，導(dǎo)致集體經(jīng)營性建設(shè)用地難以入市。此外，村土地利用規(guī)劃最終的成果表達(dá)方式未考慮領(lǐng)導(dǎo)、村民等非專業(yè)技術(shù)人員理解困難的因素，導(dǎo)致規(guī)劃實(shí)施效果較差。

3 農(nóng)村土地利用規(guī)劃面臨的挑戰(zhàn)

3.1法律地位不明確

我國村級(jí)土地利用規(guī)劃的法律法規(guī)不完善，國家和地方都未出臺(tái)關(guān)于村級(jí)土地利用規(guī)劃方面的法律文件，而目前我國五個(gè)層級(jí)土地利用規(guī)劃的編制都要依據(jù)我國土地利用總體規(guī)劃方面的法律、行政法規(guī)、規(guī)章和政策，村級(jí)土地利用規(guī)劃不屬于現(xiàn)有的土地利用規(guī)劃體系，因此開展村級(jí)土地利用規(guī)劃編制缺失理論支撐和法理依據(jù)。從各試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)際情況來看，村級(jí)土地利用規(guī)劃的編制缺乏法律依據(jù)，使得規(guī)劃的實(shí)施效果不佳。

3.2技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)缺失

目前國家已出臺(tái)市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）三級(jí)土地利用總體規(guī)劃的編制規(guī)程及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，但村級(jí)土地利用規(guī)劃的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)程尚未制定。目前編制村級(jí)土地利用規(guī)劃的參考技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)是：《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T 21010-2007）;《鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程》（TD/T1025-2010）;《鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃制圖規(guī)范》（TD/T1022-2009）;《鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃數(shù)據(jù)庫標(biāo)準(zhǔn)》（TD/T1028-2010）;《基本農(nóng)田劃定技術(shù)規(guī)程》（TD/T1032-2011）;《鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》（GB50188-2007）;《風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃規(guī)范》（GB50298-1999）;《村莊整治技術(shù)規(guī)范》（GB50445-2008）。村級(jí)土地利用規(guī)劃缺乏明確的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，在編制過程中技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)大多依據(jù)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級(jí)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行規(guī)劃，導(dǎo)致村級(jí)土地利用規(guī)劃的編制有一定的局限性。

4 優(yōu)化農(nóng)村土地利用規(guī)劃措施

4.1制定相關(guān)法律法規(guī)

為確保村級(jí)土地利用規(guī)劃工作的順利開展，必須首先從法律制度方面給予完善和保障。制定村級(jí)土地利用規(guī)劃編制的法律法規(guī)，把規(guī)劃的編制與實(shí)施納入法治化范疇，是促進(jìn)村級(jí)土地利用規(guī)劃編制工作順利開展的基礎(chǔ)保障。

4.2加強(qiáng)對(duì)村級(jí)土地利用規(guī)劃編制工作的指導(dǎo)

村級(jí)土地利用規(guī)劃編制缺乏統(tǒng)一的指導(dǎo)性文件，國家相關(guān)部門應(yīng)在總結(jié)試點(diǎn)地區(qū)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，探索科學(xué)的規(guī)劃方法，改進(jìn)規(guī)劃編制體制，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)村級(jí)土地利用規(guī)劃編制工作的指導(dǎo)，出臺(tái)推進(jìn)村級(jí)土地利用規(guī)劃編制工作的指導(dǎo)細(xì)則，指導(dǎo)各地做好村級(jí)土地利用規(guī)劃編制工作。

注釋

[1] 數(shù)據(jù)來源于住建部《2015年中國城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》

【參考文獻(xiàn)】

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