摘 要：我國(guó)行政審批制度改革進(jìn)入到深入發(fā)展階段后，逐步適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求，并取得了良好的改革效果。目前，如何實(shí)現(xiàn)審批服務(wù)由“物理集中”向“化學(xué)整合”的轉(zhuǎn)變是行政審批制度改革面臨的挑戰(zhàn)，因?yàn)樵谛姓徟贫雀母镞^程中仍然存在只注重量的減少，忽略質(zhì)的提高，改革力度不夠大，改革形式化等問題，因此，探討進(jìn)一步深化行政審批制度改革的措施就顯得尤為重要。

關(guān) 鍵 詞：行政審批；行政審批制度改革；行政許可；行政審批事項(xiàng)

中圖分類號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2018）12-0074-08

收稿日期：2018-08-30

作者簡(jiǎn)介：王慧軍（1965—），男，天津人，中共天津市委黨校公共管理教研部副主任，教授，研究方向?yàn)楣补芾怼?/p>

從2012年開始，我國(guó)行政審批制度改革進(jìn)入到了深入發(fā)展階段。李克強(qiáng)總理多次強(qiáng)調(diào)，行政審批制度改革是轉(zhuǎn)變政府職能的突破口，是釋放改革紅利、打造中國(guó)經(jīng)濟(jì)升級(jí)版的重要一招。[1]這是在強(qiáng)調(diào)以“放管服”改革推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變的新形勢(shì)下，再次對(duì)行政審批制度改革提出的新要求，即“必須通過‘放管服改革，適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，對(duì)接群眾需求，最大限度減少審批，多措并舉完善監(jiān)管，不斷創(chuàng)新優(yōu)化服務(wù)，推動(dòng)政府治理體系和能力現(xiàn)代化，真正做到審批更簡(jiǎn)、監(jiān)管更強(qiáng)、服務(wù)更優(yōu)?！盵2]

一、天津市X區(qū)行政審批制度改革進(jìn)入深入發(fā)展階段的基本情況

市場(chǎng)能辦的交給市場(chǎng)，社會(huì)可以做的交給社會(huì)，政府只管好應(yīng)該管的事。經(jīng)過六次行政審批制度改革，我國(guó)在減少審批事項(xiàng)、創(chuàng)新審批方式、轉(zhuǎn)變政府職能方面取得了顯著成效，近幾年，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和政府職能調(diào)整，改革的力度逐步加大，改革的領(lǐng)域也不斷擴(kuò)大。2016年5月，國(guó)務(wù)院宣布徹底清理非行政許可審批，其中一部分審批項(xiàng)目合并到政府內(nèi)部審批之中。工商注冊(cè)資本由實(shí)繳改為認(rèn)繳，“先證后照”改為“先照后證”，前置審批精簡(jiǎn)85%，[3]并于2016年10月正式實(shí)施“五證合一、一照一碼”。隨著信息化進(jìn)程的加快，行政審批制度改革的步伐也在不斷地加快，全國(guó)各地相繼建成“一站式”行政服務(wù)中心，大部分情況下申請(qǐng)人都可以在行政服務(wù)中心內(nèi)將所需的審批程序一次性辦完。[4]近兩年，網(wǎng)上審批模式得到大力推廣，即以電子流程形式固化改革措施，以電子記錄形式規(guī)范公開運(yùn)行，用電子流轉(zhuǎn)取代紙質(zhì)流轉(zhuǎn)，大大提升了政務(wù)服務(wù)水平。天津市X區(qū)也在這一行政審批制度改革浪潮中積極探索，采取相應(yīng)措施進(jìn)行改革。

（一）推進(jìn)相對(duì)集中行政許可權(quán)改革

天津市認(rèn)真貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院部署，著力推進(jìn)行政審批體制機(jī)制創(chuàng)新，提升行政審批效率和服務(wù)水平，在全國(guó)率先取消了全部非行政許可審批事項(xiàng)。全市16個(gè)區(qū)縣全部成立了行政審批局，成為全國(guó)第一個(gè)在區(qū)縣層面全部建立行政審批局的直轄市。2014年12月31日，X區(qū)行政審批局正式掛牌，啟用行政審批專用章，依法對(duì)實(shí)施的行政許可行為承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，其他部門不再辦理行政審批業(yè)務(wù)（《本市深化區(qū)縣行政審批制度改革的政策解讀》參見《天津市人民政府公報(bào)》2016年8期）。在依法履行職責(zé)的同時(shí)，X區(qū)行政審批局實(shí)施了多項(xiàng)改革。積極創(chuàng)造條件，擴(kuò)大相對(duì)集中行政許可權(quán)改革范圍，按照“三集中三到位”的要求，即行政審批事項(xiàng)、行政審批權(quán)限、行政審批人員向行政審批科集中，行政審批科整建制進(jìn)駐行政許可服務(wù)中心、現(xiàn)場(chǎng)審批授權(quán)、在審批系統(tǒng)上獨(dú)立審批到位。在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)集中審批、現(xiàn)場(chǎng)審批（參見2016年3月3日天津市人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)市審批辦《關(guān)于深化區(qū)縣行政審批制度改革若干意見》的通知）。

（二）精簡(jiǎn)審批環(huán)節(jié)

探索實(shí)行行政審批同城通辦服務(wù)機(jī)制，推行集中受理、接辦分離、內(nèi)部循環(huán)的審批方式，實(shí)現(xiàn)受理、審查和批準(zhǔn)環(huán)節(jié)相分立，變“多頭受理”為“一口受理”。在行政許可大廳設(shè)置企業(yè)設(shè)立、投資項(xiàng)目、其他許可、立等可取窗口，統(tǒng)一受理行政許可及服務(wù)事項(xiàng)并送達(dá)辦理結(jié)果（《本市深化區(qū)縣行政審批制度改革的政策解讀》參見《天津市人民政府公報(bào)》2016年8期）。對(duì)實(shí)施的行政許可事項(xiàng)進(jìn)行了全面梳理，對(duì)“多項(xiàng)合一”改革進(jìn)行了深入探索，從企業(yè)的角度出發(fā)，最大程度地進(jìn)行事項(xiàng)整合，積極探索試行了5類“多項(xiàng)合一”改革，包括對(duì)“工業(yè)固體廢物污染環(huán)境防治設(shè)施、場(chǎng)所的關(guān)閉、閑置或者拆除核準(zhǔn)”與“防治污染設(shè)施拆除或閑置（水、大氣、噪聲）的許可”的合并；對(duì)“動(dòng)物防疫條件審查許可”與“生豬屠宰定點(diǎn)企業(yè)許可”的合并；對(duì)“動(dòng)物防疫條件審查許可”與“種畜禽生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可”的合并；對(duì)“民辦非企業(yè)單位成立登記”與“職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)設(shè)立許可”的合并；對(duì)“民辦非企業(yè)單位成立登記”與“設(shè)立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)許可”的合并。

（三）提升審批服務(wù)效率

將社會(huì)保險(xiǎn)登記納入“一照一碼一章一票”的企業(yè)設(shè)立聯(lián)合審批流程，對(duì)要件齊全、符合法定形式的新設(shè)立企業(yè)，按照實(shí)際辦理進(jìn)度，在天津市企業(yè)設(shè)立聯(lián)合審批應(yīng)用系統(tǒng)上同步操作，嚴(yán)格執(zhí)行一窗統(tǒng)一接件、一表統(tǒng)一登記，有關(guān)聯(lián)審部門并行辦理，即收即辦，1個(gè)工作日內(nèi)辦結(jié)制度。認(rèn)真履行投資項(xiàng)目聯(lián)合審批規(guī)程，將所有投資項(xiàng)目均納入在線聯(lián)合審批監(jiān)管平臺(tái)進(jìn)行“一口式”、同步并聯(lián)審批，做到數(shù)據(jù)準(zhǔn)確、全程留痕、規(guī)范辦理。進(jìn)一步清理規(guī)范投資項(xiàng)目審批要件和辦理程序，將中介服務(wù)、招投標(biāo)等環(huán)節(jié)納入程序，再造聯(lián)合審批流程。召開有關(guān)部門工作協(xié)調(diào)會(huì)，研究實(shí)施分階段聯(lián)合審查、聯(lián)合踏勘、聯(lián)合審圖、聯(lián)合驗(yàn)收，簡(jiǎn)化審批環(huán)節(jié)，提高審批效率。

（四）實(shí)施“承諾審批制”辦理方式

對(duì)要件齊全的單辦件，要求窗口工作人員當(dāng)場(chǎng)或者當(dāng)天辦結(jié)；對(duì)于手續(xù)暫時(shí)不全的，只要不是主要件且在辦事人員承諾按時(shí)補(bǔ)齊的前提下，經(jīng)科長(zhǎng)審查，分管領(lǐng)導(dǎo)簽發(fā)后，可以先行取證，然后再補(bǔ)辦手續(xù)；對(duì)投資項(xiàng)目的部分前置審批，需要與其他委局協(xié)調(diào)解決的，由主要領(lǐng)導(dǎo)和分管領(lǐng)導(dǎo)親自協(xié)調(diào)，杜絕推諉扯皮和讓辦事人員兩頭跑、多頭跑的現(xiàn)象。同時(shí)，探索設(shè)立審批服務(wù)下發(fā)分中心的新模式。進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)X區(qū)開發(fā)區(qū)服務(wù)分中心的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，對(duì)進(jìn)駐人員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)和分工，不斷完善管理制度，在企業(yè)設(shè)立（含外資企業(yè)）實(shí)現(xiàn)現(xiàn)場(chǎng)辦理的基礎(chǔ)上，與開發(fā)區(qū)管委會(huì)協(xié)商將投資項(xiàng)目的部分審批權(quán)限如環(huán)評(píng)、能評(píng)等下放到開發(fā)區(qū)服務(wù)分中心，同時(shí)，為減少中間環(huán)節(jié)，采取網(wǎng)上領(lǐng)導(dǎo)審批、定期現(xiàn)場(chǎng)會(huì)簽的模式，不斷提高審批效率和服務(wù)水平。

（五）推進(jìn)行政許可網(wǎng)上審批辦理

在行政審批改革中大力拓展智能化審批服務(wù)，真正實(shí)現(xiàn)了方便快捷、公平普惠、優(yōu)質(zhì)高效。大力拓展“互聯(lián)網(wǎng)+”審批服務(wù)，全面推進(jìn)“最多跑一次”改革。推行行政許可事項(xiàng)“網(wǎng)上辦”。全面建成全市行政審批服務(wù)“一張網(wǎng)”，縱向?qū)崿F(xiàn)了市、區(qū)、街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)（村）“三級(jí)中心、四級(jí)服務(wù)”體系的網(wǎng)絡(luò)貫通，橫向?qū)崿F(xiàn)了市行政許可服務(wù)中心與市級(jí)部門、區(qū)行政審批局和區(qū)行業(yè)監(jiān)管部門網(wǎng)絡(luò)的聯(lián)通，實(shí)現(xiàn)了數(shù)據(jù)信息互聯(lián)互通和充分共享，實(shí)現(xiàn)了行政審批的“一口受理、全程服務(wù)”，全部行政許可事項(xiàng)均開通了網(wǎng)上審批功能。天津市X區(qū)將其實(shí)施的行政許可事項(xiàng)在“天津市行政許可服務(wù)網(wǎng)上辦事大廳”全部開通了網(wǎng)上申報(bào)辦理功能，方便申請(qǐng)人遠(yuǎn)程辦理業(yè)務(wù)，不斷提高行政許可及相關(guān)服務(wù)事項(xiàng)全流程網(wǎng)上審批的比例，在大廳設(shè)置網(wǎng)上受理窗口，幫助申請(qǐng)人在現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行網(wǎng)上申報(bào)，逐步構(gòu)建實(shí)體政務(wù)大廳與網(wǎng)上辦事大廳相結(jié)合、相統(tǒng)一的公共服務(wù)平臺(tái)，為企業(yè)和群眾提供更加便捷、高效的政務(wù)服務(wù)。

（六）建立行政審批專家評(píng)審機(jī)制

對(duì)報(bào)送的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目環(huán)評(píng)報(bào)告書和節(jié)能評(píng)估文件，需要開展評(píng)估的，行政審批局通過公開招標(biāo)的方式選擇第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估，評(píng)估費(fèi)由行政審批局統(tǒng)籌安排支付，建設(shè)單位和環(huán)評(píng)、能評(píng)單位不再承擔(dān)評(píng)審過程中產(chǎn)生的相關(guān)費(fèi)用。由原來的企業(yè)買單轉(zhuǎn)變?yōu)檎I單，既保證了環(huán)評(píng)和能評(píng)技術(shù)審查的科學(xué)性、客觀性、公正性，又大大減輕了企業(yè)負(fù)擔(dān)。在此基礎(chǔ)上切實(shí)加大對(duì)大項(xiàng)目、好項(xiàng)目服務(wù)的力度，緊盯全區(qū)大項(xiàng)目、好項(xiàng)目，為投資項(xiàng)目落地主動(dòng)提供超前服務(wù)，督促聯(lián)審相關(guān)部門，嚴(yán)格執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)化操作規(guī)程，承諾辦理時(shí)限要在法定時(shí)限的基礎(chǔ)上壓縮60%以上。推動(dòng)多部門聯(lián)合驗(yàn)收工作有序開展，提高了對(duì)大項(xiàng)目企業(yè)審批服務(wù)的效率和質(zhì)量。

二、進(jìn)一步深化行政審批制度改革面臨的主要問題

天津市X區(qū)行政審批局的成立和行政審批大廳的建立使得原來需要跑多個(gè)部門重復(fù)報(bào)批的事項(xiàng)由一個(gè)主體審批、一個(gè)窗口辦理，取消了重復(fù)審核環(huán)節(jié)，減少了申報(bào)材料，但這更多地是進(jìn)行“物理集中”，而如何實(shí)現(xiàn)審批服務(wù)由“物理集中”向“化學(xué)整合”的轉(zhuǎn)變是行政審批制度改革面臨的挑戰(zhàn)?？偟膩碚f，在行政審批制度改革的過程中，往往只注重了量的減少，忽略了質(zhì)的提高，改革力度不夠大，改革仍存在形式化問題。正如李克強(qiáng)總理指出的那樣：“重審批、輕監(jiān)管、弱服務(wù)的問題仍然普遍存在?！盵5]從這個(gè)意義上講，行政審批制度改革如果實(shí)現(xiàn)不了“化學(xué)整合”，那么“物理集中”就只能起形式上的作用，變成審批的“收發(fā)室”。所以，對(duì)在行政審批制度改革中出現(xiàn)的深層次問題進(jìn)行分析和研究就顯得尤為重要。這些問題對(duì)行政審批制度改革走在全國(guó)前列的天津市X區(qū)而言同樣如此。

（一）行政審批制度改革存在形式化問題

經(jīng)過長(zhǎng)期的改革，我國(guó)已經(jīng)清理和調(diào)整了上千個(gè)行政審批項(xiàng)目，足見清理力度之大，但仍存在表面化和形式化的問題，還沒有完全觸及行政審批制度改革的實(shí)質(zhì)。如有的部門把一些早就不用的審批項(xiàng)目上報(bào)充數(shù)，還有的部門把一些早就廢除的項(xiàng)目分解成多項(xiàng)，通過合并、變換名稱等方式把關(guān)系到部門利益的審批項(xiàng)目留存下來，這樣的改革顯然不會(huì)徹底。事實(shí)上，改革的重點(diǎn)就是對(duì)各單位不愿放手的審批項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)整。同時(shí)，在改革標(biāo)準(zhǔn)上，因缺乏普遍適用的依據(jù)和統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，各地區(qū)之間、部門之間也難以協(xié)調(diào)一致。

導(dǎo)致這一問題的主要原因是政府職能還沒有實(shí)現(xiàn)根本性的轉(zhuǎn)變。提供公共服務(wù)是政府的基本職能，即政府直接提供或者購(gòu)買社會(huì)服務(wù)，并對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供者進(jìn)行監(jiān)督和管理。凡市場(chǎng)可以自我調(diào)節(jié)的交給市場(chǎng)自我調(diào)節(jié)，只有在市場(chǎng)失靈時(shí)，政府才能進(jìn)行適當(dāng)干預(yù)。政府職能轉(zhuǎn)變事關(guān)行政審批制度改革成功與否，從某種意義上說行政審批項(xiàng)目的范圍來自于政府職能的范圍，不屬于政府職能范圍內(nèi)的事項(xiàng)自然不需要審批。改革開放以來，我國(guó)在政府職能轉(zhuǎn)變方面取得了較大的成果，但政府缺位、越位現(xiàn)象依然存在，還在管不該管的事務(wù)。而政府職能劃分不清，行政審批制度改革就難以徹底到位。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，政府通過審批實(shí)現(xiàn)了資源的分配；而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，政府應(yīng)將資源配置的職能交給市場(chǎng)，行政審批僅用于稀缺資源的開發(fā)和利用，有限公共資源的配置，壟斷行業(yè)的準(zhǔn)入，如某些特定行業(yè)（藥品、煙酒等）的經(jīng)營(yíng)和污染物的排放等。普通經(jīng)營(yíng)活動(dòng)與投資活動(dòng)屬于市場(chǎng)可自身調(diào)節(jié)的領(lǐng)域，但目前我國(guó)一部分行政審批仍然集中在此，也就是說政府職能的重心仍然在審批上，政府職能轉(zhuǎn)變不到位，就會(huì)削弱其提供公共服務(wù)的職能。

行政審批部門之間利益關(guān)系復(fù)雜加劇了改革形式化程度。首先，我國(guó)政府管理制度的條塊分割、職責(zé)同構(gòu)是造成當(dāng)前多頭審批、重復(fù)審批的主要原因。各級(jí)政府事權(quán)的劃分應(yīng)該以其承擔(dān)的職責(zé)為基礎(chǔ)，在“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分權(quán)管理”的管理理念下，各級(jí)政府共同管理同一事項(xiàng)。各級(jí)政府的職能大體一致，每級(jí)地方政府幾乎都要管理所有的事情，比如經(jīng)濟(jì)、交通、民政、科教文衛(wèi)等各個(gè)職能領(lǐng)域，各級(jí)政府機(jī)構(gòu)在設(shè)置上基本上都是上下對(duì)口、左右對(duì)齊，導(dǎo)致地方政府行政部門權(quán)力膨脹，職能交叉。其次，因?yàn)闆]有合理劃分事項(xiàng)的管轄范圍和各自權(quán)力來源，地方政府與各行政部門都從自身利益出發(fā)爭(zhēng)奪立法權(quán)、管轄權(quán)，導(dǎo)致立法事項(xiàng)的混亂、重疊，從而破壞了法治的統(tǒng)一。行政審批制度改革必然要損害審批部門的利益，一些審批部門將下放權(quán)力視作“割肉”，如一個(gè)許可證的頒發(fā)，其經(jīng)濟(jì)價(jià)值約等于其年收入的20%左右，所以，對(duì)權(quán)力部門來說，多一層審批就代表著多一份利益。由于利益的驅(qū)使，各部門爭(zhēng)相設(shè)置有利于自身的審批事項(xiàng)，因而出現(xiàn)了多頭審批、交叉審批現(xiàn)象，嚴(yán)重阻礙了行政審批制度改革的進(jìn)程。一些部門通過審批亂收費(fèi)，增進(jìn)部門的不正當(dāng)收益，嚴(yán)重阻礙了市場(chǎng)的發(fā)展。換言之，行政審批制度改革越深入，觸及到的部門利益就越多，阻力也就越大。

（二）行政審批制度改革時(shí)常遇到因經(jīng)濟(jì)利益帶來的阻力

從行政審批制度改革之初到目前，一直有來自不同部門的阻力。如掌握行政審批權(quán)的政府部門為了保護(hù)自己的既得利益，對(duì)行政審批制度改革往往采取不積極的態(tài)度，因?yàn)楦母锖笸ㄟ^審批權(quán)能夠獲得的利益會(huì)減少。行政審批制度改革過程中遇到的阻力大部分來自于這種抵觸情緒，下級(jí)部門總是在上級(jí)部門的推動(dòng)中被動(dòng)地改，或使用各種方法拖延改革。因此，有必要對(duì)行政審批制度改革進(jìn)行制度創(chuàng)新和政策創(chuàng)新，以調(diào)動(dòng)相關(guān)部門的積極性和主動(dòng)性，減少改革的阻力。

長(zhǎng)期以來，我國(guó)行政審批權(quán)力是與審批利益掛鉤的，審批權(quán)力與利益的高度結(jié)合是深化行政審批制度改革的羈絆。[6]在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，權(quán)力高度集中，雖然政府部門掌握著龐大的審批權(quán)力，但不與經(jīng)濟(jì)利益產(chǎn)生聯(lián)系。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期，審批權(quán)力可以帶來巨大的經(jīng)濟(jì)利益，部門利益和地區(qū)利益導(dǎo)致行政審批中的亂收費(fèi)現(xiàn)象不斷增多。行政審批權(quán)可以為部門帶來利益，因而在沒有嚴(yán)格界定政府職能范圍和經(jīng)濟(jì)利益的刺激下，審批權(quán)日益膨脹，一些有審批權(quán)的部門就會(huì)固守自己已有的審批權(quán)力，設(shè)法增加審批事項(xiàng)、擴(kuò)大審批范圍；沒有審批權(quán)的部門也想方設(shè)法獲得行政審批權(quán)，導(dǎo)致重復(fù)審批和交叉審批現(xiàn)象大量出現(xiàn)，有時(shí)甚至?xí)霈F(xiàn)故意拆分行政審批事項(xiàng)的現(xiàn)象。

（三）中介機(jī)構(gòu)的前置評(píng)估或費(fèi)用高或時(shí)間長(zhǎng)

隨著改革的深入，行政審批門檻變低，但中介機(jī)構(gòu)“審批”的門檻卻有所提高。盡管行政審批的事項(xiàng)在縮減，然而需要中介前置評(píng)估的事項(xiàng)數(shù)量卻在增加，比如國(guó)土局、規(guī)劃局、發(fā)改委等部門都需要提供前置評(píng)估，這些政府部門進(jìn)行的審批是以中介機(jī)構(gòu)提供的評(píng)估結(jié)果為前置程序的。雖然對(duì)報(bào)送的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目環(huán)評(píng)報(bào)告書和節(jié)能評(píng)估文件的評(píng)估需要審批局通過公開招標(biāo)的方式選擇第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估，但我國(guó)目前沒有明確的法律法規(guī)對(duì)中介機(jī)構(gòu)的評(píng)估進(jìn)行監(jiān)督和管理，導(dǎo)致中介機(jī)構(gòu)服務(wù)收費(fèi)高、耗時(shí)長(zhǎng)。行政審批制度改革的目的是清理和減少審批事項(xiàng)，不停地在做“減法”，下放審批權(quán)力，簡(jiǎn)化審批流程，然而中介機(jī)構(gòu)卻在做“加法”。法律法規(guī)沒有對(duì)中介機(jī)構(gòu)評(píng)估的時(shí)長(zhǎng)作硬性規(guī)定，而且評(píng)估時(shí)間不計(jì)入審批時(shí)長(zhǎng)，但卻會(huì)影響審批時(shí)間的長(zhǎng)短。事實(shí)上，有些中介機(jī)構(gòu)或者收費(fèi)高，或者用各種理由拖延評(píng)估時(shí)間甚至形成壟斷，還有的中介機(jī)構(gòu)只要付費(fèi)就能出具評(píng)估報(bào)告，使得很多前置評(píng)估流于形式。

（四）行政審批缺少標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范

行政審批的不規(guī)范主要表現(xiàn)在：網(wǎng)上公布的審批流程與實(shí)際審批流程存在差異，申請(qǐng)人不清楚各部門的辦事流程和審批程序；審批程序缺乏公正性，如聽證制度不完善；政府部門之間相互掣肘和推諉扯皮等造成違法責(zé)任不明。由于行政審批缺乏標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范，工作人員自由裁量權(quán)過大，依照經(jīng)驗(yàn)甚至親疏關(guān)系進(jìn)行審批，因而就失去了公平性。在行政審批制度改革過程中，由于缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，各級(jí)政府及職能部門之間的信息不對(duì)等為行政審批帶來了不少困難，嚴(yán)重阻礙了市場(chǎng)效率的發(fā)揮。而缺少上下級(jí)政府溝通協(xié)調(diào)，也影響了改革的整體效果，比如有的地方把公文批簽、行政備案等不是行政審批的項(xiàng)目也納入了行政審批制度改革的范圍。

行政審批是先由申請(qǐng)人提出申請(qǐng)，之后審批部門受理申請(qǐng)，依照規(guī)定作出批準(zhǔn)或不予批準(zhǔn)的審批行為。這一過程基本都是在較為封閉的政府部門內(nèi)部進(jìn)行的，沒有第三方的參與。在我國(guó)，政府部門內(nèi)部普遍存在下級(jí)對(duì)上級(jí)弱化監(jiān)督的現(xiàn)象，導(dǎo)致部門內(nèi)部不能形成有效的監(jiān)督機(jī)制。在監(jiān)督方面，司法機(jī)關(guān)對(duì)審批部門的監(jiān)督也只有在相對(duì)人主動(dòng)提出行政訴訟要求時(shí)才能夠介入到行政審批程序中，但由于受傳統(tǒng)的“民不告官”觀念和行政救濟(jì)成本高昂的影響，未能形成良好的社會(huì)監(jiān)督風(fēng)氣。此外，我國(guó)現(xiàn)行的法律法規(guī)缺少對(duì)申請(qǐng)主體通過審批后從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的法律規(guī)范，更偏重對(duì)申請(qǐng)主體準(zhǔn)入條件進(jìn)行較為嚴(yán)格、具體的規(guī)定，所以政府部門也難以形成常規(guī)有效的監(jiān)督制度。同時(shí)，法律在約束審批行為和追究責(zé)任方面的規(guī)定也不夠具體，當(dāng)審批出現(xiàn)問題之后很難找到責(zé)任人，有時(shí)只能簡(jiǎn)單地追究領(lǐng)導(dǎo)者的責(zé)任。

（五）行政審批制度改革缺乏法律保障

行政審批需要在法律上對(duì)其進(jìn)行定義、定位，與行政許可區(qū)分開，行政審批制度改革也需要以法律作為依據(jù)，即完善的法律制度是行政審批制度改革順利進(jìn)行的前提和保障。目前，我國(guó)行政審批制度改革缺乏完善的法律法規(guī)，具體體現(xiàn)在以下幾方面：首先，沒有清楚界定清理規(guī)范性文件的標(biāo)準(zhǔn)。行政審批事項(xiàng)通常都有規(guī)范性文件作支撐，取消或調(diào)整的審批事項(xiàng)也是如此。清理規(guī)范性文件才能使改革后的審批行為不違背規(guī)范性文件的規(guī)定，但規(guī)范性文件的清理通常不是按照《行政許可法》進(jìn)行的，而是各部門自行清理的，這其中就難免會(huì)考慮部門利益，原因是在法律上沒有厘清行政審批和行政許可的關(guān)系。更有甚者或是以規(guī)范性文件為依據(jù)或是以本部門出臺(tái)的部門規(guī)章為依據(jù)，這就增加了整體清理的難度。其次，國(guó)家和地方以及不同地方之間的標(biāo)準(zhǔn)不一致?！缎姓S可法》規(guī)定地方政府可以自行設(shè)置行政許可，初衷是讓地方政府根據(jù)所轄區(qū)域的發(fā)展情況調(diào)整行政許可，但也會(huì)帶來改革標(biāo)準(zhǔn)上不一致的問題，因此會(huì)出現(xiàn)各地改革不同步的現(xiàn)象，如區(qū)域間發(fā)展差距加大和某些地區(qū)由于改革進(jìn)度過快而影響大局的平穩(wěn)發(fā)展，等等。由于各地之間標(biāo)準(zhǔn)不同，跨區(qū)域?qū)徟鷷r(shí)就會(huì)因?qū)徟鷺?biāo)準(zhǔn)存在差異給申請(qǐng)人造成困擾。

我國(guó)《行政許可法》于2004年7月1日起正式實(shí)施，其為行政審批制度改革提供了法律依據(jù)，然而，就行政審批制度改革而言，并非所有的問題都能依靠《行政許可法》來解決。首先，行政審批和行政許可是有區(qū)別的，很多行政審批事項(xiàng)并不在《行政許可法》的范圍之內(nèi)。其次，由于缺少行政審批事項(xiàng)設(shè)定、審批程序方面的法律，使得很多行政審批在設(shè)定和實(shí)際審批中沒有法律依據(jù)，而在審批條件上也缺少嚴(yán)格的法規(guī)，這樣，就會(huì)加大權(quán)力機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)，進(jìn)而導(dǎo)致審批結(jié)果的不公正和隨意。再次，在責(zé)任追究方面也缺少明確的法律規(guī)定，這就為行政審批的隨意操作和不正當(dāng)操作提供了方便，導(dǎo)致行政審批行為很難在法律框架內(nèi)運(yùn)行。如一些行政審批事項(xiàng)是根據(jù)地方政府的規(guī)章來設(shè)立的，由于政出多門，使規(guī)章與規(guī)章之間經(jīng)常出現(xiàn)矛盾；還有一些地方行政審批的權(quán)限是按照上級(jí)政府的規(guī)章來設(shè)立的，地方政府沒有權(quán)限停止其執(zhí)行。

三、進(jìn)一步深化行政審批制度改革的對(duì)策

進(jìn)一步深化行政審批制度改革既要看成效，又要正視問題。正如李克強(qiáng)總理在談到深化行政審批制度改革時(shí)指出的那樣：一是要改革以審批發(fā)證為主要內(nèi)容的傳統(tǒng)管理體制。二是要革除與審批發(fā)證相關(guān)聯(lián)的尋租權(quán)力和不當(dāng)利益。三是要改變與審批發(fā)證相伴的“看家本領(lǐng)”。[7]當(dāng)前，要推進(jìn)行政審批制度改革向縱深發(fā)展，解決行政審批制度改革中存在的深層次問題，即使是行政審批制度改革先行的天津市X區(qū)也應(yīng)采取以下措施：

（一）進(jìn)一步減少和清理行政審批事項(xiàng)，加強(qiáng)行政審批的事中事后監(jiān)管

推進(jìn)行政審批制度改革要圍繞推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變進(jìn)行，轉(zhuǎn)變政府職能是我國(guó)行政體制改革的重點(diǎn)，而行政體制改革又是政府職能轉(zhuǎn)變的突破口。清理行政審批事項(xiàng)事關(guān)實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，因而要分清政府、社會(huì)和市場(chǎng)的職能邊界，動(dòng)態(tài)地調(diào)整審批事項(xiàng)范圍，合理地確定政府職能，進(jìn)一步清理和調(diào)整行政審批項(xiàng)目。[8]轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)服務(wù)型政府，就要把不屬于政府職能范圍內(nèi)的職能轉(zhuǎn)交給市場(chǎng)，所以，減少和清理行政審批事項(xiàng)仍然是行政審批制度改革的重點(diǎn)內(nèi)容。

《行政許可法》第六章對(duì)加強(qiáng)事中事后監(jiān)督作出了具體規(guī)定，這說明行政許可不只是前期審批環(huán)節(jié)，還包括事中事后的監(jiān)督，但在現(xiàn)實(shí)審批過程中這些規(guī)定卻極少發(fā)揮其應(yīng)有作用。當(dāng)前，中央和國(guó)務(wù)院不斷取消、下放、調(diào)整審批項(xiàng)目，因此要抓好放與管的結(jié)合，杜絕出現(xiàn)“一放就亂”的局面。首先，進(jìn)一步完善監(jiān)管方式，真正使《行政許可法》對(duì)于事中事后監(jiān)督的有關(guān)規(guī)定落到實(shí)處。其次，進(jìn)一步健全監(jiān)管制度，不斷強(qiáng)化信用監(jiān)管和懲戒。再次，進(jìn)一步規(guī)范行業(yè)組織，推動(dòng)行業(yè)自律。最后，進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)管，不斷完善社會(huì)監(jiān)督體制，積極促進(jìn)社會(huì)共管共治。此外，還要強(qiáng)化社會(huì)輿論的監(jiān)督作用，對(duì)典型案例進(jìn)行曝光，有效震懾違法行為，多管齊下，以促進(jìn)公眾認(rèn)知和防范能力的不斷提高。

（二）規(guī)范管理中介機(jī)構(gòu)

從某種程度上說，一些行政部門與中介機(jī)構(gòu)之間存在利益關(guān)系，背離了客觀、公正的服務(wù)宗旨，對(duì)此，需要從三個(gè)方面來進(jìn)行規(guī)范。首先，逐步分離中介機(jī)構(gòu)和行政部門并加大政府對(duì)中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)管力度。運(yùn)用法律、行政、經(jīng)濟(jì)手段，對(duì)違法違規(guī)行為嚴(yán)厲查處；對(duì)現(xiàn)有的涉及中介機(jī)構(gòu)的法律法規(guī)、規(guī)章制度、其他政府規(guī)范性文件進(jìn)行認(rèn)真清理，凡是過時(shí)的、相互之間存在沖突和矛盾的條款，予以修訂和完善。其次，要明確中介機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、功能、地位、權(quán)利和義務(wù)等，制定相關(guān)法律，使中介機(jī)構(gòu)在法制的范圍內(nèi)運(yùn)行和發(fā)展。再次，為了承接從政府轉(zhuǎn)交出來的一部分經(jīng)濟(jì)職能，可注重優(yōu)先發(fā)展某些經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的中介機(jī)構(gòu)，如資產(chǎn)評(píng)估中心和審計(jì)事務(wù)所等，采取整體統(tǒng)籌規(guī)劃與個(gè)體重點(diǎn)扶持相結(jié)合的方法，推動(dòng)中介機(jī)構(gòu)健康有序發(fā)展。

（三 ）完善監(jiān)督制約機(jī)制

權(quán)力具有擴(kuò)張性、膨脹性，想要實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的制衡，唯有運(yùn)用權(quán)力來制約權(quán)力。行政審批制度的健全和完善，離不開行政審批監(jiān)督制約機(jī)制的建立。首先，要加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督的特點(diǎn)是及時(shí)、透明、便捷。一是將審批部門和監(jiān)督部門分別單獨(dú)設(shè)置，明確劃分不同職能部門的職責(zé)，避免發(fā)生審批主體自己對(duì)自己進(jìn)行監(jiān)督的現(xiàn)象。二是審批責(zé)任需落實(shí)到人。將責(zé)任追究到人，把權(quán)力劃分清楚，當(dāng)審批出現(xiàn)問題時(shí)，可以在第一時(shí)間內(nèi)追查到審批人，同時(shí)要使監(jiān)督者擁有比被監(jiān)督者更高的權(quán)力，確保可以以權(quán)制權(quán)。三是要不斷創(chuàng)新內(nèi)部監(jiān)督方式。如可以利用移動(dòng)客戶端建立審批監(jiān)督平臺(tái)，對(duì)行政審批過程中出現(xiàn)的問題及時(shí)檢查、舉報(bào)、投訴。四是強(qiáng)化制度建設(shè)，如責(zé)任追究制度、評(píng)估監(jiān)測(cè)制度、抽查評(píng)議制度等并形成長(zhǎng)效機(jī)制。其次，完善外部監(jiān)督。一是公開行政審批信息。我國(guó)行政體制改革的一個(gè)重要目標(biāo)就是打造透明政府，實(shí)現(xiàn)信息公開。審批是政府獨(dú)有的權(quán)力，信息不公開會(huì)導(dǎo)致腐敗和官僚主義。公開行政審批信息，既能夠提高政府公信力，又能夠強(qiáng)化監(jiān)督。二是在公開行政審批信息的基礎(chǔ)上，為公眾提供咨詢、投訴、發(fā)表建議的渠道，建立互動(dòng)機(jī)制。審批服務(wù)的對(duì)象是公眾，政府提供的審批服務(wù)是否科學(xué)合理，最終還是要由公眾來決定。換言之，廣泛征集和采納公眾意見，才能夠?qū)⑿姓徟母锫涞綄?shí)處。三是引入激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)公眾積極參與監(jiān)督?？梢越⒈O(jiān)督獎(jiǎng)勵(lì)制度，對(duì)舉報(bào)屬實(shí)的情況，給予舉報(bào)人一定的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，以調(diào)動(dòng)其主動(dòng)監(jiān)督的積極性。

（四）完善相關(guān)法律和規(guī)范性文件

首先，修改和完善《行政許可法》。我國(guó)目前實(shí)施的《行政許可法》是2004年制訂的，是規(guī)范行政審批的為數(shù)不多的重要法律，但由于受到歷史背景、立法技術(shù)還有立法者本身的限制，使其在實(shí)施過程中往往與實(shí)際情況發(fā)生沖突。所以，修改和完善現(xiàn)行的《行政許可法》是構(gòu)建科學(xué)合理的行政審批法制體系的重要任務(wù)。要在對(duì)行政許可設(shè)定范圍進(jìn)行限定的同時(shí)對(duì)設(shè)定行政許可的監(jiān)督主體進(jìn)行完善。其次，修改和完善相關(guān)規(guī)范性文件。一是對(duì)《行政許可法》頒布之前相關(guān)規(guī)范性文件進(jìn)行清理和修訂，包括法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件。由于《行政許可法》的法律位階高于相關(guān)規(guī)范性文件，因而按照下位法服從上位法的原則，清理和修訂相關(guān)規(guī)范性文件勢(shì)在必行。具體而言，對(duì)正在實(shí)施的相關(guān)規(guī)范性文件進(jìn)行徹底的清理和完善，嚴(yán)禁其有違背《行政許可法》基本規(guī)定的條款；對(duì)已列入立法計(jì)劃但還沒頒布的相關(guān)規(guī)范性文件，在實(shí)體內(nèi)容和程序性規(guī)定上進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)，使其不違背《行政許可法》。二是對(duì)行政審批程序法律體系進(jìn)行完善。建立法治政府，不僅要實(shí)現(xiàn)實(shí)體法治，還要實(shí)現(xiàn)程序法治。要實(shí)現(xiàn)各個(gè)領(lǐng)域的各種行政行為在程序上的統(tǒng)一，有必要出臺(tái)一部《行政程序法》，這樣，各級(jí)政府在設(shè)置具體的行政審批程序時(shí)就能夠以《行政程序法》為標(biāo)準(zhǔn)，不會(huì)擅自增設(shè)或者改變審批程序。同時(shí)，還有助于政府機(jī)關(guān)依法行政，統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，提高行政效率。

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（責(zé)任編輯：高 靜）

On Further Deepening the Reform of Administrative Examination

and Approval System in X District of Tianjin

Wang Huijun

Abstract：After our country entered the stage of in-depth development of reform of administrative examination and approval，the reform has achieved certain good results，gradually meet the requirements for economic and social development of the administrative examination and approval system，but the deeper issues of phased achievements can not cover up，the deep problem is not formed overnight，there will always be persistent in addition to recovery，the establishment of the administrative examination and approval department is in the reform of administrative examination and approval of new institutions，but how to realize the approval service from the “physical” to “chemical integration” change is the challenge for the reform of administrative examination and approval，in the process of the reform of the administrative examination and approval system decreases，there is still only pay attention to ignore the quality，it is particularly important to analyze and study the problems in the reform of administrative examination and approval system and discuss the measures to further deepen the reform of administrative examination and approval system.

Key words：administrative examination and approval；reform of administrative examination and approval system；administrative license；administrative examination and approval matters