沈靖翔　黃夏偉

摘 要 2016年7月1日，隨著《最高人民法院關(guān)于人民法院特邀調(diào)解的規(guī)定》（法釋【2016】14號(hào)）的正式施行，人民法院特邀調(diào)解制度的法律體系以及整體雛形已經(jīng)構(gòu)建完成，但在司法實(shí)踐與調(diào)解實(shí)務(wù)之中，特邀調(diào)解制度并未真正落實(shí)成效。如今，舊的調(diào)解模式制度基礎(chǔ)依舊牢固，新的特邀調(diào)解制度雛形乍現(xiàn)，但仍依附于傳統(tǒng)?；诂F(xiàn)狀，本文從調(diào)解機(jī)構(gòu)，調(diào)解流程，調(diào)解隊(duì)伍，調(diào)解網(wǎng)絡(luò)四方面入手，提出構(gòu)建獨(dú)立化社會(huì)化的特邀調(diào)解組織，建立多方互動(dòng)，步驟明細(xì)，區(qū)域特色顯著的獨(dú)立調(diào)解流程，高素質(zhì)專業(yè)化的特邀調(diào)解團(tuán)隊(duì)和路徑多元、程序規(guī)范調(diào)解網(wǎng)絡(luò)的設(shè)想。

關(guān)鍵詞 多元調(diào)解制度 構(gòu)建方案 機(jī)構(gòu) 流程 網(wǎng)絡(luò)

基金項(xiàng)目：本文系華中師范大學(xué)創(chuàng)新訓(xùn)練A類項(xiàng)目《特邀調(diào)解--制度建構(gòu)與運(yùn)行績(jī)效評(píng)估》 階段性成果之一。

作者簡(jiǎn)介：沈靖翔、黃夏偉，華中師范大學(xué)法學(xué)院，本科生。

中圖分類號(hào)：D926.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.01.258

一、特邀調(diào)解機(jī)構(gòu)建設(shè)方案——建立獨(dú)立化社會(huì)化的特邀調(diào)解組織

2015年12月6日中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善矛盾糾紛多元解決機(jī)制的意見(jiàn)》明確指出：“可以通過(guò)購(gòu)買服務(wù)等方式，將矛盾糾紛多元化解工作委托給社會(huì)力量承擔(dān)，并進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，向社會(huì)公布”。這一意見(jiàn)表明，通過(guò)社會(huì)力量介入調(diào)解，以政府購(gòu)買公共服務(wù)的方式構(gòu)建特邀調(diào)解制度是一種可行的思路。而在如今的法院調(diào)解實(shí)踐中，該思路已經(jīng)逐步推廣開(kāi)來(lái)成為調(diào)解制度的全新模式。其高效、獨(dú)立、專業(yè)、公益性強(qiáng)的特點(diǎn)已經(jīng)被大范圍接受。

如2016年7月14日武漢市司法局制定頒布了《關(guān)于在武昌區(qū)司法局開(kāi)展向社會(huì)購(gòu)買人民調(diào)解服務(wù)工作試點(diǎn)的通知》，隨后在2016年11月24日由武昌區(qū)司法局領(lǐng)導(dǎo)的全市第一家承擔(dān)政府購(gòu)買人民調(diào)解服務(wù)的專業(yè)化、規(guī)范化、社會(huì)化的非營(yíng)利性組織——武昌區(qū)睿和天下調(diào)解中心正式掛牌上線。

武昌區(qū)睿和天下調(diào)解中心目前屬于公益型ADR這一大類，即由政府機(jī)關(guān)或民間社會(huì)團(tuán)體以公共財(cái)政或社會(huì)資助等方式建立，目的在于服務(wù)于社會(huì)公眾，以糾紛解決和維護(hù)社會(huì)和諧為目標(biāo)，但不從糾紛解決事務(wù)中獲取收入的現(xiàn)代型ADR。特邀調(diào)解制度的構(gòu)建應(yīng)基于現(xiàn)有公益型ADR的骨架，建立以公共財(cái)政和社會(huì)資助為主要資金來(lái)源的特邀調(diào)解組織，以政府購(gòu)買社會(huì)公共服務(wù)的方式引導(dǎo)特邀調(diào)解組織的介入，把公益型ADR的有益嘗試和先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)移植到特邀調(diào)解制度的正式構(gòu)建之中。建立獨(dú)立化社會(huì)化的特邀調(diào)解組織，也是落實(shí)特邀調(diào)解制度的唯一路徑。

二、特邀調(diào)解流程建設(shè)方案——建立多方互動(dòng)，步驟明細(xì)，區(qū)域特色顯著的獨(dú)立調(diào)解流程

傳統(tǒng)的調(diào)解模式在調(diào)解流程上呈現(xiàn)出固定模式化，依附于法院的調(diào)解模式在效率上面臨困境。一方面，繁雜的訴訟工作和冗雜的解決流程消磨了法律工作者的時(shí)間和耐心，也造成了當(dāng)事人的困惑與不解。另一方面，固定僵化的調(diào)解流程又使得各方參與的積極性不夠高，調(diào)解工作的質(zhì)量不盡如人意。而多元化的糾紛解決機(jī)制能夠在質(zhì)與量雙方面完善不足。建設(shè)獨(dú)特的調(diào)解流程起著奠基和骨架的作用。

以武漢市漢陽(yáng)區(qū)為例，漢陽(yáng)區(qū)人民法院面對(duì)日益復(fù)雜的訴訟爭(zhēng)端和多元化的調(diào)解問(wèn)題，首創(chuàng)性的建立“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”工作模式，建立了具備漢陽(yáng)區(qū)特色的司法調(diào)解，行政調(diào)解，人民調(diào)解相互銜接配合的矛盾糾紛多元化解決機(jī)制。形成了規(guī)?；恼{(diào)解共同體和多方合作協(xié)調(diào)的密集調(diào)解網(wǎng)絡(luò)。在調(diào)解制度的構(gòu)建上，率先確立了格式化的標(biāo)桿樣本，設(shè)立了如格式化、書(shū)面化的案件（糾紛）委派（委托）調(diào)解意見(jiàn)書(shū)、委派（委托）調(diào)解函的一系列調(diào)解工作記錄模本。

面對(duì)漢陽(yáng)區(qū)地域廣闊，細(xì)微民事糾紛較多，法院業(yè)務(wù)量繁重難以妥善處理的實(shí)際狀況。漢陽(yáng)區(qū)人民法院率先執(zhí)行“走出去”方略，在糾紛發(fā)生嚴(yán)重的大型居民點(diǎn)，公共場(chǎng)所以及交通要道布置外派駐點(diǎn)，并邀請(qǐng)?jiān)搮^(qū)域資歷聲望較高，有著廣泛民意基礎(chǔ)的老干部擔(dān)任特邀調(diào)解員。如負(fù)責(zé)交通事故處理的法院駐漢陽(yáng)區(qū)交通大隊(duì)調(diào)解室。調(diào)解室由一名法官、一名書(shū)記員和一名特邀調(diào)解員組成，由法官與特邀調(diào)解員日常接觸溝通協(xié)助處理交通事故糾紛，對(duì)交警大隊(duì)進(jìn)行行政調(diào)解而當(dāng)事人未能就損害賠償達(dá)成一致意見(jiàn)的道路交通事故案件進(jìn)行處理。這一針對(duì)性的外派調(diào)解機(jī)制有效減少了訴訟環(huán)節(jié)，降低了糾紛解決成本，也極大提高了糾紛解決效率，成為了漢陽(yáng)區(qū)特邀調(diào)解制度具體構(gòu)建方式的典范。

合理的特邀調(diào)解流程建設(shè)并非是一蹴而就的，漢陽(yáng)區(qū)人民法院的嘗試為各地人民法院的特邀調(diào)解制度提供了有益的經(jīng)驗(yàn)啟示——建設(shè)有自身區(qū)域特色，具備多方互動(dòng)協(xié)調(diào)能力的調(diào)解流程并加以制度化規(guī)范，是探索特邀調(diào)解制度全面普及的必由之道。

三、特邀調(diào)解隊(duì)伍建設(shè)方案——建立高素質(zhì)專業(yè)化的特邀調(diào)解團(tuán)隊(duì)，落實(shí)名冊(cè)制度

調(diào)解能否生效，除案情復(fù)雜程度，當(dāng)事人配合程度等一系列要件之外，調(diào)解人員自身的素質(zhì)也是不可或缺的一個(gè)方面。調(diào)解隊(duì)伍的素質(zhì)也決定了多元調(diào)解能否在更廣闊的領(lǐng)域內(nèi)解決糾紛，能否更加全面有效地補(bǔ)充訴訟所難以解決或觸及的法律盲區(qū)。

總體而言，目前絕大部分地區(qū)并未建立成型的特邀調(diào)解團(tuán)隊(duì)，即便是現(xiàn)有地區(qū)的特邀調(diào)解團(tuán)隊(duì)也存在著諸多歷史遺留問(wèn)題，如武漢市漢陽(yáng)區(qū)，區(qū)45名特邀調(diào)解員均是由人民陪審員擔(dān)任，其中18人屬于街道社區(qū)人民調(diào)解人員，占比將近四成，相對(duì)應(yīng)的，專業(yè)的法律職業(yè)從業(yè)人員和各行業(yè)專業(yè)調(diào)解人員的構(gòu)成又存在著明顯不足，跨行業(yè)參與調(diào)解工作的相關(guān)調(diào)解人員對(duì)于調(diào)解技巧、方法、原理，尤其是法律適用的掌握上也存在著諸多的不足。盡管在量上呈現(xiàn)出了多層次多領(lǐng)域橫跨的特點(diǎn)，但在質(zhì)上又存在著大量顯著弊端。受制于各地調(diào)解工作的歷史遺留，傳統(tǒng)的人民調(diào)解員在法律知識(shí)上也往往僅掌握樸素的法律觀念。各行業(yè)的專業(yè)從業(yè)人員和專業(yè)的法律工作者又囿于信息條件束縛，難以與群眾達(dá)成完善溝通交流。

基于現(xiàn)今特邀調(diào)解隊(duì)伍的現(xiàn)狀，應(yīng)當(dāng)對(duì)特邀調(diào)解隊(duì)伍從入門培訓(xùn)到激勵(lì)獎(jiǎng)懲的全過(guò)程加以嚴(yán)格把關(guān)，建立完善的特邀調(diào)解員考評(píng)與培訓(xùn)體系，主要方案有：endprint

（一） 建立高標(biāo)準(zhǔn)的特邀調(diào)解員入門考核評(píng)估機(jī)制與長(zhǎng)期化業(yè)務(wù)培訓(xùn)

對(duì)于特邀調(diào)解員的選拔，必須要求其同時(shí)具備良好的法律專業(yè)知識(shí)和豐富的調(diào)解經(jīng)驗(yàn)，嚴(yán)格完善入門測(cè)試體系，測(cè)試合格者方可正式步入特邀調(diào)解員崗位。針對(duì)各名特邀調(diào)解員的專業(yè)能力和核心優(yōu)勢(shì)點(diǎn)加以特別備注，以便合理高效的分配調(diào)節(jié)資源，人盡其用。同時(shí)要注重人才選拔和鼓勵(lì)，定期發(fā)掘?qū)I(yè)的法律職業(yè)從業(yè)者或者在調(diào)解實(shí)務(wù)之中的積極分子，鼓勵(lì)其加入調(diào)解團(tuán)隊(duì)，提升團(tuán)隊(duì)整體素質(zhì)。在正式上崗前，應(yīng)當(dāng)對(duì)即將入崗的特邀調(diào)解員加以專業(yè)化的業(yè)務(wù)培訓(xùn)。利用法院自身的法律專業(yè)優(yōu)勢(shì)，因材施教，結(jié)合特邀調(diào)解員自身的工作特點(diǎn)和專業(yè)領(lǐng)域，普及調(diào)解工作的基本原理，操作方法，法律依據(jù)。針對(duì)調(diào)解的特殊性，著重培訓(xùn)心理輔導(dǎo)和溝通技巧。正式上崗后，也應(yīng)當(dāng)建立定周期的培訓(xùn)制度和工作交流互，時(shí)刻保障內(nèi)部學(xué)習(xí)，教育調(diào)解員團(tuán)隊(duì)更新觀念，同時(shí)也便于相互分享各自的成熟調(diào)解經(jīng)驗(yàn)。

（二）雙管齊下，完善激勵(lì)機(jī)制和考評(píng)機(jī)制，最大程度調(diào)動(dòng)調(diào)解人員積極性

司法政策的貫徹落實(shí)往往要通過(guò)各種激勵(lì)機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)，任何糾紛解決的過(guò)程都離不開(kāi)各方主體當(dāng)事人的積極參與。而當(dāng)今的多元化糾紛解決機(jī)制下，物質(zhì)激勵(lì)的不完善導(dǎo)致各方調(diào)解員僅僅將調(diào)解工作當(dāng)作副業(yè)和社會(huì)奉獻(xiàn)，微博的固定工資也難以激發(fā)其參與調(diào)解的積極態(tài)度。因此，首先應(yīng)建立完備的財(cái)政資金支持，實(shí)現(xiàn)特邀調(diào)解領(lǐng)域的?？顚Ｓ?，以購(gòu)買社會(huì)公共服務(wù)的方式扶持獨(dú)立調(diào)解組織的良好運(yùn)行。而在內(nèi)部分配上，則必須建立完備的績(jī)效評(píng)估機(jī)制，重點(diǎn)考察調(diào)解率，群眾滿意度，定周期考察調(diào)解進(jìn)展情況，以此為基礎(chǔ)分配績(jī)效工資。同時(shí)應(yīng)注意淘汰和分流，對(duì)于業(yè)務(wù)能力不合格，自身素質(zhì)不過(guò)關(guān)，對(duì)于新的調(diào)解工作形勢(shì)把握不足的調(diào)解員，應(yīng)當(dāng)建立合理的淘汰機(jī)制，填補(bǔ)入新的適格人員。

（三）建立規(guī)范化的特邀調(diào)解員名冊(cè)制度

這是隊(duì)伍建設(shè)的儀式化落實(shí)與重中之重，也是一個(gè)地區(qū)調(diào)解隊(duì)伍現(xiàn)狀的晴雨表。名冊(cè)制度作為規(guī)范化人員管理的象征，以書(shū)面形式記載各調(diào)解員基本信息，擅長(zhǎng)領(lǐng)域和素質(zhì)能力，上能幫助上級(jí)部門高效便捷檢索適合于案情的調(diào)解人員，下能幫助普通群眾快速準(zhǔn)確尋找符合自身調(diào)節(jié)意愿的相關(guān)人員，有著重大的實(shí)際意義。同時(shí)，名冊(cè)應(yīng)當(dāng)具備可調(diào)整性與流動(dòng)性，避免尸位素餐的現(xiàn)象。

四、特邀調(diào)解網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建方案——建立分行業(yè)，分領(lǐng)域，構(gòu)建構(gòu)建路徑多元、程序規(guī)范調(diào)解網(wǎng)絡(luò)

在新的社會(huì)常態(tài)下和日益復(fù)雜的糾紛狀態(tài)下，傳統(tǒng)的人民調(diào)解網(wǎng)絡(luò)逐漸呈現(xiàn)出落后，粗放，單向和不可持續(xù)性的調(diào)解特點(diǎn)，“大鍋亂燉”式的混合型調(diào)解在新的精細(xì)化行業(yè)分工條件下也顯得格格不入。為解決日益復(fù)雜的糾紛，實(shí)現(xiàn)多元化糾紛解決機(jī)制的真正突破，應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新思路，在特邀調(diào)解機(jī)構(gòu)內(nèi)部建立精細(xì)化的行業(yè)分離糾紛解決模式，努力建設(shè)新形勢(shì)下路徑多元、程序規(guī)范的糾紛解決對(duì)接機(jī)制，推動(dòng)構(gòu)建全方位、多層次的社會(huì)矛盾糾紛化解平臺(tái)網(wǎng)絡(luò)。

以武漢市漢陽(yáng)區(qū)法院為例，在實(shí)際工作中，與區(qū)工商行政管理和質(zhì)量指數(shù)監(jiān)督局合作成立漢陽(yáng)區(qū)消費(fèi)糾紛調(diào)解委員會(huì)、與區(qū)交通大隊(duì)合作共建漢陽(yáng)區(qū)交通事故糾紛調(diào)解委員會(huì)、與區(qū)衛(wèi)生局合作成立漢陽(yáng)區(qū)醫(yī)療事故糾紛調(diào)解委員會(huì)、與區(qū)房管局合作共建漢陽(yáng)區(qū)物業(yè)管理糾紛調(diào)解委員會(huì)、與區(qū)勞動(dòng)局合作成立勞動(dòng)爭(zhēng)議糾紛調(diào)解委員會(huì)、與街道人民調(diào)解中心和社區(qū)調(diào)解室合作成立家事糾紛調(diào)解委員會(huì)6類特邀調(diào)解組織。這一舉措改善了以往人民調(diào)解中不區(qū)分行業(yè)狀況，不甄別案情專業(yè)度的缺憾，實(shí)現(xiàn)了人盡其才，物盡其用，有效提高了調(diào)解效率。

同時(shí)，以馬鞍山市雨山區(qū)法院為例，其在“馬鞍山經(jīng)驗(yàn)”的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新改革訴調(diào)對(duì)接模式，建立專業(yè)化的特色調(diào)解機(jī)構(gòu)。成立“夕陽(yáng)紅”志愿者調(diào)中心負(fù)責(zé)家事糾紛調(diào)解，配置專業(yè)的心理輔導(dǎo)員和咨詢師，從分析家庭矛盾的起因到認(rèn)識(shí)當(dāng)事人的心理動(dòng)態(tài)，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)的一對(duì)一調(diào)解輔導(dǎo)，有效化解了大量家事糾紛，調(diào)解成功率達(dá)到49%。面對(duì)日益錯(cuò)綜復(fù)雜的金融商業(yè)糾紛，雨山區(qū)法院研究成立了金融商貿(mào)訴訟對(duì)接中心，有助于防控金融風(fēng)險(xiǎn)，化解金融糾紛。同時(shí)成立青年志愿者服務(wù)U站等機(jī)構(gòu)，在訴訟服務(wù)中心建設(shè)，訴調(diào)對(duì)接工作建設(shè)，調(diào)解工作專業(yè)化建設(shè)上實(shí)現(xiàn)了長(zhǎng)足的進(jìn)步。

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