摘 要：我國漢朝刺史制度是我國古代一項重要的監(jiān)察制度，首創(chuàng)了我國古代中央巡察地方的先例，而瑞典議會監(jiān)察專員制度是世界上頗具影響的一種政治制度，也是瑞典行政法中的一項重要制度。本文大致從這兩種制度的相同和不同兩個方面，對二者進行了比較研究，具有重要的理論價值和現(xiàn)實意義。

關鍵詞：刺史；監(jiān)察專員；比較

西漢中期，為了鞏固漢王朝的統(tǒng)治，漢武帝加強了對地方的監(jiān)察，刺史制度由此創(chuàng)立。“刺者，言其刺舉不法；史者，使也，言其為天子所使也。”[1]漢朝刺史制度在打擊諸侯王和地主豪強勢力、懲治不法官吏等方面發(fā)揮了重要作用。而瑞典的議會監(jiān)察專員制度與刺史制度屬于同類制度，是一項專門獨立于政府的、能夠監(jiān)督行政官員履行職責并受理一切控告國家機關及其工作人員的制度。這兩種制度既有相同之處，又存在一定差別。

一、 漢朝刺史制度與瑞典議會監(jiān)察專員制度產生的歷史背景

1. 漢朝刺史制度產生的歷史背景

漢武帝即位之時，漢朝吏治敗壞，御史與郡守勾結，豪強地主勢力無視法紀，擾亂地方吏治，正如《漢書·食貨志》所云：“或至并兼豪黨之徒以武斷于鄉(xiāng)曲，宗室有士，公卿大夫以下爭于奢侈，室廬車服僭上亡限。”為了整頓吏治，武帝親自巡行郡國，發(fā)現(xiàn)郡守嚴重失職，而監(jiān)御史既不能有效地對地方實行監(jiān)督，又沒有及時向中央舉奏。因此，改革和完善地方監(jiān)察制度，加強中央對地方郡國的監(jiān)督及對豪強勢力的打擊，已是勢在必行。

元封元年（前110年），武帝首先廢除了實際上已失去監(jiān)察意義的監(jiān)郡御史。接著在元封五年（前106年）設立固定性的十三部刺史，駐地專司監(jiān)察地方?！稘h書·百官公卿表》：“武帝元封五年初置部刺史，掌奉詔條察州，秩六百石，員十三人?！薄稘h書·武帝紀》：“元封五年，初置刺史部十三州?！彼^十三部刺史，即除京畿附近七郡外，又把全國劃分為十三部，每州為一個監(jiān)察區(qū)，設刺史負責所在州部郡國。刺史在部內有自己的治所，即常設的官署，他們除每年年終到京師述職外，其余時間在部內執(zhí)行監(jiān)察職任。

2. 瑞典行政監(jiān)察專員制度的歷史由來

1709年，瑞典在與沙皇俄國的波爾塔瓦戰(zhàn)爭中慘敗，國王查爾斯十二世被迫逃到土耳其并滯留了許多年。由于國王長期缺位，瑞典騷亂四起，政權陷入混亂，民怨沸騰。為了重振朝綱，恢復王權，1713年，國王從土耳其簽署命令，決定任命一名皇家最高監(jiān)察專員，由其組建專門機構代表國王行使監(jiān)督權力。這位監(jiān)察專員沒有政治權力，其職責是確保法律與法規(guī)得以遵從，保證政府官員恪盡職守和秉公行事，以及受理公眾對政府官員的申訴案件。隨著資產階級力量的壯大，議會和國王展開激烈的斗爭。1809年議會廢除了暴君古斯塔夫四世·阿道爾夫，通過了新的憲法，規(guī)定了國王和議會分權的原則，決定在議會設立監(jiān)察專員，以議會代表的身份監(jiān)督所有的行政官員和法官對法律、法令的遵守情況。雖然大法官仍然保留，但其監(jiān)察官員的職權已為監(jiān)察專員所取代。

1810年議會通過選舉產生第一位監(jiān)察專員，設立了專員公署。1915年又增設一名軍事監(jiān)察專員，專門從事調查對軍事人員的申訴的工作。1968年議會廢除軍事監(jiān)察專員，決定在監(jiān)察專員公署內設立3名監(jiān)察專員和2名副監(jiān)察專員。從1976年起，監(jiān)察專員公署由4名監(jiān)察專員組成，工作人員約有60人。[2]

二、 漢朝刺史制度與瑞典議會監(jiān)察專員制度的相同之處

漢朝的刺史制度和瑞典的議會監(jiān)察專員制度，都是最高機構為了監(jiān)察地方所采取的措施，監(jiān)察官都是代表中央到地方進行巡察，并由中央任免。因此，二者具有諸多的相似之處，主要有：

1. 兩種制度都強調機構獨立

漢朝的十三部刺史皆隸屬于中央最高監(jiān)察機關御史府，由御史中丞具體監(jiān)管，不受郡國的控制與指揮，不與郡守共同組成衙門。這就使得漢朝的刺史只對皇帝一人負責，不受其他部門干擾，便于獨立行使職權。同時，由于刺史作為監(jiān)督者隸屬于監(jiān)察機關，地方官員作為被監(jiān)督者從屬于行政機關，二者之間并無直接的利害關系，不處于同一個利益共同體中，從而使刺史能夠秉公職守，監(jiān)督地方官吏，懲治地方官吏的不法行為。

瑞典議會監(jiān)察專員機構也具有很高的獨立性。瑞典議會監(jiān)察專員是由議會選舉產生，或經(jīng)政府首腦任命，并有一定的任期保障。議會只能對監(jiān)察專員提出原則性指令，很少或者幾乎不會指示監(jiān)察專員是否調查某個案件或對具體個案如何處理，也很少會對監(jiān)察專員的案件處理發(fā)表評論。其次，議會監(jiān)察專員一般享有監(jiān)察專員公署人事任免權，為監(jiān)察專員公署的獨立運行提供了人員保障。再次，專員公署的資金一般由議會撥付?？?，免受政府財政部門的控制。

2. 監(jiān)察官員都擁有極大的權威

漢朝的刺史是中央派遣的監(jiān)察官，代表中央到地方進行監(jiān)察，由中央任免。刺史出巡，就相當于代表最高統(tǒng)治者——皇帝巡察部內諸郡國，考察其治理狀況。因此，面見刺史如同面見皇帝。據(jù)記載，每當刺史“行部”，在監(jiān)察區(qū)內巡察吏治時，所到之處，郡國必須“各遣一吏迎之界上”[3]，以示尊崇?？梢?，刺史是極具威望的。同時刺史可直接向皇帝面陳，而“郡守不得面奏”[4]，這種做法也賦予了刺史極大的權威。

在瑞典，議會監(jiān)察專員是議會的代理機構，代表議會對行政機關及其工作人員的違法、不良行政行為進行監(jiān)督和監(jiān)察。議會在整個國家體系中處于最高的地位，議會監(jiān)察專員的地位自然也很高，監(jiān)察專員實際上代表國會議員監(jiān)察一切公職人員，這使得議會監(jiān)察專員的地位具有很高的權威性。一般情況下，凡是監(jiān)察專員提出的意見或批評，政府工作人員都會認真接納。

3. 監(jiān)察官能夠行使強制性的調查權

漢朝的刺史們在巡察地方時，可以察核所轄郡國的獄案，各郡國都必須備有關于案犯情況的清冊，以供刺史查核，若發(fā)現(xiàn)有冤獄，就責令郡太守改正。如何武行部到九江郡，查詢有獄案，就令郡太守重新處理。郡太守“行治多不法”，被他查出后，須畏罪辭職。[5]由此可以看出，漢朝刺史有權翻閱任何案子記錄、清冊，不受地方官吏的限制。對于一些冤假錯案，刺史也可以強令地方官吏對有關案件進行重新審理，地方官員不得推辭和拒絕。endprint

同樣，調查權也是瑞典議會監(jiān)察專員具有的一項強制性的權利，因為監(jiān)察專員只有在自己的職責范圍內開展強制性的調查活動，才能真正了解事實真相，對申訴案件作出準確的分析和評判。在瑞典，議會監(jiān)察專員有權進入任何部門的工作場所，要求任何公職人員予以配合和協(xié)助。有關當局的全部文件和記錄都應當提供給監(jiān)察專員，即使這些文件和記錄是保密的，并且不能以任何方式獲得。在必要時，監(jiān)察專員還有權要求警察當局協(xié)助其展開調查。

三、 漢朝刺史制度與瑞典議會監(jiān)察專員制度的區(qū)別

雖然漢朝的刺史制度和瑞典的監(jiān)察專員制度具有一些相同的地方，但如果進行仔細分析的話，就會發(fā)現(xiàn)這兩種制度還存在較大的差異，主要表現(xiàn)為：

1. 監(jiān)察范圍略有不同

漢朝刺史的監(jiān)察范圍是有明確規(guī)定的，刺史“以六條問事，非條所問，即不省?！边@六條的內容是：“一條，強宗豪右田宅逾制，以強凌弱，以眾暴寡。二條，二千石不奉詔書遵承典制，倍公向私，旁詔守利，侵漁百姓，聚斂為奸。三條，二千石不恤疑獄，風厲殺人，怒則任刑，喜則淫賞，煩擾苛暴，剝戮黎元，為百姓所疾，山崩石裂，妖祥訛言。四條，二千石選署不平，茍阿所愛，蔽賢寵頑。五條，二千石子弟恃怙榮勢，請托所監(jiān)。六條，二千石違公下比，阿附豪強，通行貨賂，割損政令也?！盵6]

與我國漢朝刺史的監(jiān)察范圍相比，瑞典議會監(jiān)察專員的監(jiān)察范圍十分廣泛。在《議會監(jiān)察專員指令法》第2條所列的范圍有，首席議會監(jiān)察專員和監(jiān)察專員有權監(jiān)督那些行使公共權力的人遵守法律、法規(guī)及在其他方面履行他們的義務的情況?！蹲h會監(jiān)察專員指令法》第2條規(guī)定，監(jiān)察專員尤其應當確保法院與行政機關在其活動中遵守《政府組織法》中有關客觀性與公正性的要求，并保證公民的憲法權利和特權不受公共行政行為的侵犯。

2. 監(jiān)察對象存在差異

《刺史六條》不僅規(guī)定漢朝刺史的監(jiān)察范圍，也明確了刺史監(jiān)察的對象。這些監(jiān)察對象，大致可以分為三類：一類是地方官中的二千石的官吏。何武為揚州刺史時，“二千石有罪，應時舉奏，其余賢與不肖敬之如一”。[7]這里明確表示了刺史的監(jiān)察對象僅限于二千石官吏。第二類是地方豪強?！按淌妨鶙l”中規(guī)定刺史的監(jiān)察任務首先是制止豪強宗右“田宅逾制”。這樣做主要是為了打擊豪強勢力，抑制土地兼并，從而緩和社會矛盾。第三類是諸侯王?！傲鶙l外還有不成文的一條，就是考察國王有罪狀便奏聞。不法的國王因此受到懲罰。”[8]如宣帝時，廣川王窩藏盜賊，冀州刺史張敞即派吏包圍和搜索王宮，并向朝廷“劾奏廣川王”。[9]

瑞典議會監(jiān)察專員的監(jiān)察對象并沒有明確的區(qū)分，只要其工作方式涉及公共權力的行使，就必須接受議會監(jiān)察專員的直接監(jiān)督。根據(jù)瑞典《政府組織法》第11章的規(guī)定，行政職責可委托給諸如公司、社團或公民個人等；當這些公司、社團或個人接受委托行使有關利益、權利、義務、紀律措施及其其他類似職權時，視同行政部門。任何一位在上述公司工作的人，其工作方式如果涉及公共權力的行使，就要接受議會監(jiān)察專員的直接監(jiān)督。

3. 監(jiān)察官的職責同中有異

漢朝的刺史除了行使監(jiān)察的主要職權外，還兼負考核地方官吏的任務?！逗鬂h書·百官五》云：“諸州常以八月巡行所部郡國，錄囚徒，考殿最。初歲盡詣京都奏事，中興但因計吏?！睂τ谥慰び蟹?、政績卓著的官吏給予獎勵。如漢元帝時，召信臣為南陽太守，重視水利興修，發(fā)展農業(yè)生產，刺史奏報他予民為利，于是元帝賞賜召信臣四十斤黃金（黃銅）。[10]反之，被刺史奏為失職的地方官，則要受到懲罰，過失嚴重者還要下獄治罪。

而在瑞典，如果該官員的違法行為屬于紀律處分的范圍，則監(jiān)察專員可以向有權做出紀律處分的公共權力機關提出報告而不提起訴訟（通常指聘任該官員的公共權力機關）。如果監(jiān)察專員認為有足夠的理由對實施犯罪行為以及有重大或多次瀆職行為的官員解除或暫時剝奪其公職，則他們可以向有權做出處罰決定的機關報告。[11]

通過以上分析可以看出，無論是漢代的刺史制度，還是瑞典的議會監(jiān)察專員制度，都開創(chuàng)了中央監(jiān)察地方官員的新模式，這兩種制度的相似之處是都具有較高的權威、獨立性和擁有強制性的調查權，但由于受國家的歷史環(huán)境、政治制度、文化傳統(tǒng)等因素的影響，又使這兩種制度存在一定的差異。不管怎樣，這兩種制度都為我國監(jiān)察制度的改革提供了諸多可借鑒、可注意的地方。我國監(jiān)察制度的改革是一個任重而道遠的工程，只有借鑒國內外的優(yōu)秀經(jīng)驗，立足于我國實際，才能建立長效穩(wěn)固的監(jiān)察制度，促進政治良好運行。

注釋：

[1]《歷代職官表》卷52《司道》引《王應麟玉?！?

[2]陳宏彩.《行政監(jiān)察專員制度比較研究》.學林出版社，2009年版，第21頁.

[3]《漢書·武帝紀》注.

[4]《漢書》卷《京房傳》.

[5]《漢書》卷86《何武傳》.

[6]《漢官典職儀式選用》，見《漢官六種》.

[7]《漢書》卷86《何武傳》.

[8]《中國通史簡編》第2編第45頁.

[9]《漢書·張敞傳》.

[10]邱永明.《中國古代監(jiān)察制度史》.上海人民出版社，2007年版，第116頁.

[11]本特·維斯蘭徳爾.《瑞典議會監(jiān)察專員》.清華大學出版社，2002年版，第27頁.

參考文獻：

[1]本特·維斯蘭徳爾.瑞典議會監(jiān)察專員[M].清華大學出版社，2002.

[2]邱永明.中國古代監(jiān)察制度史[M].上海人民出版社，2007.

作者簡介：

張亞丹，江蘇省南京市，南京師范大學公共管理學院政治學理論研究生。endprint