熊亮亮　吳蕓蕓

[摘要]“十二五”期間，江蘇省通過一系列的住房改革措施，基本實現(xiàn)城鎮(zhèn)居民“住有所居”。為了推動“住有所居”向“住有宜居”邁進，并進一步解決外來人口的住房問題，現(xiàn)急需將住房改革成果進一步深化。文章從回顧江蘇省住房改革歷程出發(fā)，結(jié)合實際，研究住房改革遺留問題，發(fā)現(xiàn)深化改革所面臨的困難并給出相應(yīng)的建議。

[關(guān)鍵詞]住房制度改革；住房保障；住房條件

[DOI]1013939/jcnkizgsc201801080

隨著住房改革的不斷深化，江蘇住房發(fā)展進入一個嶄新階段，房地產(chǎn)市場得到了快速發(fā)展。江蘇基本解決住房供應(yīng)總量不足的問題，解決了城鎮(zhèn)低收入家庭的住房保障問題，基本實現(xiàn)了城鎮(zhèn)居民“住有所居”。但是作為發(fā)展強省的江蘇，外來人口數(shù)量巨大，而且每年都以較大幅度遞增，這些外來人口的住房保障問題并未得到切實有效的解決。2016年2月2日，國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于深入推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》中指出，要以滿足新市民（以外來人口為主）的住房需求為主要出發(fā)點，建立購租并舉的城鎮(zhèn)住房制度。2016年9月30日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推動1億非戶籍人口在城市落戶方案的通知》中指出，將進城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房保障體系。在此背景下，江蘇急需采取有效措施，以解決數(shù)量龐大的外來人口的住房問題。此次江蘇的住房改革任務(wù)艱巨，所面臨困難也更加大。

1江蘇住房改革發(fā)展歷程回顧及現(xiàn)狀分析

1978年9月，中央提出解決中國住房問題的基本思路，調(diào)動個人的積極性，國家和個人共同努力解決住房問題，至此我國住房改革正式開始。江蘇省從改革開放以來，住房改革歷經(jīng)30多年，主要有以下幾個階段。

11試點探索階段

20世紀(jì)80年代，江蘇省住房改革的第一個十年，是處于試點探索階段。常州市和鎮(zhèn)江市作為首批房改試點，主要采取新建住宅補貼出售、舊宅折價出售、“提高租金，增加工資”、個人購房支付1/3房款，單位補貼2/3房款等措施，以促進個人買房。

在第一個十年房改階段，由于多種原因，住房改革方案并沒得到真正的出臺實施。江蘇各城市大多以摸索試水的方式進行改革，并未建立一個較為合理的住房制度。

12住房創(chuàng)新階段

到了20世紀(jì)90年代，江蘇省住房改革進入了第二個十年。該階段在第一階段的基礎(chǔ)上，總結(jié)教訓(xùn)，改變以往傳統(tǒng)的住房改革觀念。首先，轉(zhuǎn)變住房改革觀念，糾正先改先吃虧的錯誤思想，改變先從個別市縣試點突破的做法，由11個省轄市共同聯(lián)動起步房改。其次，通過建立住房公積金、提租補貼、新租公房交定金、職工買房優(yōu)惠、住房基金制度等措施，逐步建立由國家、單位和個人共同合理負(fù)擔(dān)的住房新機制。

本階段房改是江蘇省住房改革創(chuàng)新前進的一大步，是江蘇房改起步工作的標(biāo)志，為全國住房改革的全面推進提供了經(jīng)驗。

13住房保障階段

1998年《國務(wù)院關(guān)于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加強住房建設(shè)的通知》中明確指出，最低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房。江蘇省各市先后制定出臺廉租住房實施方案，并對廉租住房的面積標(biāo)準(zhǔn)和裝修標(biāo)準(zhǔn)進行了嚴(yán)格控制。

2007年《國務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》中指出廉租住房保障范圍擴大到低收入住房困難家庭。截至“十二五”末，江蘇省基本上解決了城鎮(zhèn)低收入住房困難家庭的住房保障問題。

江蘇省經(jīng)歷從探索到創(chuàng)新再到保障的住房改革歷程，逐步形成了較為完善的住房改革制度。但隨著城鎮(zhèn)化進程的不斷推進，越來越多的外來人口涌入城市，對城市的住房保障系統(tǒng)造成了巨大的壓力，這也是現(xiàn)時期江蘇省在住房改革道路上面臨的一個嶄新的問題，亟待解決。

2住房改革面臨的困難分析

在新時期，江蘇省住房改革面臨新的問題，解決的根本之道就是不能走老路，要創(chuàng)新。這將面臨巨大的困難。

21保障對象過多

新時期江蘇省住房改革將要解決的問題是新市民住房保障問題，對于新市民范疇的界定較為廣泛。新市民主要包括：一是非本市戶籍的外來務(wù)工人員；二是本市戶籍的剛畢業(yè)在本市工作的學(xué)生。這兩類群體人數(shù)眾多，而且層次不一，對于住房條件的需求差異較大，眾口難調(diào)。比如，學(xué)生在選擇住房會考慮價格、位置、配套等因素；而農(nóng)民工則考慮的是價格，住房條件只要滿足基本居住條件即可；還有一些收入較高的外來工作人員則希望能入住在較為高檔的小區(qū)。綜上所述，在住房改革過程中不僅在住房質(zhì)上難以保障，不能制定較為統(tǒng)一的保障標(biāo)準(zhǔn)，甚至由于人數(shù)眾多，連在住房量上都難以為繼。

22供求失衡

在現(xiàn)有房地產(chǎn)市場上，雖然供求在總量上基本均衡，但針對特定人群卻呈現(xiàn)出較為嚴(yán)重的供求失衡。首先，從開發(fā)商角度上講，江蘇省每年都有一定量的新增竣工面積，再加上前幾年房地產(chǎn)市場低迷時的庫存，市場上的總供給量是非常高的。但是新市民這一群體大多為收入較低，短期內(nèi)不具備購買住房的能力，還有部分人群根本就沒有購買意愿。而開發(fā)商為了賺取合理的利潤和快速回籠資金，是不可能以較低的價格出售房屋或者自身持有進行出租。其次，從住宅投資投機者角度來講，其就是利用房地產(chǎn)商品增值的特性，賺取價格差，同樣也是沒有低價出售或出租的可能。最后，從普通房東的角度來講，大多數(shù)人都是愿意將房屋出租給收入較高或者是本地人，其對外來人口特別是低收入人群有著一定排斥性，而新市民又恰恰是他們排斥的那一特定群體。因此，市場上閑置或者供應(yīng)的房屋總量很多，但能切實解決新市民問題的卻很少。

23政府部門協(xié)調(diào)難

由上面分析可知，解決新市民住房問題光靠市場機制自身來調(diào)節(jié)是行不通的，必須也要依靠政府這只看得見的手進行宏觀調(diào)控。政府也實行了若干政策，如允許改造房屋、改變原有房屋用途，鼓勵工業(yè)商業(yè)用房轉(zhuǎn)變?yōu)樽≌仁侄?，來增加市場上的有效供給。但實踐證明，成效并不顯著，這主要是因為這些手段政策在執(zhí)行過程中政府各部門之間的協(xié)調(diào)不夠。增加供給措施的執(zhí)行缺乏足夠的法律規(guī)章的支撐，使得各部門在執(zhí)行時畏首畏腳。而且在改造房屋，改變用途時涉及部門較多，也沒有配套的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，各部門之間就不知該如何配合。endprint

住房改革涉及眾多部門，而從事住房改革工作的卻只有一個部門，這使得部門之間的合作更加難以得到實現(xiàn)。

24市場難以規(guī)范

新市民的需求要得以解決，根據(jù)該類群體的特征，租賃市場是一個有效的工具。但現(xiàn)時期江蘇省乃至全國，租賃市場都是一種非常紊亂的狀態(tài)。租賃行業(yè)門檻較低，導(dǎo)致市場上租賃中介繁多，魚龍混雜。各中介機構(gòu)之間為了業(yè)務(wù)，采取不正當(dāng)競爭手段打價格戰(zhàn)，甚至違反行業(yè)規(guī)范。許多不正規(guī)中介機構(gòu)為了保證利潤，逃避稅費，不惜違反法律法規(guī)。政府主管部門有心無力，沒法有效地進行監(jiān)管和打擊違規(guī)行為。除此之外，租賃市場上還充斥著數(shù)量更為龐大的個人出租行為（房東自行出租，沒有正式備案），政府就更加無能為力了。

3對策建議

31逐步建立健全租賃市場監(jiān)管體系

租賃市場是解決新住房改革問題的有效辦法之一，要想利用好租賃市場就要將市場紊亂現(xiàn)象治理好，因此，要建立一個健全的租賃市場監(jiān)管體系。首先，要設(shè)立一個專門的租賃市場監(jiān)管機構(gòu)，負(fù)責(zé)監(jiān)督管理行業(yè)運營并處理租賃活動糾紛，以保證租賃雙方以及中介機構(gòu)的合法權(quán)益。其次，完善租賃合同登記備案制度，要做到有法可依。再次，加強對住房租賃機構(gòu)的租賃合同備案的要求。復(fù)次，完善行業(yè)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，提高租賃行業(yè)門檻，提高從業(yè)人員素質(zhì)。最后，聯(lián)動其他部門，共同打擊租賃市場上的違規(guī)行為。

32出臺相關(guān)政策制度

住房改革的順利推進必須要有相應(yīng)的政策支持，從一些發(fā)達國家房改經(jīng)驗來看，政府需要出臺以下政策。第一，對空置房屋進行征稅，促使房屋持有人為租賃市場投入更多的房源。第二，對租賃收入和租賃支出執(zhí)行減稅或免稅政策，以提高出租人的積極性，增加承租人的消費能力。第三，針對新市民制定購房或租房補貼政策，以解決其居住基本需求。第四，降低土地成本，鼓勵開發(fā)企業(yè)新建租賃住房項目。第五，逐步降低現(xiàn)有享受教育醫(yī)療等公共服務(wù)的限制條件，使得租賃戶和產(chǎn)權(quán)人能享有同樣的權(quán)利。

33多部門聯(lián)動

住房改革是一項關(guān)系民生的重大項目，需依靠多部門協(xié)作共同完成，僅僅依靠房地產(chǎn)主管部門是很難出顯著成效的。因此要在國家層面協(xié)調(diào)各部門，聯(lián)動推行房改，以保證房改的順利進行以及取得顯著成效。

參考文獻：

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