郭梓原

[摘要]隨著我國(guó)社會(huì)的不斷發(fā)展，煤炭行業(yè)所引發(fā)的霧霾現(xiàn)象日益嚴(yán)重，這迫使我們采取法律的手段對(duì)煤炭的開(kāi)發(fā)與利用進(jìn)行規(guī)制。文章以美、德、日三國(guó)治理煤炭污染的立法經(jīng)驗(yàn)為借鑒，為我國(guó)煤炭清潔化利用的法律制度提出了針對(duì)性意見(jiàn)。

[關(guān)鍵詞]霧霾；法律；煤炭清潔化

[DOI]1013939/jcnkizgsc201801238

煤炭污染治理并非一朝一夕，對(duì)癥下藥才能事半功倍。

1美國(guó)法律的細(xì)致完備使得其治理污染有方

（1）《清潔空氣法》細(xì)則實(shí)施，嚴(yán)格控制煤炭污染種類。美國(guó)《清潔空氣法》中，空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)由聯(lián)邦政府制定，各州和地區(qū)應(yīng)制定具體實(shí)施方案以實(shí)現(xiàn)聯(lián)邦政府的標(biāo)準(zhǔn)。美國(guó)的國(guó)家空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)原則的雛形最早出現(xiàn)于1970年《清潔空氣法》中，依據(jù)該原則所設(shè)立的國(guó)家空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)當(dāng)時(shí)主要涉及六種污染物質(zhì)，分別為二氧化硫、空氣污染顆粒、氮氧化物、一氧化碳、臭氧、鉛。2012年，二氧化碳作為污染物也納入到控制范圍內(nèi)。僅隔兩年，環(huán)保署再次提出清潔電力法以及各州空氣法規(guī)定最低空氣等級(jí)只能與聯(lián)邦空氣法平級(jí)或者更高。經(jīng)授權(quán)的聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)總署依據(jù)《清潔空氣法》的規(guī)定，對(duì)污染標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行更加細(xì)致的分類，制定嚴(yán)格保護(hù)公眾健康的“首要國(guó)家空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)”和保護(hù)公共利益的“次要國(guó)家空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)”。

我國(guó)與美國(guó)環(huán)境有相似之處：地大物博、自然資源豐富。但制度上卻不同：美國(guó)是各州自治，在遵守聯(lián)邦憲法的基礎(chǔ)上各州可以自行制定法律。煤炭對(duì)于空氣的污染，各州政府制定的對(duì)策以及限制標(biāo)準(zhǔn)各不相同，各州相互學(xué)習(xí)借鑒。雖然我國(guó)并非聯(lián)邦制，但對(duì)于環(huán)境空氣的污染法律，我認(rèn)為中央政府可以給各省留有空間，各省秉持具體問(wèn)題具體分析原則，擬出法規(guī)加以實(shí)施。煤炭的開(kāi)采程度、利用程度、污染標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)因地制宜。因?yàn)槊總€(gè)省份、每個(gè)地域的環(huán)境空氣質(zhì)量不同，所以對(duì)其的要求也不同，但中央政府要確定最低的污染標(biāo)準(zhǔn)，各省的煤炭采集、利用、污染均不得低于該標(biāo)準(zhǔn)。其次，要詳細(xì)規(guī)定污染物的種類。煤炭燃燒排放出的物質(zhì)多數(shù)為空氣污染物質(zhì)的范疇，要對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)格分類排查。

（2）法律鼓勵(lì)積極尋找新能源?！肚鍧嵖諝夥ā返牟粩嗤晟茦?biāo)志著美國(guó)對(duì)環(huán)境污染的治理已實(shí)現(xiàn)了由“末端治理”向“重在預(yù)防”的轉(zhuǎn)變，由“被動(dòng)治理”向“主動(dòng)治理”的轉(zhuǎn)變。其中美國(guó)的頁(yè)巖氣爆發(fā)式開(kāi)采利用，使得天然氣等煤炭需求變少?gòu)亩沟妹禾肯M(fèi)量下降，煤炭消費(fèi)量下降必然會(huì)導(dǎo)致煤炭從開(kāi)采到運(yùn)用中對(duì)環(huán)境的污染程度降低，這對(duì)自然生態(tài)的保護(hù)有著重大意義。

與此同時(shí)，我國(guó)的湖北省宜昌鄂宜頁(yè)1井取得了重大突破，也就代表著我國(guó)可以借鑒美國(guó)對(duì)煤炭資源依賴轉(zhuǎn)變的策略，積極開(kāi)發(fā)、研制能夠代替煤炭的新能源。需要注意的是，替代物要比煤炭產(chǎn)生的危害程度小且利用價(jià)值更高。

2德國(guó)法律結(jié)合自身國(guó)情成功治理煤炭污染

（1）法律鼓勵(lì)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，促進(jìn)產(chǎn)能優(yōu)化配置。著名的魯爾重工業(yè)區(qū)是煤炭燃燒造成重大污染的重災(zāi)區(qū)，在為德國(guó)帶來(lái)高度工業(yè)化進(jìn)程的同時(shí)也使德國(guó)在環(huán)境污染中付出不小的代價(jià)。為改變現(xiàn)狀，德國(guó)政府將環(huán)境污染的強(qiáng)制限制措施編入《基本法》20條A款，使得大量德國(guó)產(chǎn)業(yè)從重工業(yè)慢慢轉(zhuǎn)移到高端電子精密研發(fā)，以知識(shí)產(chǎn)能為主，將必須消耗的煤炭燃料用到必須運(yùn)轉(zhuǎn)的企業(yè)，做到產(chǎn)能優(yōu)化配置。法律規(guī)定各產(chǎn)業(yè)每年燃燒量配額，各企業(yè)必須嚴(yán)格遵守。如今，德國(guó)政府、16個(gè)州和各個(gè)縣政府都設(shè)有官方的環(huán)保機(jī)構(gòu)，還有很多跨地區(qū)的環(huán)保研究機(jī)構(gòu)，可見(jiàn)德國(guó)政府對(duì)環(huán)境保護(hù)的重視。這對(duì)我國(guó)的啟示則為企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，最大限度地降低煤炭使用排放量，各省要貫徹落實(shí)政策，實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置，做到每個(gè)省都不掉隊(duì)。除此之外，各省應(yīng)多設(shè)環(huán)保機(jī)構(gòu)，向當(dāng)?shù)仄髽I(yè)、群眾普及環(huán)保知識(shí)，同時(shí)監(jiān)督審查每個(gè)企業(yè)的煤炭排放量。

（2）政府補(bǔ)貼節(jié)能產(chǎn)品推廣。德國(guó)受到自然條件限制，在大環(huán)境以煤炭資源為動(dòng)力無(wú)法改變的情況下，加強(qiáng)對(duì)節(jié)能產(chǎn)品的研發(fā)，在煤炭使用過(guò)程中對(duì)其進(jìn)行治理。德國(guó)政府大力支持德國(guó)國(guó)家科研機(jī)構(gòu)弗朗霍夫研究院，降低小型家用固體燃料采暖爐鍋爐的污染物排放成為其長(zhǎng)期科研題目和技術(shù)服務(wù)內(nèi)容。為此實(shí)施環(huán)保技術(shù)，煙氣污染物處理技術(shù)，燃燒煙氣全部經(jīng)凈化處理排放技術(shù)，與此同時(shí)，提高燃燒效率，使得燃燒煤炭時(shí)煙氣中的二氧化硫含量只有正常散煤燃燒煙氣中二氧化硫平均含量的十分之一。雖然我國(guó)并不依附于煤炭作為動(dòng)力資源，但德國(guó)政府的節(jié)能減排的意識(shí)措施卻值得我們學(xué)習(xí)。然而，高科技節(jié)能技術(shù)的研發(fā)需要大量的人力、物力支持。筆者認(rèn)為政府可以在高校成立技術(shù)研發(fā)智庫(kù)，培養(yǎng)匯集人才，同時(shí)在研究機(jī)構(gòu)中投資，無(wú)論是引進(jìn)國(guó)外的節(jié)能技術(shù)裝備還是我國(guó)自主研發(fā)，再配合實(shí)地考察、學(xué)術(shù)交流等方式開(kāi)辟我國(guó)節(jié)能減排技術(shù)領(lǐng)域的新道路。

3日本法律制定對(duì)治理煤炭污染效果顯著

（1）制定煤炭清潔長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略，法律鼓勵(lì)維護(hù)煤炭清潔化技術(shù)研發(fā)創(chuàng)新。日本政府制訂“新陽(yáng)光計(jì)劃” ，促進(jìn)日本國(guó)內(nèi)節(jié)能減排、煤炭清潔。日本政府大量投資重點(diǎn)研究煤氣化和煤液化等技術(shù)。成立“潔凈煤技術(shù)中心”，推動(dòng)研發(fā)21世紀(jì)煤炭利用關(guān)鍵技術(shù)、出臺(tái)《21世紀(jì)煤炭技術(shù)戰(zhàn)略》提出到2030 年實(shí)現(xiàn)煤炭資源循環(huán)利用，實(shí)現(xiàn)煤炭利用零排放，并制定了分三個(gè)階段的技術(shù)研發(fā)和推廣戰(zhàn)略，如高效燃燒、脫硫脫氮等。由此可見(jiàn)，日本在嚴(yán)格環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)前提下，減少煤炭使用量、研發(fā)高新清潔技術(shù)、制定長(zhǎng)遠(yuǎn)策略，使得自身不完全依附于煤炭能源。我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目前階段還是以煤炭為基礎(chǔ)，因?yàn)槲覈?guó)煤炭蘊(yùn)藏量高，而石油天然氣等資源少，這就表明在今后的一段時(shí)日，煤炭依舊占我國(guó)能源消費(fèi)的主導(dǎo)地位，因此，對(duì)煤炭清潔化技術(shù)的法律支持和政府鼓勵(lì)也就格外重要了。

（2）頒布環(huán)境稅收法令，提高煤炭清潔化效率。20世紀(jì)90年代開(kāi)始，日本政府出臺(tái)了一系列環(huán)保相關(guān)的稅收政策，目前已經(jīng)形成了比較系統(tǒng)的環(huán)境稅收體系，涉及能源、汽車、污染物等多個(gè)領(lǐng)域。2012年日本開(kāi)始實(shí)施新一輪的環(huán)境稅改革，旨在加強(qiáng)稅收對(duì)溫室氣體減排、促進(jìn)污染物防治和廢棄物循環(huán)利用等的調(diào)節(jié)作用。改革主要內(nèi)容有：一是按照二氧化碳排放量，在現(xiàn)行的石油、煤炭稅基礎(chǔ)上附加征收“地球溫暖化對(duì)策特別稅”；二是為促進(jìn)廢棄物循環(huán)利用，實(shí)施下調(diào)企業(yè)污染物處理設(shè)備折舊率，并延長(zhǎng)廢棄物處理設(shè)備購(gòu)置稅免稅適用年限等措施；三是對(duì)污染物排放實(shí)施差別化稅率，從而引導(dǎo)企業(yè)區(qū)位選擇。目前，由我國(guó)財(cái)政部、稅務(wù)總局、環(huán)保部三部門(mén)聯(lián)合發(fā)布《環(huán)境保護(hù)稅法》 將在2018年1月1日正式實(shí)施。屆時(shí)，原先的排污收費(fèi)中涉及領(lǐng)域少、執(zhí)行力不足等問(wèn)題定會(huì)有很大的改善，改費(fèi)為稅是我國(guó)環(huán)境保護(hù)法中必不可少的環(huán)節(jié)。除此之外，日本環(huán)保立法中獨(dú)立統(tǒng)一的環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法措施、淘汰中小型用煤設(shè)備技術(shù)，推廣高效利用技術(shù)等也可被我國(guó)逐步引進(jìn)吸收，形成以稅為主，多種限制措施為輔的環(huán)保立法體系。

4結(jié)語(yǔ)

美國(guó)法律中嚴(yán)格對(duì)空氣污染物分類制定最低標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格監(jiān)控以及鼓勵(lì)尋找環(huán)保新能源，德國(guó)法律中促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)和研發(fā)環(huán)保節(jié)能技術(shù)，日本法律中制定長(zhǎng)遠(yuǎn)環(huán)保戰(zhàn)略和繳納環(huán)保相關(guān)稅收，以上三國(guó)，六種法律手段，分別結(jié)合各國(guó)不同的國(guó)情所研究出來(lái)的對(duì)策。而我國(guó)要取其精華、去其糟粕，引進(jìn)學(xué)習(xí)、為我所用。在清潔空氣、煤炭治理這一法律領(lǐng)域，我國(guó)立法需要逐步推進(jìn)，用時(shí)間的積累、各主體之間環(huán)保意識(shí)的加強(qiáng)以及日益完備的法律體系，共同期待我們蔚藍(lán)的明天！

參考文獻(xiàn)：

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