張賓哲

摘要：基于系統(tǒng)理論，分別從環(huán)境、結(jié)構(gòu)、參與者和行為四個(gè)方面闡述上海共有產(chǎn)權(quán)房政策。分析了其制度環(huán)境、現(xiàn)實(shí)環(huán)境和理論環(huán)境，并結(jié)合我國(guó)特色的政府結(jié)構(gòu)闡明上海共有產(chǎn)權(quán)房的政策過(guò)程。從共有產(chǎn)權(quán)房的房源、價(jià)格和保障對(duì)象的審核三個(gè)環(huán)節(jié)以官方參與者和非官方參與者切入點(diǎn)闡明政策的行動(dòng)者。

關(guān)鍵詞：系統(tǒng)理論；共有產(chǎn)權(quán)房；夾心層；住房保障；市場(chǎng)參與

中圖分類號(hào)：D923 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2016）016-00000-02

社會(huì)福利水平在一定程度上體現(xiàn)著國(guó)家經(jīng)濟(jì)水平和人民生活水平，衣食住行是人們的基本生活需求。隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，越來(lái)越多的外來(lái)求學(xué)和求職者進(jìn)入城市，他們想要在城市扎根的訴求愈發(fā)強(qiáng)烈，在城市里擁有一套自己的房子成為首要行為，這樣的人群形成了“夾心層”，而原有的住房保障制度并沒(méi)有預(yù)料到“夾心層”的出現(xiàn)，因此共有產(chǎn)權(quán)房制度應(yīng)運(yùn)而生。本文將從環(huán)境、結(jié)構(gòu)、參與者和行為對(duì)上海共有產(chǎn)權(quán)房政策進(jìn)行分析。

一、環(huán)境

（一）制度環(huán)境

共有產(chǎn)權(quán)房是在什么情況下提出的？共有產(chǎn)權(quán)房是我國(guó)住房保障中的一種補(bǔ)充，在此之前我國(guó)住房保障制度包括廉租住房制度、公共租賃住房制度、經(jīng)濟(jì)適用房制度、限價(jià)房制度。綜合考慮保障對(duì)象和保障方式，不難發(fā)現(xiàn)存在一個(gè)問(wèn)題，那些經(jīng)濟(jì)適用房和限價(jià)房保障對(duì)象標(biāo)準(zhǔn)以下，廉租住房保障對(duì)象標(biāo)準(zhǔn)以上的群體想要擁有住房該怎么辦？趙偉等認(rèn)為，雖然廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房制度保障對(duì)象主要都是低收入家庭，但在享受住房救助的資格條件方面并不能做到相互銜接，這樣必然會(huì)產(chǎn)生兩個(gè)制度都覆蓋不到的邊緣人群。郭士征等也指出“夾心層”住房困難家庭的住房保障處于“真空地帶”，而收入比“夾心層”低或者高的階層都能享受到住房保障。這是理論設(shè)計(jì)上的一個(gè)缺陷。

（二）現(xiàn)實(shí)環(huán)境

現(xiàn)實(shí)情況是否確實(shí)存在這樣一類群體呢？在2013年全國(guó)兩會(huì)中全國(guó)人大代表、南開(kāi)大學(xué)校長(zhǎng)龔克說(shuō)：“我呼吁關(guān)注高校教師的住房問(wèn)題。對(duì)于很多教師尤其是45歲以下的教師來(lái)說(shuō)，由于他們?nèi)肼殨r(shí)年齡就已經(jīng)較大，工作兩三年后就面臨結(jié)婚、生子的問(wèn)題。要按廉租房的政策他們不夠資格買，要去社會(huì)上買商品房，收入差距又太大?！薄澳阏f(shuō)的這是‘夾心層的情況，在我們科技界有這種困境的人也很多?！蔽覀兛梢钥吹綄?shí)際生活中也確實(shí)有大量的“夾心層”存在。2011年中國(guó)社會(huì)科學(xué)院在北京發(fā)布的《中國(guó)城市發(fā)展報(bào)告N0.4—聚焦民生》中指出從2000年至2009年十年間上海中等收入階層規(guī)模達(dá)到了38%。根據(jù)調(diào)查2014年，隨著外來(lái)常住人口的增加，上海市中等收入階層規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大。在房?jī)r(jià)持續(xù)走高的情況下，為解決該部分人群的住房問(wèn)題政府自20世紀(jì)90年代起就著手推出住房保障政策，取得了較為顯著的成效，但其在推行過(guò)程中仍舊存在很多問(wèn)題。因此，從上海市共有產(chǎn)權(quán)房的現(xiàn)狀出發(fā)，研究其實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題，不僅能夠改善民生，更具有其經(jīng)濟(jì)意義。

（三）文化環(huán)境和時(shí)代大環(huán)境

政策不是獨(dú)立存在的而是系統(tǒng)的，與其他政策相互配合形成政策群，政策群應(yīng)是融入在傳統(tǒng)文化和時(shí)代潮流里的。在中國(guó)的傳統(tǒng)觀念里“有房才有家”，從傳統(tǒng)習(xí)俗里也可觀察到，比如結(jié)婚時(shí)，男方一般要有一套房子作為婚房。相比與傳統(tǒng)文化，時(shí)代潮流要來(lái)得更加現(xiàn)實(shí)和洶涌，伴隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的推進(jìn)，大批農(nóng)民工涌進(jìn)城市，帶來(lái)了住房緊張的問(wèn)題，同時(shí)他們往往收入不高，不足以在城市中購(gòu)買住房。在此基礎(chǔ)上，隨著時(shí)間的推移，出現(xiàn)了“農(nóng)民工二代”，即農(nóng)民工在城市中結(jié)婚生子，安家立戶的夙愿加強(qiáng)，需要政府提供住房方面的保障。農(nóng)民工不僅存在于建筑行業(yè)，更是第三產(chǎn)業(yè)的大軍，而上海由于生活的快節(jié)奏以及生活品質(zhì)的高要求，餐飲業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)，使得農(nóng)民工不斷涌入上海，即使是上海高房?jī)r(jià)高物價(jià)也未能阻止他們的步伐。

（四）國(guó)際環(huán)境

共有產(chǎn)權(quán)房不是中國(guó)首創(chuàng)，是有國(guó)外經(jīng)驗(yàn)環(huán)境的。2004年以后英國(guó)保障性住房政策的創(chuàng)新。2004年開(kāi)始，英國(guó)對(duì)保障性住房政策進(jìn)行調(diào)整創(chuàng)新，頒布了2004年《住房法》，實(shí)施共有產(chǎn)權(quán)購(gòu)房計(jì)劃，強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)當(dāng)以可接受的價(jià)格讓每個(gè)家庭享有體面的住房，幫助低收入家庭實(shí)現(xiàn)“體面住房”的理想。2006年開(kāi)始，英國(guó)正式實(shí)施“分享式產(chǎn)權(quán)購(gòu)房計(jì)劃”即共有產(chǎn)權(quán)房購(gòu)房計(jì)劃，幫助特定人群實(shí)現(xiàn)購(gòu)房夢(mèng)想。除此之外，淮安作為共有產(chǎn)權(quán)房政策實(shí)施的第一個(gè)試點(diǎn)城市，也為上海出臺(tái)共有產(chǎn)權(quán)房政策提供了政策環(huán)境。

二、結(jié)構(gòu)

在2004年就有專家提出應(yīng)通過(guò)建立政府與個(gè)人共有產(chǎn)權(quán)來(lái)解決經(jīng)濟(jì)適用住房制度存在的問(wèn)題。陸玉龍于2004年12月31日在《中國(guó)建設(shè)報(bào)》發(fā)表了一篇題為《第三只眼睛看房地產(chǎn)——淺談建立“政府與個(gè)人共有產(chǎn)權(quán)房”制度》，明確提出要建立“政府與個(gè)人共有產(chǎn)權(quán)房”制度。共有產(chǎn)權(quán)房的理論首先在學(xué)術(shù)界被提出。我國(guó)的政府結(jié)構(gòu)形式是單一制，中央與地方是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，但這并不意味著地方?jīng)]有自主權(quán)，也不意味著政策的形成總是自上而下，“試點(diǎn)”是我國(guó)總政策出臺(tái)前的一種決策方法，表現(xiàn)為地方先行出臺(tái)政策并實(shí)施，達(dá)到判斷、優(yōu)化、為總政策出臺(tái)奠定實(shí)踐基礎(chǔ)的作用。因此，在中央政府的批準(zhǔn)下，上海作為第一批試點(diǎn)城市，結(jié)合城市住房保障制度與保障對(duì)象等具體情況，在共有產(chǎn)權(quán)房理論的基礎(chǔ)上，2009年出臺(tái)了《上海市經(jīng)濟(jì)適用住房管理試行辦法》。相比于淮安出臺(tái)《淮安市共有產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法（試行）》，上海并沒(méi)有獨(dú)立的規(guī)定共有產(chǎn)權(quán)房的制度，而是在借鑒了外省市經(jīng)驗(yàn)、征求了各方意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，建立了符合上海實(shí)際的經(jīng)濟(jì)適用住房體制機(jī)制。2010年頒布了《上海市共有產(chǎn)權(quán)保障房（經(jīng)濟(jì)適用住房）申請(qǐng)、供應(yīng)和售后管理實(shí)施細(xì)則》、《上海市2010年經(jīng)濟(jì)適用住房準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和供應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)》，2011年出臺(tái)了《上海市2011年經(jīng)濟(jì)適用住房準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和供應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)》，2012年上海市政府制定的《上海市住房發(fā)展“十二五”規(guī)劃》（2011-2015）中指出：“著力推進(jìn)共有產(chǎn)權(quán)保障房制度”，并頒布《上海市2012年共有產(chǎn)權(quán)保障房（經(jīng)濟(jì)適用住房）準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和供應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)》。學(xué)術(shù)界提供理論基礎(chǔ)，中央批準(zhǔn)，地方政府研究分解出臺(tái)系列政策，這是我國(guó)的一種結(jié)構(gòu)。其實(shí)，在上海，共有產(chǎn)權(quán)房政策也是分區(qū)試點(diǎn)進(jìn)行的，先從小范圍試行，在觀察效果和民眾意見(jiàn)之后，再進(jìn)行推廣。從最初的效果上來(lái)看，共有產(chǎn)權(quán)房在上海取得了一定的成功，因此上海政府目前已草擬了《上海市共有產(chǎn)權(quán)保障住房管理辦法（草案）》，并進(jìn)入征求公民建議的階段。

三、參與者

政策的參與者很廣泛，有官方的參與者也有非官方的參與者。那么在上海共有產(chǎn)權(quán)房政策有哪些參與者呢？從上海市共有產(chǎn)權(quán)房建造、定價(jià)、受理三個(gè)環(huán)節(jié)闡述。

（一）共有產(chǎn)權(quán)房建造

在上海市的一次座談會(huì)上，有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)提到：“積極探索多渠道籌措保障房房源，力爭(zhēng)在利用商品房用地建設(shè)‘先租后售保障房”。共有產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)不只是依靠政府一方的力量，由于共有產(chǎn)權(quán)房的設(shè)施、價(jià)格等接近于商品房，所以與房地產(chǎn)商的合作可以達(dá)到事半功倍的效果，在公民參與和經(jīng)費(fèi)開(kāi)銷都有益處。共有產(chǎn)權(quán)房在一定條件下可以進(jìn)行市場(chǎng)交易，因此其住房格局和環(huán)境應(yīng)具有商品房的特點(diǎn)，上海市也強(qiáng)調(diào)：“根據(jù)市政府的要求，目前本批次供應(yīng)房源的各個(gè)基地正在抓緊房源建設(shè)，大力推進(jìn)完善周邊的交通、商業(yè)、衛(wèi)生、教育等配套設(shè)施，力爭(zhēng)使購(gòu)房家庭早日搬進(jìn)新居，滿足基本生活需要”。因此與配套設(shè)施的建設(shè)部門(mén)以及物業(yè)都有密不可分的關(guān)系，它們都是參與者。

（二）共有產(chǎn)權(quán)房定價(jià)

1.定價(jià)調(diào)查

政府在聽(tīng)取人大、政協(xié)、政府有關(guān)部門(mén)以及相關(guān)專家學(xué)者意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，依據(jù)《中華人民共和國(guó)價(jià)格法》、國(guó)家發(fā)展改革委2002年發(fā)布的《經(jīng)濟(jì)適用住房?jī)r(jià)格管理辦法》以及上海市政府2009年發(fā)布的《經(jīng)濟(jì)適用住房管理試行辦法》，制訂了《上海市經(jīng)濟(jì)適用住房?jī)r(jià)格管理試行辦法》。共有產(chǎn)權(quán)房的定價(jià)可以說(shuō)是市民最關(guān)心的一個(gè)方面，它直接影響共有產(chǎn)權(quán)房政策的效果。在此過(guò)程中不僅有制度的參考，還有公民意愿的發(fā)表，不僅有政府部門(mén)內(nèi)部的研究，還有專家學(xué)者的意見(jiàn)。

2.價(jià)格公布

《上海市經(jīng)濟(jì)適用住房?jī)r(jià)格管理試行辦法》第十三條規(guī)定，經(jīng)濟(jì)適用住房定價(jià)方案經(jīng)核準(zhǔn)后由住房保障機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)向社會(huì)公布。具體而言，在受理審核工作結(jié)束后，區(qū)（縣）住房保障機(jī)構(gòu)在“上海市住房保障和房屋管理局網(wǎng)站”、區(qū)（縣）指定媒體和街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）社區(qū)事務(wù)受理服務(wù)中心公告欄等公布具體房源供應(yīng)等信息。在公布階段，與公民的溝通極為重要。傳播階段，參與者不僅有市政府，還有基層單位，當(dāng)然，媒體也是不可忽視的。

3.價(jià)格監(jiān)督

在價(jià)格監(jiān)督方面，主要參與者是價(jià)格主管部門(mén)。

（三）共有產(chǎn)權(quán)房的受理

在此階段中，對(duì)共有產(chǎn)權(quán)房保障對(duì)象條件的審理就顯得至關(guān)重要。2009年6月，上海市啟動(dòng)“居民經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)中心”——民政、人保、稅務(wù)、公積金、房管、銀行、證監(jiān)、銀監(jiān)等14個(gè)部門(mén)建立“電子比對(duì)專線”，通過(guò)查看存款賬戶、股市賬戶、納稅記錄、房產(chǎn)登記、公積金繳納情況等，了解低保、保障房申請(qǐng)家庭的實(shí)際經(jīng)濟(jì)狀況。這個(gè)過(guò)程牽涉到眾多參與主體，體現(xiàn)了上海市政府聯(lián)合執(zhí)政、信息化、現(xiàn)代化執(zhí)政的特點(diǎn)。

政府單方面的管理并不能反映政策的執(zhí)行效果，雙向溝通和治理理念是關(guān)鍵。虹口2012年共有產(chǎn)權(quán)保障住房申請(qǐng)?jiān)黾恿诉x房意愿表達(dá)環(huán)節(jié)。民眾不僅是政策的被動(dòng)客體，他們更是政策改善的表達(dá)者、參與者。

四、行為

共有產(chǎn)權(quán)房政策是一種住房保障行為。不同的學(xué)者有不同的觀點(diǎn)，根據(jù)目的可以劃分為以下行為：以刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為目的，還是以促進(jìn)民生為目的；是以收回政府投入于保障性住房的資金、減輕政府債務(wù)負(fù)擔(dān)為目的，還是以讓政府住房福利顯性化為目的；是要調(diào)動(dòng)居民個(gè)人住房消費(fèi)潛力，促進(jìn)保障性住房建設(shè)資金的籌集，從而加快保障性住房建設(shè)，還是要盤(pán)活保障性住房存量；是要促進(jìn)居民住房水平提高，還是要促進(jìn)居民住房自有化水平提高；是要解決居民住房問(wèn)題，還是要解決居民之間的收入分配問(wèn)題；是要促進(jìn)住房保障，還是要增進(jìn)住房福利。那么，共有產(chǎn)權(quán)房政策到底是什么行為，必須結(jié)合政策背景判斷，每個(gè)政策的出臺(tái)都是為了解決某一社會(huì)問(wèn)題。顯而易見(jiàn)地，共有產(chǎn)權(quán)房是為了解決“夾心層”的住房問(wèn)題，因此，共有產(chǎn)權(quán)房歸根結(jié)底是一種住房保障行為。同時(shí)它也確實(shí)起到了一些其他作用，比如刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、減輕政府債務(wù)負(fù)擔(dān)等。

除此之外，透過(guò)共有產(chǎn)權(quán)房的種種政策，不難發(fā)現(xiàn)共有產(chǎn)權(quán)政策體現(xiàn)了政府通過(guò)市場(chǎng)完成公共利益的轉(zhuǎn)變。

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