常健 高萌

摘要：“公共政策不連續(xù)”是指由于公共政策目標(biāo)、內(nèi)容、執(zhí)行方式或評價標(biāo)準(zhǔn)的變動，導(dǎo)致政策內(nèi)容及其執(zhí)行在時間上的前后差異?；谡咦儎映潭群皖A(yù)期契合程度兩個維度，政策不連續(xù)可以分為四種類型：逆預(yù)期政策調(diào)整、逆預(yù)期政策轉(zhuǎn)向、順預(yù)期政策調(diào)整和順預(yù)期政策轉(zhuǎn)向，它們會對政策執(zhí)行者和政策執(zhí)行對象的行為結(jié)果和行為選擇分別產(chǎn)生不同的效應(yīng)。為了降低由政策變動導(dǎo)致政策不連續(xù)的各種負(fù)面效應(yīng)，需要在政策制定、政策執(zhí)行、政策調(diào)整、執(zhí)行評價等方面采取一系列相應(yīng)措施。

關(guān)鍵詞：公共政策;政策變動;政策不連續(xù);政策效應(yīng)

中圖分類號：D60 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-1502（2018）06-0053-08

政策的連續(xù)性是公共政策公信力的重要保證。但在現(xiàn)實中，公共政策的變動所導(dǎo)致的政策不連續(xù)卻是經(jīng)常出現(xiàn)的情況。在當(dāng)代中國改革開放和社會轉(zhuǎn)型的過程中，政策的變動更加頻繁，所導(dǎo)致的政策不連續(xù)會對政策執(zhí)行者和政策執(zhí)行對象產(chǎn)生各種效應(yīng)，不僅影響其以往行為的結(jié)果，而且影響其未來的行為選擇。當(dāng)前基層政府政策執(zhí)行的很多特點可以從政策不連續(xù)所產(chǎn)生各種效應(yīng)中得到解釋，因此，這一現(xiàn)象值得我們進(jìn)行深入研究。

在對政策不連續(xù)的研究方面，豪格伍德（Hogwood W.Brian）和彼得斯（Peters B.Guy）將政策變動形式分為政策創(chuàng)新、政策接續(xù)、政策維持、政策終結(jié)四種類型[1];金登（John W.Kingdon）分析了政策變動的條件，以及政策變動中問題流、政策流和政治流的作用過程和作用結(jié)果[2]。薩巴蒂爾（Paul A.Sabatier）等人通過構(gòu)建倡議聯(lián)盟框架分析了相關(guān)者的政策偏好和政策目標(biāo)，以及由此形成的政策子系統(tǒng)在政策變遷中的意義[3]。吳文強(qiáng)、郭施宏從“價值共識水平”和“政府現(xiàn)狀偏好”兩個層面出發(fā)，構(gòu)建出了政策變遷的因果模型[4]。上述研究偏重于政策變動產(chǎn)生的類型和影響因素，但對政策變動導(dǎo)致的政策不連續(xù)及其對政策執(zhí)行的效應(yīng)缺乏深入的分析。

本研究收集了近年來中國政策不連續(xù)的23個典型案例，從主體預(yù)期契合程度和政策不連續(xù)程度兩個維度出發(fā)，區(qū)分了政策不連續(xù)的四種類型，具體分析它們對政策執(zhí)行者和政策執(zhí)行對象行為選擇的不同效應(yīng)，并就如何降低這些負(fù)面效應(yīng)嘗試提出了一些對策建議。

一、主體預(yù)期視角下政策不連續(xù)的四種類型

公共政策的連續(xù)性是指政策目標(biāo)、內(nèi)容、過程、執(zhí)行方式和評價標(biāo)準(zhǔn)在時間上的前后一貫。從政策周期的角度來說，公共政策的連續(xù)性體現(xiàn)在政策制定、政策執(zhí)行、政策評估、政策監(jiān)控、政策終結(jié)五個階段的順暢完整[5]。從政策內(nèi)容角度來說，公共政策的連續(xù)性體現(xiàn)為一項公共政策在內(nèi)容和要求上的前后一致。與此相應(yīng)，可以將“公共政策不連續(xù)”定義為由于公共政策目標(biāo)、內(nèi)容、執(zhí)行方式或評價標(biāo)準(zhǔn)的變動，導(dǎo)致政策內(nèi)容及其執(zhí)行在時間上的前后差異。

政策不連續(xù)有多種表現(xiàn)形式。通過對近年來23個典型政策案例的分析，發(fā)現(xiàn)存在著6種形式的政策不連續(xù)：（1）目標(biāo)導(dǎo)向不連續(xù)，即政策發(fā)生了方向性的變化。如從發(fā)展計劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)，從單純強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)與環(huán)保并重，從片面強(qiáng)調(diào)效率轉(zhuǎn)向效率與公平并重。（2）核心內(nèi)容不連續(xù)，即政策的核心內(nèi)容作出調(diào)整，但政策方向未發(fā)生根本改變。如計劃生育政策的內(nèi)容由“獨(dú)生子女”改為“單獨(dú)二孩”，再改為“全面二孩”。（3）過程階段不連續(xù)，即政策過程在某一階段中斷，出現(xiàn)“虎頭蛇尾”現(xiàn)象。如政策“示而不施”“施而不檢”，甚至“人走政息”。（4）執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不連續(xù)，即執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)寬嚴(yán)不一，先嚴(yán)后寬或先寬后嚴(yán)。（5）執(zhí)行主體不連續(xù)，即負(fù)責(zé)執(zhí)行政策的機(jī)構(gòu)或部門出現(xiàn)變化，如機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)重新劃分，機(jī)構(gòu)撤銷或重組。（6）施行對象不連續(xù)，即政策實施所針對的物品、地域或人員出現(xiàn)變化，使涉及的范圍擴(kuò)大或縮小。如優(yōu)惠政策涉及人員范圍的改變，課稅對象范圍的變化等等。這些政策不連續(xù)形式在23個案例中的體現(xiàn)如表1所示。

分析23個案例中政策不連續(xù)的形式可以看到，政策導(dǎo)向不連續(xù)的情況相對最少，出現(xiàn)頻率只有17.39%，政策核心內(nèi)容不連續(xù)和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不連續(xù)相對高發(fā)，出現(xiàn)頻率分別為47.83%和43.48%。其他三種形式出現(xiàn)的頻率都是30.43%。

從政策變動的性質(zhì)來看，大致可以分為兩類：（1）政策轉(zhuǎn)向，即政策的目標(biāo)方向和核心內(nèi)容發(fā)生了改變，主要涉及上述政策不連續(xù)的前兩種形式。（2）政策調(diào)整，即政策的實施過程、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)行主體或施行對象出現(xiàn)了變化，主要涉及上述政策不連續(xù)的后四種形式。

為了研究政策不連續(xù)對政策執(zhí)行的效應(yīng)，我們引入“預(yù)期契合程度”這一概念，它是指政策執(zhí)行者和政策施行對象對政策不連續(xù)的預(yù)期與實際政策不連續(xù)狀況之間的契合程度。預(yù)期契合程度高，說明政策變動順應(yīng)了政策執(zhí)行者和政策施行對象的預(yù)期，這種政策變動可以稱為“順預(yù)期政策變動”;相反，預(yù)期契合程度低，說明政策變動違背了政策執(zhí)行者和政策施行對象的預(yù)期，這種政策變動可以稱為“逆預(yù)期政策變動”。

將“政策變動程度”與“預(yù)期契合程度”這兩個維度作成一個矩陣，可以形成政策不連續(xù)的四種類型，即逆預(yù)期政策調(diào)整、逆預(yù)期政策轉(zhuǎn)向、順預(yù)期政策調(diào)整、順預(yù)期政策轉(zhuǎn)向（如圖1所示）。

根據(jù)以上四種政策不連續(xù)類型的劃分，我們對所搜集的23個案例進(jìn)行了梳理，發(fā)現(xiàn)順預(yù)期政策調(diào)整和轉(zhuǎn)向的案例分別占到了34.78%和30.43%，二者之和占到了約65%;而逆預(yù)期政策調(diào)整和轉(zhuǎn)向的案例數(shù)之和只占到了約35%，說明順預(yù)期政策變動與逆預(yù)期政策變動的數(shù)量之比大體是2：1（如表2所示）。

二、政策不連續(xù)的執(zhí)行效應(yīng)

四種類型的政策不連續(xù)會對政策執(zhí)行者和政策執(zhí)行對象產(chǎn)生兩個方面的影響：一方面會影響相關(guān)主體以往行為的結(jié)果，另一方面會影響相關(guān)主體未來行為的選擇。我們根據(jù)上述政策不連續(xù)的案例對這兩類執(zhí)行效應(yīng)分別作出分析。

（一）逆預(yù)期政策調(diào)整的執(zhí)行效應(yīng)

“逆預(yù)期政策調(diào)整”是指政策變動只涉及政策的具體內(nèi)容和執(zhí)行要求的調(diào)整，但其變動方向與政策執(zhí)行者和政策施行對象的預(yù)期不相契合。以某市公共停車場建設(shè)計劃為例，從一定的政策發(fā)展時間上看，該市停車場建設(shè)計劃的核心內(nèi)容和發(fā)展方向皆沒有發(fā)生顛覆性變化，但其階段不連續(xù)的情況卻十分明顯?！霸撌姓?012年2月就推出了《X市鼓勵公共停車場建設(shè)暫行規(guī)定》，然而四年過去了，建成的公共停車場只有一家”[6]，政策的暫停和恢復(fù)也并不為該市市民所了解和支持。這種間斷式、反復(fù)性的政策不連續(xù)往往更容易累加民眾對政府的不信任感，即便政策目標(biāo)最后達(dá)成了，其政策效果也無法得到充分發(fā)揮，附加的負(fù)面效應(yīng)還容易對政策收益產(chǎn)生沖抵。

這種逆預(yù)期政策調(diào)整分別會對政策執(zhí)行者和執(zhí)行對象的過往行為結(jié)果和未來行為選擇產(chǎn)生四種效應(yīng)（如表3所示）。

1.對政策執(zhí)行者的“嚴(yán)行受責(zé)”效應(yīng)和“執(zhí)行保留”效應(yīng)

逆預(yù)期政策調(diào)整會對政策執(zhí)行者的過往行為結(jié)果產(chǎn)生“嚴(yán)行受責(zé)”效應(yīng)，對政策執(zhí)行者的未來行為選擇產(chǎn)生“執(zhí)行保留”效應(yīng)。所謂“嚴(yán)行受責(zé)”，是指當(dāng)政策調(diào)整違背了政策執(zhí)行者對政策變動的預(yù)期時，對先前政策越是執(zhí)行得堅決和嚴(yán)格，越是在政策調(diào)整后容易受到批評和責(zé)備。假定政策執(zhí)行者是理性的，他會因此吸取教訓(xùn)，在未來的政策執(zhí)行中不再堅決和嚴(yán)格，而是留有一定余地，以避免政策再次調(diào)整導(dǎo)致的“嚴(yán)行受責(zé)”，這就是“執(zhí)行保留”效應(yīng)。以某市的公共停車場建設(shè)計劃為例，那些嚴(yán)格依照原有規(guī)定來進(jìn)行工作規(guī)劃和精力投入的政策執(zhí)行者可能會受到上級的批評和同事的質(zhì)疑，進(jìn)而對未來行為產(chǎn)生影響，出現(xiàn)惰政觀望、陽奉陰違等選擇性執(zhí)行的情況。

2.對政策執(zhí)行對象的“投入損失”效應(yīng)和“將信將疑”效應(yīng)

對于政策對象而言，逆預(yù)期政策調(diào)整會對其過往行為結(jié)果產(chǎn)生“投入損失”效應(yīng)，對其未來行為選擇產(chǎn)生“將信將疑”效應(yīng)。所謂“投入損失”效應(yīng)，是指當(dāng)政策的調(diào)整與政策執(zhí)行對象的預(yù)期相反時，政策執(zhí)行對象根據(jù)調(diào)整前的政策規(guī)定所作出的投入，在政策調(diào)整后無法獲得預(yù)期的收益。假定政策執(zhí)行對象是理性的，他會因此吸取教訓(xùn)，對未來政策的規(guī)定抱著“將信將疑”的態(tài)度，避免完全信任所導(dǎo)致的回報損失。在某市的公共停車場建設(shè)計劃案例中，受政策階段不連續(xù)的影響，使得部分期望公共停車場如期建成獲利的市民按政策調(diào)整前的規(guī)定所投入的時間、經(jīng)濟(jì)成本和機(jī)會成本無法獲得預(yù)期的收益，從而對該市政府的政策不再全部信任。

（二）逆預(yù)期政策轉(zhuǎn)向的執(zhí)行效應(yīng)

“逆預(yù)期政策轉(zhuǎn)向”是指政策的目標(biāo)和核心內(nèi)容出現(xiàn)了變化，其變化方向與政策執(zhí)行者和政策施行對象的預(yù)期相反。以某縣“養(yǎng)羊又賣羊”為例，2014年9月5日，該縣政府發(fā)布一份名為《發(fā)展畜牧經(jīng)濟(jì)拓寬致富通道》的文件，文件中提道“加快推進(jìn)畜牧業(yè)發(fā)展，對拓寬農(nóng)民增收渠道、繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、全面建成小康社會具有十分重要的意義?！卑殡S著文件的頒布，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采取了一系列鼓勵農(nóng)戶“畜牧致富”的具體舉措。包括每年與各村委會簽訂《畜牧業(yè)目標(biāo)責(zé)任書》，把發(fā)展畜牧業(yè)作為基層考核的任務(wù);每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)選取2-3個養(yǎng)殖大戶作為重點扶持對象;若農(nóng)戶轉(zhuǎn)為養(yǎng)羊戶可攜帶相關(guān)手續(xù)在農(nóng)村信用社辦理貸款等。這些優(yōu)惠政策大大激發(fā)了當(dāng)?shù)孛癖姷酿B(yǎng)羊熱情，大量農(nóng)戶購羊散養(yǎng)，期望借政策“東風(fēng)”，提高家庭收入。但此項鼓勵政策施行不足兩年，縣政府便發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)封山禁牧的通告》，規(guī)定“蒲縣全境要實現(xiàn)‘封山禁牧”所有的羊均要實行圈養(yǎng)”。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至以“清理整治違規(guī)放牧現(xiàn)象，保護(hù)當(dāng)?shù)卮嗳醯纳鷳B(tài)”為理由，提出了限十天內(nèi)處理散養(yǎng)羊的要求[7]。

這種逆預(yù)期政策轉(zhuǎn)向分別會對政策執(zhí)行者和執(zhí)行對象的過往行為結(jié)果和未來行為選擇產(chǎn)生四種效應(yīng)（如表4所示）。

1.對政策執(zhí)行者的“功過顛倒”效應(yīng)和“執(zhí)行遲疑”效應(yīng)

逆預(yù)期政策轉(zhuǎn)向會對政策執(zhí)行者的過往行為結(jié)果產(chǎn)生“功過顛倒”效應(yīng)，對其未來行為選擇產(chǎn)生“執(zhí)行遲疑”效應(yīng)?！肮^顛倒”效應(yīng)是指由于政策導(dǎo)向或核心內(nèi)容發(fā)生重大改變，對評估前政策的嚴(yán)格執(zhí)行，在轉(zhuǎn)向被評為“功”，但在轉(zhuǎn)向后卻被評為“過”。假設(shè)政策執(zhí)行者是理性的，他就會在未來執(zhí)行政策的過程中遲疑不決，三思而后行。在上述某縣“養(yǎng)羊又賣羊”的政策案例中，由于原政策中畜牧業(yè)發(fā)展被設(shè)定為基層考核的任務(wù)指標(biāo)，“畜牧致富”完成較好鄉(xiāng)鎮(zhèn)的地方官員在政策轉(zhuǎn)向前受到表彰，但在政策轉(zhuǎn)向后卻面臨因當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)破壞而被問責(zé)的風(fēng)險，不得不反過來要求農(nóng)戶處理散養(yǎng)羊。這使他們今后不敢再堅決執(zhí)行上級的要求，以避免這種尷尬的結(jié)局。

2.對政策執(zhí)行對象的“成本沉沒”效應(yīng)和“短期行為”效應(yīng)

逆預(yù)期政策轉(zhuǎn)向會對政策執(zhí)行對象的過往行為結(jié)果產(chǎn)生“成本沉沒”效應(yīng)，對其未來行為選擇產(chǎn)生“短期行為”效應(yīng)。所謂“成本沉沒”效應(yīng)是指根據(jù)轉(zhuǎn)向前的政策要求作出的投入，在逆預(yù)期政策轉(zhuǎn)向后全部損失。假設(shè)政策執(zhí)行對象是理性的，那么他在未來行為的規(guī)劃上就會更傾向于短期行為，不敢再為長遠(yuǎn)發(fā)展作出大規(guī)模投入。在上述某縣“養(yǎng)羊又賣羊”的政策案例中，農(nóng)戶在“畜牧致富”政策下購羊散養(yǎng)，在政策轉(zhuǎn)向后迫于政策壓力不得已將散養(yǎng)羊低價賣出。這種逆預(yù)期政策轉(zhuǎn)向使農(nóng)戶在未來對政策的反應(yīng)上更偏向于觀望，減少積極的長期投入，更偏向于能獲得短期收益的有限投入。

（三）順預(yù)期政策調(diào)整的執(zhí)行效應(yīng)

“順預(yù)期政策調(diào)整”是指符合政策執(zhí)行者和政策施行對象預(yù)期的政策調(diào)整，這種調(diào)整只涉及具體的政策內(nèi)容和執(zhí)行方式，不涉及目標(biāo)導(dǎo)向和核心內(nèi)容。以某地區(qū)“煤改氣”政策為例，2017年相關(guān)部門制定了在該地區(qū)秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動方案，要求到10月底完成以電代煤、以氣代煤300萬戶以上的改造任務(wù)[8]。地方政府層層加碼，使得工程的實施規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出原定計劃。然而，由于天然氣供應(yīng)有限，使得政策實施地區(qū)大量居民供暖達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)，甚至挨冷受凍。政府根據(jù)民意反饋和調(diào)研結(jié)果，下發(fā)特急文件作出政策調(diào)整，要求以保障群眾溫暖過冬為第一原則，“進(jìn)入供暖季，凡屬沒有完工的項目或地方，繼續(xù)沿用過去的燃煤取暖方式或其他替代力式”[9]。

這種順預(yù)期政策調(diào)整分別會對政策執(zhí)行者和執(zhí)行對象的過往行為結(jié)果和未來行為選擇產(chǎn)生四種效應(yīng)（如表5所示）。

1.對政策執(zhí)行者的“變通合理化”效應(yīng)和“選擇性執(zhí)行”效應(yīng)

順預(yù)期政策調(diào)整會對政策執(zhí)行者的過往行為結(jié)果產(chǎn)生“變通合理化”效應(yīng)，對其未來行為選擇產(chǎn)生“選擇性執(zhí)行”效應(yīng)。所謂“變通合理化”，是指政策執(zhí)行者基于對政策需要調(diào)整的內(nèi)容的判斷，對不適合本地情況的政策要求在執(zhí)行上作變通處理，這種執(zhí)行策略在順預(yù)期政策調(diào)整后不僅不會受到批評，而且被視為合理。假設(shè)政策執(zhí)行者是理性的，他就會在未來政策執(zhí)行中強(qiáng)化這種變通執(zhí)行，根據(jù)政策在本地的可行性，采取“選擇性執(zhí)行”的策略。在上述某地區(qū)“煤改氣”的政策案例中，那些為避免群眾受凍而在政策執(zhí)行中采取各種變通方式，甚至隱瞞虛報的地方官員，在順預(yù)期政策調(diào)整后不僅沒有受到責(zé)備，而且被認(rèn)為是善于結(jié)合實際。這將鼓勵地方政府官員在今后政策的執(zhí)行中更加具有選擇性。

2.對政策執(zhí)行對象的“偏離紅利”效應(yīng)和“提前偏離”效應(yīng)

順預(yù)期政策調(diào)整會對政策執(zhí)行對象的過往行為結(jié)果產(chǎn)生“超前增益”效應(yīng)，對其未來行為選擇產(chǎn)生“超前選擇”效應(yīng)。所謂“偏離紅利”，是指政策執(zhí)行對象基于其對政策調(diào)整的預(yù)期偏離原政策規(guī)定進(jìn)行投入，在政策出現(xiàn)順預(yù)期調(diào)整后獲得超常的收益。假設(shè)政策執(zhí)行對象是理性的，他就會在未來的行為選擇中更敢于根據(jù)自己的政策調(diào)整預(yù)期來提前一步偏離現(xiàn)有政策規(guī)定進(jìn)入投入，以期獲得更多的“偏離紅利”。在上述某地區(qū)“煤改氣”的政策案例中，相關(guān)的部分“煤改氣”用戶判斷供氣能力無法滿足突然增長的供氣需求，在供暖季到來時偏離政策規(guī)定選擇繼續(xù)以煤供暖，避免了挨凍。這在政策調(diào)整后被認(rèn)為是明智之舉，從而強(qiáng)化了他們今后選擇提前偏離政策規(guī)定的可能性。

（四）順預(yù)期政策轉(zhuǎn)向的執(zhí)行歸納

“順預(yù)期政策轉(zhuǎn)向”是指政策目標(biāo)或核心內(nèi)容出現(xiàn)了符合政策執(zhí)行者和政策執(zhí)行對象預(yù)期的轉(zhuǎn)變。以某市PX項目為例，該市政府計劃引進(jìn)的PX項目，因被當(dāng)?shù)厝罕娬J(rèn)為對環(huán)境安全和人體健康存在潛在威脅，遭到群眾抗議和抵制。后結(jié)合民眾投票和座談結(jié)果，市政府決定將該項目建設(shè)遷離該市[10]。

這種順預(yù)期政策轉(zhuǎn)向分別會對政策執(zhí)行者和執(zhí)行對象的過往行為結(jié)果和未來行為選擇產(chǎn)生四種效應(yīng)（如表6所示）。

1.對政策執(zhí)行者的“不作為合理化”效應(yīng)和“順民不作為”效應(yīng)

順預(yù)期政策轉(zhuǎn)向會對政策執(zhí)行者的過往行為結(jié)果產(chǎn)生“不作為合理化”效應(yīng)，對其未來行為選擇產(chǎn)生‘順民不作為”效應(yīng)。所謂“不作為合理化”，是指政策執(zhí)行者根據(jù)政策將會轉(zhuǎn)向的預(yù)期對轉(zhuǎn)向前政策采取的不作為方式，在順預(yù)期政策轉(zhuǎn)向后被認(rèn)為明智和具有遠(yuǎn)見。假設(shè)政策執(zhí)行者是理性的，他在未來的政策執(zhí)行中就會強(qiáng)化對不符合民意政策的不作為。在上述某市PX項目的政策案例中，如果政策執(zhí)行者對PX項目采取不積極作為甚至抵制的態(tài)度，在該項目最終被遷至他地時就會被認(rèn)為采取了明智之舉，不僅不會受到責(zé)罰，還會得到民眾的擁護(hù)。這會使其在今后的政策執(zhí)行中更傾向于根據(jù)民意所向抵制與自己預(yù)期不符的政策。

2.對政策執(zhí)行對象的“反向暴利”效應(yīng)和“反向投機(jī)”效應(yīng)

順預(yù)期政策轉(zhuǎn)向會對政策執(zhí)行對象的過往行為結(jié)果產(chǎn)生“反向暴利”效應(yīng)，對其未來行為選擇產(chǎn)生“反向投機(jī)”效應(yīng)。所謂“反向暴利”，就是政策執(zhí)行對象根據(jù)自己對政策轉(zhuǎn)向的預(yù)期采取與現(xiàn)行政策規(guī)定相反的投入，在出現(xiàn)順預(yù)期政策轉(zhuǎn)向后獲得暴利。假設(shè)政策執(zhí)行對象是理性的，就會在未來行為選擇中強(qiáng)化“反向投機(jī)”動機(jī)，根據(jù)自己對政策轉(zhuǎn)向的判斷提前采取反向措施。以上述某市PX項目為例，如果當(dāng)?shù)鼐用窀鶕?jù)自己對政策轉(zhuǎn)向的預(yù)期，趁人們普遍不看好時提前在PX項目原址低價進(jìn)行資金投入，就會在項目遷址后獲得暴利。這會進(jìn)一步強(qiáng)化當(dāng)?shù)鼐用窀鶕?jù)政策轉(zhuǎn)向預(yù)期作出反向投機(jī)的傾向。

三、政策不連續(xù)各種效應(yīng)帶來的問題及其應(yīng)對策略

上述分析表明，政策變動，無論是逆預(yù)期變動還是順預(yù)期變動，無論是政策調(diào)整還是政策轉(zhuǎn)向，都會對政策執(zhí)行產(chǎn)生不同方面的負(fù)面效應(yīng)，對政策的有效實施構(gòu)成阻礙。對政策執(zhí)行者來說，政策不連續(xù)會使其在政策執(zhí)行中猶豫觀望，采取變通性執(zhí)行或選擇性執(zhí)行，不作為甚至抵制，從而使政策難以實際推進(jìn)和落到實處。對政策執(zhí)行對象來說，政策不連續(xù)會使其對政府推出的政策將信將疑，傾向于短期行為，提前偏離政策規(guī)定，甚至進(jìn)行反向投機(jī)，使政策執(zhí)行得不到廣泛的群眾支持。

然而，政策是在有限理性條件下作出的，不可能十全十美，因此，根據(jù)政策實施的實際效果作出相應(yīng)的政策調(diào)整甚至政策轉(zhuǎn)向，不僅是難以避免的，而且也是非常必要的。盡管政策變動會帶來一定的負(fù)面效應(yīng)，但如果政策不根據(jù)執(zhí)行的實際情況作出相應(yīng)的調(diào)整，可能會產(chǎn)生更加嚴(yán)重的后果。因此，決不能因為顧忌政策不連續(xù)所導(dǎo)致的負(fù)面效應(yīng)而完全拒絕進(jìn)行政策調(diào)整或改向。相反，應(yīng)當(dāng)在作出必需的政策調(diào)整或轉(zhuǎn)向時，充分意識到政策不連續(xù)將會產(chǎn)生的各種負(fù)面效應(yīng)，并努力將這種負(fù)面效應(yīng)降至最低。為了降低由政策變動導(dǎo)致政策不連續(xù)的各種負(fù)面效應(yīng)，需要在政策制定、政策執(zhí)行、政策調(diào)整、執(zhí)行評價等方面采取一系列相應(yīng)措施。

首先，在政策制定方面，需要加強(qiáng)制定過程中的民主協(xié)商，盡量避免政策后期的大規(guī)模調(diào)整和轉(zhuǎn)向。既然政策變動會導(dǎo)致政策不連續(xù)的各種負(fù)面效應(yīng)，就應(yīng)當(dāng)在政策制定時努力作出更周全的考慮，盡可能避免或減少那些本可避免的政策變動。為此，應(yīng)當(dāng)在政策制定階段開放討論空間，為政策的各利益相關(guān)方提供有效的、制度化參與渠道，建立協(xié)商民主的公平程序和規(guī)則，廣泛聽取各方專家和不同智庫提供的不同方案并進(jìn)行公開討論，還應(yīng)當(dāng)特別注意傾聽政策執(zhí)行者的意見和建議。通過這些措施，可以使政策在未來執(zhí)行中面臨的各種風(fēng)險充分暴露出來，并將可能出現(xiàn)的問題在政策制定階段就被充分考慮，從而減少未來的政策調(diào)整，特別是避免顛覆性的政策轉(zhuǎn)向和根本性的核心內(nèi)容調(diào)整。

其次，在政策執(zhí)行方面，應(yīng)當(dāng)預(yù)留合理的彈性執(zhí)行空間，避免將缺乏可行條件的政策剛性執(zhí)行。政策調(diào)整往往是由于不適于多樣復(fù)雜的實際情境。因此，在政策執(zhí)行的要求方面，應(yīng)該根據(jù)情況的復(fù)雜性和多樣性為政策執(zhí)行留下必要的彈性空間，使政策執(zhí)行者可以根據(jù)實際情況行使一定的自由裁量權(quán)，使政策的執(zhí)行能夠更加契合實際的政策執(zhí)行環(huán)境，減少由于不切實際的剛性執(zhí)行所導(dǎo)致的政策調(diào)整。

再次，在政策調(diào)整方面，如果政策確需調(diào)整應(yīng)及早作出，以便壓縮提早偏離或反向投機(jī)的獲利空間。為此，要在政策執(zhí)行初期及時收集政策執(zhí)行情況的反饋，以便盡早作出是否進(jìn)行政策調(diào)整的決定?？梢栽谡叽笠?guī)模實施前進(jìn)行一段時間的執(zhí)行試點，以便總結(jié)經(jīng)驗和發(fā)現(xiàn)問題，預(yù)先作出必要的調(diào)整。同時，在政策進(jìn)行調(diào)整前，應(yīng)當(dāng)發(fā)出一定的信號，使政策執(zhí)行者和政策執(zhí)行對象形成必要的預(yù)期，提前作好準(zhǔn)備，以減少由于政策變動所帶來的損失。

最后，在政策執(zhí)行評價方面，應(yīng)當(dāng)兼顧政策執(zhí)行的合理性與嚴(yán)格性，避免片面評價傷害政策執(zhí)行者的工作積極性。不考慮實際條件就一味強(qiáng)調(diào)政策的嚴(yán)格剛性執(zhí)行，一旦由于不具備剛性執(zhí)行的條件而進(jìn)行政策調(diào)整，就會嚴(yán)重傷害按照上級政策要求嚴(yán)格執(zhí)行的政策執(zhí)行者。同樣，如果只考慮政策執(zhí)行的合理性，給予政策執(zhí)行者過多的自由裁量權(quán)，就容易形成各行其是和選擇性執(zhí)行的局面，使政策的統(tǒng)一性和權(quán)威性受到破壞。因此，在對政策執(zhí)行的要求和評價方面，要兼顧政策執(zhí)行的合理性和嚴(yán)格性，在確定合理執(zhí)行邊界的基礎(chǔ)上，要求對政策的嚴(yán)格執(zhí)行。

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