常健 高萌

摘要：“公共政策不連續(xù)”是指由于公共政策目標、內容、執(zhí)行方式或評價標準的變動，導致政策內容及其執(zhí)行在時間上的前后差異。基于政策變動程度和預期契合程度兩個維度，政策不連續(xù)可以分為四種類型：逆預期政策調整、逆預期政策轉向、順預期政策調整和順預期政策轉向，它們會對政策執(zhí)行者和政策執(zhí)行對象的行為結果和行為選擇分別產生不同的效應。為了降低由政策變動導致政策不連續(xù)的各種負面效應，需要在政策制定、政策執(zhí)行、政策調整、執(zhí)行評價等方面采取一系列相應措施。

關鍵詞：公共政策;政策變動;政策不連續(xù);政策效應

中圖分類號：D60 文獻標識碼：A 文章編號：1003-1502（2018）06-0053-08

政策的連續(xù)性是公共政策公信力的重要保證。但在現(xiàn)實中，公共政策的變動所導致的政策不連續(xù)卻是經常出現(xiàn)的情況。在當代中國改革開放和社會轉型的過程中，政策的變動更加頻繁，所導致的政策不連續(xù)會對政策執(zhí)行者和政策執(zhí)行對象產生各種效應，不僅影響其以往行為的結果，而且影響其未來的行為選擇。當前基層政府政策執(zhí)行的很多特點可以從政策不連續(xù)所產生各種效應中得到解釋，因此，這一現(xiàn)象值得我們進行深入研究。

在對政策不連續(xù)的研究方面，豪格伍德（Hogwood W.Brian）和彼得斯（Peters B.Guy）將政策變動形式分為政策創(chuàng)新、政策接續(xù)、政策維持、政策終結四種類型[1];金登（John W.Kingdon）分析了政策變動的條件，以及政策變動中問題流、政策流和政治流的作用過程和作用結果[2]。薩巴蒂爾（Paul A.Sabatier）等人通過構建倡議聯(lián)盟框架分析了相關者的政策偏好和政策目標，以及由此形成的政策子系統(tǒng)在政策變遷中的意義[3]。吳文強、郭施宏從“價值共識水平”和“政府現(xiàn)狀偏好”兩個層面出發(fā)，構建出了政策變遷的因果模型[4]。上述研究偏重于政策變動產生的類型和影響因素，但對政策變動導致的政策不連續(xù)及其對政策執(zhí)行的效應缺乏深入的分析。

本研究收集了近年來中國政策不連續(xù)的23個典型案例，從主體預期契合程度和政策不連續(xù)程度兩個維度出發(fā)，區(qū)分了政策不連續(xù)的四種類型，具體分析它們對政策執(zhí)行者和政策執(zhí)行對象行為選擇的不同效應，并就如何降低這些負面效應嘗試提出了一些對策建議。

一、主體預期視角下政策不連續(xù)的四種類型

公共政策的連續(xù)性是指政策目標、內容、過程、執(zhí)行方式和評價標準在時間上的前后一貫。從政策周期的角度來說，公共政策的連續(xù)性體現(xiàn)在政策制定、政策執(zhí)行、政策評估、政策監(jiān)控、政策終結五個階段的順暢完整[5]。從政策內容角度來說，公共政策的連續(xù)性體現(xiàn)為一項公共政策在內容和要求上的前后一致。與此相應，可以將“公共政策不連續(xù)”定義為由于公共政策目標、內容、執(zhí)行方式或評價標準的變動，導致政策內容及其執(zhí)行在時間上的前后差異。

政策不連續(xù)有多種表現(xiàn)形式。通過對近年來23個典型政策案例的分析，發(fā)現(xiàn)存在著6種形式的政策不連續(xù)：（1）目標導向不連續(xù)，即政策發(fā)生了方向性的變化。如從發(fā)展計劃經濟轉向發(fā)展市場經濟，從單純強調經濟發(fā)展轉向經濟與環(huán)保并重，從片面強調效率轉向效率與公平并重。（2）核心內容不連續(xù)，即政策的核心內容作出調整，但政策方向未發(fā)生根本改變。如計劃生育政策的內容由“獨生子女”改為“單獨二孩”，再改為“全面二孩”。（3）過程階段不連續(xù)，即政策過程在某一階段中斷，出現(xiàn)“虎頭蛇尾”現(xiàn)象。如政策“示而不施”“施而不檢”，甚至“人走政息”。（4）執(zhí)行標準不連續(xù)，即執(zhí)行標準寬嚴不一，先嚴后寬或先寬后嚴。（5）執(zhí)行主體不連續(xù)，即負責執(zhí)行政策的機構或部門出現(xiàn)變化，如機構權責重新劃分，機構撤銷或重組。（6）施行對象不連續(xù)，即政策實施所針對的物品、地域或人員出現(xiàn)變化，使涉及的范圍擴大或縮小。如優(yōu)惠政策涉及人員范圍的改變，課稅對象范圍的變化等等。這些政策不連續(xù)形式在23個案例中的體現(xiàn)如表1所示。

分析23個案例中政策不連續(xù)的形式可以看到，政策導向不連續(xù)的情況相對最少，出現(xiàn)頻率只有17.39%，政策核心內容不連續(xù)和執(zhí)行標準不連續(xù)相對高發(fā)，出現(xiàn)頻率分別為47.83%和43.48%。其他三種形式出現(xiàn)的頻率都是30.43%。

從政策變動的性質來看，大致可以分為兩類：（1）政策轉向，即政策的目標方向和核心內容發(fā)生了改變，主要涉及上述政策不連續(xù)的前兩種形式。（2）政策調整，即政策的實施過程、執(zhí)行標準、執(zhí)行主體或施行對象出現(xiàn)了變化，主要涉及上述政策不連續(xù)的后四種形式。

為了研究政策不連續(xù)對政策執(zhí)行的效應，我們引入“預期契合程度”這一概念，它是指政策執(zhí)行者和政策施行對象對政策不連續(xù)的預期與實際政策不連續(xù)狀況之間的契合程度。預期契合程度高，說明政策變動順應了政策執(zhí)行者和政策施行對象的預期，這種政策變動可以稱為“順預期政策變動”;相反，預期契合程度低，說明政策變動違背了政策執(zhí)行者和政策施行對象的預期，這種政策變動可以稱為“逆預期政策變動”。

將“政策變動程度”與“預期契合程度”這兩個維度作成一個矩陣，可以形成政策不連續(xù)的四種類型，即逆預期政策調整、逆預期政策轉向、順預期政策調整、順預期政策轉向（如圖1所示）。

根據以上四種政策不連續(xù)類型的劃分，我們對所搜集的23個案例進行了梳理，發(fā)現(xiàn)順預期政策調整和轉向的案例分別占到了34.78%和30.43%，二者之和占到了約65%;而逆預期政策調整和轉向的案例數(shù)之和只占到了約35%，說明順預期政策變動與逆預期政策變動的數(shù)量之比大體是2：1（如表2所示）。

二、政策不連續(xù)的執(zhí)行效應

四種類型的政策不連續(xù)會對政策執(zhí)行者和政策執(zhí)行對象產生兩個方面的影響：一方面會影響相關主體以往行為的結果，另一方面會影響相關主體未來行為的選擇。我們根據上述政策不連續(xù)的案例對這兩類執(zhí)行效應分別作出分析。

（一）逆預期政策調整的執(zhí)行效應

“逆預期政策調整”是指政策變動只涉及政策的具體內容和執(zhí)行要求的調整，但其變動方向與政策執(zhí)行者和政策施行對象的預期不相契合。以某市公共停車場建設計劃為例，從一定的政策發(fā)展時間上看，該市停車場建設計劃的核心內容和發(fā)展方向皆沒有發(fā)生顛覆性變化，但其階段不連續(xù)的情況卻十分明顯?！霸撌姓?012年2月就推出了《X市鼓勵公共停車場建設暫行規(guī)定》，然而四年過去了，建成的公共停車場只有一家”[6]，政策的暫停和恢復也并不為該市市民所了解和支持。這種間斷式、反復性的政策不連續(xù)往往更容易累加民眾對政府的不信任感，即便政策目標最后達成了，其政策效果也無法得到充分發(fā)揮，附加的負面效應還容易對政策收益產生沖抵。

這種逆預期政策調整分別會對政策執(zhí)行者和執(zhí)行對象的過往行為結果和未來行為選擇產生四種效應（如表3所示）。

1.對政策執(zhí)行者的“嚴行受責”效應和“執(zhí)行保留”效應

逆預期政策調整會對政策執(zhí)行者的過往行為結果產生“嚴行受責”效應，對政策執(zhí)行者的未來行為選擇產生“執(zhí)行保留”效應。所謂“嚴行受責”，是指當政策調整違背了政策執(zhí)行者對政策變動的預期時，對先前政策越是執(zhí)行得堅決和嚴格，越是在政策調整后容易受到批評和責備。假定政策執(zhí)行者是理性的，他會因此吸取教訓，在未來的政策執(zhí)行中不再堅決和嚴格，而是留有一定余地，以避免政策再次調整導致的“嚴行受責”，這就是“執(zhí)行保留”效應。以某市的公共停車場建設計劃為例，那些嚴格依照原有規(guī)定來進行工作規(guī)劃和精力投入的政策執(zhí)行者可能會受到上級的批評和同事的質疑，進而對未來行為產生影響，出現(xiàn)惰政觀望、陽奉陰違等選擇性執(zhí)行的情況。

2.對政策執(zhí)行對象的“投入損失”效應和“將信將疑”效應

對于政策對象而言，逆預期政策調整會對其過往行為結果產生“投入損失”效應，對其未來行為選擇產生“將信將疑”效應。所謂“投入損失”效應，是指當政策的調整與政策執(zhí)行對象的預期相反時，政策執(zhí)行對象根據調整前的政策規(guī)定所作出的投入，在政策調整后無法獲得預期的收益。假定政策執(zhí)行對象是理性的，他會因此吸取教訓，對未來政策的規(guī)定抱著“將信將疑”的態(tài)度，避免完全信任所導致的回報損失。在某市的公共停車場建設計劃案例中，受政策階段不連續(xù)的影響，使得部分期望公共停車場如期建成獲利的市民按政策調整前的規(guī)定所投入的時間、經濟成本和機會成本無法獲得預期的收益，從而對該市政府的政策不再全部信任。

（二）逆預期政策轉向的執(zhí)行效應

“逆預期政策轉向”是指政策的目標和核心內容出現(xiàn)了變化，其變化方向與政策執(zhí)行者和政策施行對象的預期相反。以某縣“養(yǎng)羊又賣羊”為例，2014年9月5日，該縣政府發(fā)布一份名為《發(fā)展畜牧經濟拓寬致富通道》的文件，文件中提道“加快推進畜牧業(yè)發(fā)展，對拓寬農民增收渠道、繁榮農村經濟、全面建成小康社會具有十分重要的意義?！卑殡S著文件的頒布，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采取了一系列鼓勵農戶“畜牧致富”的具體舉措。包括每年與各村委會簽訂《畜牧業(yè)目標責任書》，把發(fā)展畜牧業(yè)作為基層考核的任務;每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)選取2-3個養(yǎng)殖大戶作為重點扶持對象;若農戶轉為養(yǎng)羊戶可攜帶相關手續(xù)在農村信用社辦理貸款等。這些優(yōu)惠政策大大激發(fā)了當?shù)孛癖姷酿B(yǎng)羊熱情，大量農戶購羊散養(yǎng)，期望借政策“東風”，提高家庭收入。但此項鼓勵政策施行不足兩年，縣政府便發(fā)布《關于加強封山禁牧的通告》，規(guī)定“蒲縣全境要實現(xiàn)‘封山禁牧”所有的羊均要實行圈養(yǎng)”。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至以“清理整治違規(guī)放牧現(xiàn)象，保護當?shù)卮嗳醯纳鷳B(tài)”為理由，提出了限十天內處理散養(yǎng)羊的要求[7]。

這種逆預期政策轉向分別會對政策執(zhí)行者和執(zhí)行對象的過往行為結果和未來行為選擇產生四種效應（如表4所示）。

1.對政策執(zhí)行者的“功過顛倒”效應和“執(zhí)行遲疑”效應

逆預期政策轉向會對政策執(zhí)行者的過往行為結果產生“功過顛倒”效應，對其未來行為選擇產生“執(zhí)行遲疑”效應?！肮^顛倒”效應是指由于政策導向或核心內容發(fā)生重大改變，對評估前政策的嚴格執(zhí)行，在轉向被評為“功”，但在轉向后卻被評為“過”。假設政策執(zhí)行者是理性的，他就會在未來執(zhí)行政策的過程中遲疑不決，三思而后行。在上述某縣“養(yǎng)羊又賣羊”的政策案例中，由于原政策中畜牧業(yè)發(fā)展被設定為基層考核的任務指標，“畜牧致富”完成較好鄉(xiāng)鎮(zhèn)的地方官員在政策轉向前受到表彰，但在政策轉向后卻面臨因當?shù)厣鷳B(tài)破壞而被問責的風險，不得不反過來要求農戶處理散養(yǎng)羊。這使他們今后不敢再堅決執(zhí)行上級的要求，以避免這種尷尬的結局。

2.對政策執(zhí)行對象的“成本沉沒”效應和“短期行為”效應

逆預期政策轉向會對政策執(zhí)行對象的過往行為結果產生“成本沉沒”效應，對其未來行為選擇產生“短期行為”效應。所謂“成本沉沒”效應是指根據轉向前的政策要求作出的投入，在逆預期政策轉向后全部損失。假設政策執(zhí)行對象是理性的，那么他在未來行為的規(guī)劃上就會更傾向于短期行為，不敢再為長遠發(fā)展作出大規(guī)模投入。在上述某縣“養(yǎng)羊又賣羊”的政策案例中，農戶在“畜牧致富”政策下購羊散養(yǎng)，在政策轉向后迫于政策壓力不得已將散養(yǎng)羊低價賣出。這種逆預期政策轉向使農戶在未來對政策的反應上更偏向于觀望，減少積極的長期投入，更偏向于能獲得短期收益的有限投入。

（三）順預期政策調整的執(zhí)行效應

“順預期政策調整”是指符合政策執(zhí)行者和政策施行對象預期的政策調整，這種調整只涉及具體的政策內容和執(zhí)行方式，不涉及目標導向和核心內容。以某地區(qū)“煤改氣”政策為例，2017年相關部門制定了在該地區(qū)秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動方案，要求到10月底完成以電代煤、以氣代煤300萬戶以上的改造任務[8]。地方政府層層加碼，使得工程的實施規(guī)模遠遠超出原定計劃。然而，由于天然氣供應有限，使得政策實施地區(qū)大量居民供暖達不到標準，甚至挨冷受凍。政府根據民意反饋和調研結果，下發(fā)特急文件作出政策調整，要求以保障群眾溫暖過冬為第一原則，“進入供暖季，凡屬沒有完工的項目或地方，繼續(xù)沿用過去的燃煤取暖方式或其他替代力式”[9]。

這種順預期政策調整分別會對政策執(zhí)行者和執(zhí)行對象的過往行為結果和未來行為選擇產生四種效應（如表5所示）。

1.對政策執(zhí)行者的“變通合理化”效應和“選擇性執(zhí)行”效應

順預期政策調整會對政策執(zhí)行者的過往行為結果產生“變通合理化”效應，對其未來行為選擇產生“選擇性執(zhí)行”效應。所謂“變通合理化”，是指政策執(zhí)行者基于對政策需要調整的內容的判斷，對不適合本地情況的政策要求在執(zhí)行上作變通處理，這種執(zhí)行策略在順預期政策調整后不僅不會受到批評，而且被視為合理。假設政策執(zhí)行者是理性的，他就會在未來政策執(zhí)行中強化這種變通執(zhí)行，根據政策在本地的可行性，采取“選擇性執(zhí)行”的策略。在上述某地區(qū)“煤改氣”的政策案例中，那些為避免群眾受凍而在政策執(zhí)行中采取各種變通方式，甚至隱瞞虛報的地方官員，在順預期政策調整后不僅沒有受到責備，而且被認為是善于結合實際。這將鼓勵地方政府官員在今后政策的執(zhí)行中更加具有選擇性。

2.對政策執(zhí)行對象的“偏離紅利”效應和“提前偏離”效應

順預期政策調整會對政策執(zhí)行對象的過往行為結果產生“超前增益”效應，對其未來行為選擇產生“超前選擇”效應。所謂“偏離紅利”，是指政策執(zhí)行對象基于其對政策調整的預期偏離原政策規(guī)定進行投入，在政策出現(xiàn)順預期調整后獲得超常的收益。假設政策執(zhí)行對象是理性的，他就會在未來的行為選擇中更敢于根據自己的政策調整預期來提前一步偏離現(xiàn)有政策規(guī)定進入投入，以期獲得更多的“偏離紅利”。在上述某地區(qū)“煤改氣”的政策案例中，相關的部分“煤改氣”用戶判斷供氣能力無法滿足突然增長的供氣需求，在供暖季到來時偏離政策規(guī)定選擇繼續(xù)以煤供暖，避免了挨凍。這在政策調整后被認為是明智之舉，從而強化了他們今后選擇提前偏離政策規(guī)定的可能性。

（四）順預期政策轉向的執(zhí)行歸納

“順預期政策轉向”是指政策目標或核心內容出現(xiàn)了符合政策執(zhí)行者和政策執(zhí)行對象預期的轉變。以某市PX項目為例，該市政府計劃引進的PX項目，因被當?shù)厝罕娬J為對環(huán)境安全和人體健康存在潛在威脅，遭到群眾抗議和抵制。后結合民眾投票和座談結果，市政府決定將該項目建設遷離該市[10]。

這種順預期政策轉向分別會對政策執(zhí)行者和執(zhí)行對象的過往行為結果和未來行為選擇產生四種效應（如表6所示）。

1.對政策執(zhí)行者的“不作為合理化”效應和“順民不作為”效應

順預期政策轉向會對政策執(zhí)行者的過往行為結果產生“不作為合理化”效應，對其未來行為選擇產生‘順民不作為”效應。所謂“不作為合理化”，是指政策執(zhí)行者根據政策將會轉向的預期對轉向前政策采取的不作為方式，在順預期政策轉向后被認為明智和具有遠見。假設政策執(zhí)行者是理性的，他在未來的政策執(zhí)行中就會強化對不符合民意政策的不作為。在上述某市PX項目的政策案例中，如果政策執(zhí)行者對PX項目采取不積極作為甚至抵制的態(tài)度，在該項目最終被遷至他地時就會被認為采取了明智之舉，不僅不會受到責罰，還會得到民眾的擁護。這會使其在今后的政策執(zhí)行中更傾向于根據民意所向抵制與自己預期不符的政策。

2.對政策執(zhí)行對象的“反向暴利”效應和“反向投機”效應

順預期政策轉向會對政策執(zhí)行對象的過往行為結果產生“反向暴利”效應，對其未來行為選擇產生“反向投機”效應。所謂“反向暴利”，就是政策執(zhí)行對象根據自己對政策轉向的預期采取與現(xiàn)行政策規(guī)定相反的投入，在出現(xiàn)順預期政策轉向后獲得暴利。假設政策執(zhí)行對象是理性的，就會在未來行為選擇中強化“反向投機”動機，根據自己對政策轉向的判斷提前采取反向措施。以上述某市PX項目為例，如果當?shù)鼐用窀鶕约簩φ咿D向的預期，趁人們普遍不看好時提前在PX項目原址低價進行資金投入，就會在項目遷址后獲得暴利。這會進一步強化當?shù)鼐用窀鶕咿D向預期作出反向投機的傾向。

三、政策不連續(xù)各種效應帶來的問題及其應對策略

上述分析表明，政策變動，無論是逆預期變動還是順預期變動，無論是政策調整還是政策轉向，都會對政策執(zhí)行產生不同方面的負面效應，對政策的有效實施構成阻礙。對政策執(zhí)行者來說，政策不連續(xù)會使其在政策執(zhí)行中猶豫觀望，采取變通性執(zhí)行或選擇性執(zhí)行，不作為甚至抵制，從而使政策難以實際推進和落到實處。對政策執(zhí)行對象來說，政策不連續(xù)會使其對政府推出的政策將信將疑，傾向于短期行為，提前偏離政策規(guī)定，甚至進行反向投機，使政策執(zhí)行得不到廣泛的群眾支持。

然而，政策是在有限理性條件下作出的，不可能十全十美，因此，根據政策實施的實際效果作出相應的政策調整甚至政策轉向，不僅是難以避免的，而且也是非常必要的。盡管政策變動會帶來一定的負面效應，但如果政策不根據執(zhí)行的實際情況作出相應的調整，可能會產生更加嚴重的后果。因此，決不能因為顧忌政策不連續(xù)所導致的負面效應而完全拒絕進行政策調整或改向。相反，應當在作出必需的政策調整或轉向時，充分意識到政策不連續(xù)將會產生的各種負面效應，并努力將這種負面效應降至最低。為了降低由政策變動導致政策不連續(xù)的各種負面效應，需要在政策制定、政策執(zhí)行、政策調整、執(zhí)行評價等方面采取一系列相應措施。

首先，在政策制定方面，需要加強制定過程中的民主協(xié)商，盡量避免政策后期的大規(guī)模調整和轉向。既然政策變動會導致政策不連續(xù)的各種負面效應，就應當在政策制定時努力作出更周全的考慮，盡可能避免或減少那些本可避免的政策變動。為此，應當在政策制定階段開放討論空間，為政策的各利益相關方提供有效的、制度化參與渠道，建立協(xié)商民主的公平程序和規(guī)則，廣泛聽取各方專家和不同智庫提供的不同方案并進行公開討論，還應當特別注意傾聽政策執(zhí)行者的意見和建議。通過這些措施，可以使政策在未來執(zhí)行中面臨的各種風險充分暴露出來，并將可能出現(xiàn)的問題在政策制定階段就被充分考慮，從而減少未來的政策調整，特別是避免顛覆性的政策轉向和根本性的核心內容調整。

其次，在政策執(zhí)行方面，應當預留合理的彈性執(zhí)行空間，避免將缺乏可行條件的政策剛性執(zhí)行。政策調整往往是由于不適于多樣復雜的實際情境。因此，在政策執(zhí)行的要求方面，應該根據情況的復雜性和多樣性為政策執(zhí)行留下必要的彈性空間，使政策執(zhí)行者可以根據實際情況行使一定的自由裁量權，使政策的執(zhí)行能夠更加契合實際的政策執(zhí)行環(huán)境，減少由于不切實際的剛性執(zhí)行所導致的政策調整。

再次，在政策調整方面，如果政策確需調整應及早作出，以便壓縮提早偏離或反向投機的獲利空間。為此，要在政策執(zhí)行初期及時收集政策執(zhí)行情況的反饋，以便盡早作出是否進行政策調整的決定?？梢栽谡叽笠?guī)模實施前進行一段時間的執(zhí)行試點，以便總結經驗和發(fā)現(xiàn)問題，預先作出必要的調整。同時，在政策進行調整前，應當發(fā)出一定的信號，使政策執(zhí)行者和政策執(zhí)行對象形成必要的預期，提前作好準備，以減少由于政策變動所帶來的損失。

最后，在政策執(zhí)行評價方面，應當兼顧政策執(zhí)行的合理性與嚴格性，避免片面評價傷害政策執(zhí)行者的工作積極性。不考慮實際條件就一味強調政策的嚴格剛性執(zhí)行，一旦由于不具備剛性執(zhí)行的條件而進行政策調整，就會嚴重傷害按照上級政策要求嚴格執(zhí)行的政策執(zhí)行者。同樣，如果只考慮政策執(zhí)行的合理性，給予政策執(zhí)行者過多的自由裁量權，就容易形成各行其是和選擇性執(zhí)行的局面，使政策的統(tǒng)一性和權威性受到破壞。因此，在對政策執(zhí)行的要求和評價方面，要兼顧政策執(zhí)行的合理性和嚴格性，在確定合理執(zhí)行邊界的基礎上，要求對政策的嚴格執(zhí)行。

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