摘要：大企業(yè)往往經(jīng)營范圍廣泛、組織架構(gòu)龐大、財務管理體系復雜，這給稅務機關(guān)的大企業(yè)稅收管理工作帶來了巨大的挑戰(zhàn)。國家稅務總局于2008年設立了大企業(yè)稅收管理司，由此開始了我國在大企業(yè)稅務風險管理方面的實踐和探索。文章總結(jié)了9年來我國大企業(yè)稅務風險管理的主要做法和存在的問題，并借鑒國際經(jīng)驗，為我國大企業(yè)稅務風險管理的完善提出了政策建議。

關(guān)鍵詞：大企業(yè)；稅務風險管理；信息化建設；內(nèi)控機制

一、 引言

自然界特別是人類社會的運行并不是機械的、可完全控制的，而是充滿了不確定性。隨著人類文明的發(fā)展，人們的生產(chǎn)活動不斷擴大，生活領域不斷擴張，社會運行系統(tǒng)更加復雜，風險普遍存在于人類經(jīng)濟社會的各個領域。稅務風險就是市場主體面臨的主要風險之一。

風險管理也一直伴隨著人類活動。中國古代的“居安思?！?、“防患于未然”便是最樸素的風險管理思想。直到20世紀50年代以后，風險管理逐步形成了獨立的理論體系，并受到了各國政府、企業(yè)和學術(shù)界的高度重視。為應對日益復雜的稅務風險，各國稅務部門也紛紛探索將風險管理的理念應用到稅務管理中，形成了防范和化解稅務風險、實現(xiàn)稅法遵從最大化的新型管理模式。1997年7月，OECD通過了報告《以風險管理為主題的實踐指南》，風險管理理論從此被引入了稅收征管實踐。2004年10月，OECD在《遵從風險管理：管理和改進稅收遵從》中制定了遵從風險管理流程。在我國，2002年國稅總局發(fā)布了《中國稅收征收管理戰(zhàn)略規(guī)劃綱要》，首次提出要將風險管理的理念引入稅收征管。

改革開放近40年以來，伴隨著中國經(jīng)濟的快速發(fā)展，我國的大企業(yè)迅速成長，逐漸成為我國經(jīng)濟的中堅力量，并為我國的稅收增長做出了巨大貢獻。但同時大企業(yè)經(jīng)營范圍廣泛，內(nèi)部組織架構(gòu)龐大，機構(gòu)繁多，財務管理體系復雜。這給稅務機關(guān)的大企業(yè)稅收管理帶來了巨大的挑戰(zhàn)。尤其在當前我國稅收管理手段相對落后、征管水平較低的情況下，大企業(yè)稅務管理風險凸顯。2008年，國家稅務總局借鑒國際先進稅收管理經(jīng)驗，引進風險管理理念和模式，設立了大企業(yè)稅收管理司，并相應的在各級稅務系統(tǒng)設立了大企業(yè)稅收管理部門。研究我國大企業(yè)稅務風險管理的實踐，對我國稅收治理體系和治理能力的現(xiàn)代化建議具有重大意義。

二、 我國大企業(yè)稅務風險管理實踐及存在的問題

1. 主要做法。2011年，國稅總局確定了45戶大企業(yè)集團作為總局首批定點聯(lián)系企業(yè)，由總局大企業(yè)稅收管理司直接組織實施相關(guān)稅務風險管理工作，其后又以部分省市國稅局（地稅局）為試點，確定了數(shù)量不等的省市局定點聯(lián)系企業(yè)或列名企業(yè)，由大企業(yè)稅收管理部門組織實施稅務風險管理工作。各地大企業(yè)稅收管理部門在大企業(yè)認定標準、工作模式、工作流程等方面做了很多探索和實踐。

一是探索制定了適應各省情況的大企業(yè)認定標準。由于各省稅源體量差異較大，所以各地因地制宜，逐步探索制定了適應各省情況的大企業(yè)認定標準。多數(shù)省市以年納稅額為衡量標準，部分省市把注冊資本1 000萬元以上或年銷售收入5億元以上作為核定標準。比如，四川省國稅局把符合年納稅收入2 000萬元以上、資產(chǎn)總額3 000萬元以上、銷售收入（營業(yè)收入）3億元以上三個條件之一的企業(yè)（集團）以及省局確定的跨省市、跨行業(yè)經(jīng)營、稅收管理難度較大的部分企業(yè)（集團）確定為大企業(yè)。河北省國稅局2010年末將貢獻全省稅收50%的154戶企業(yè)認定為大企業(yè)，2013年將年納稅2 000萬元以上的企業(yè)納入大企業(yè)管理部門的管理和服務范圍。

二是形成了各具特色的大企業(yè)稅務風險管理模式。截至目前，大部分省份都成立了自己的大企業(yè)稅收管理部門，但部門名稱和職能設置各有不同，有的設局、有的稱處。在職能范圍上，大多只負責定點聯(lián)系企業(yè)的稅務風險管理，有的則承擔主管局全部職能。與大企業(yè)管理部門職能界定相適應，各地國稅部門經(jīng)過實踐探索，初步形成了各具特色的稅務風險管理模式。比較典型的模式有三種。第一種是集團總部集中管理模式，以北京市國稅局最為典型。該局大企業(yè)稅收管理局（五分局）主要承擔總局定點聯(lián)系企業(yè)總部的稅收分析預測、政策服務和稅務審計，區(qū)縣局則負責企業(yè)集團成員企業(yè)的日?；A性管理工作和一般性服務事項。這種模式一般比較適合總部經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)。第二種是核心職能上收模式。以河北省國稅局為例，該局按照"統(tǒng)籌管理、實體運作、分級負責"的原則，將大企業(yè)風險管理由基層分散管理向跨層級統(tǒng)籌管理轉(zhuǎn)變，省、市局不再簡單的以行政管理為主，而是更加重視對大企業(yè)的稅收服務和管理。第三種是機構(gòu)實體化模式，比較有代表性的是安徽省國稅局，該局設置了實體型大企業(yè)管理機構(gòu)，再造了管理流程，在省局大企業(yè)處搭建了信息技術(shù)支持平臺，推行了風險管理機構(gòu)的扁平化和專業(yè)化設置。

三是探索建立了全流程風險管理工作流程。經(jīng)過多年的探索，各地大企業(yè)管理部門逐漸規(guī)范了風險管理基本流程，完善了以稅務審計為核心的業(yè)務體系，實現(xiàn)了風險評估、應對、反饋等環(huán)節(jié)的有機銜接。2009年，國稅總局大企業(yè)司對列入定點聯(lián)系企業(yè)名單的部分大企業(yè)進行了風險測試和評估，針對測評中發(fā)現(xiàn)的企業(yè)稅務風險，指導企業(yè)進行了自查自糾。2011年，以風險評估和企業(yè)自查為基礎，大企業(yè)司完善了后續(xù)跟蹤管理，根據(jù)不同企業(yè)的涉稅風險點和管理薄弱環(huán)節(jié)，幫助企業(yè)完善風險管理長效機制。對重點企業(yè)進行風險評估，針對評估發(fā)現(xiàn)的集團或行業(yè)普遍存在的稅務風險，指導各級稅務機關(guān)加強管理，督促企業(yè)自我改進。

2. 我國大企業(yè)稅務風險管理存在的問題。

一是大企業(yè)稅收管理部門職能定位不明確。長期以來，我國劃分稅收管理和服務業(yè)務的主要標準是“稅種+管理服務事項”，從國家稅務總局到縣區(qū)國稅局，普遍設立貨物和勞務稅、所得稅、出口退稅、國際稅收、征管和科技發(fā)展、納稅服務、稅務稽查和收入規(guī)劃核算等部門，分別履行單一業(yè)務領域的政策管理和服務職能。2008年，大企業(yè)稅收管理部門成立以來，傳統(tǒng)業(yè)務格局既未打破，也未重組。大企業(yè)稅收管理部門既不是稅收政策制定者，也不是稅收政策執(zhí)行者，而是政策制定和政策執(zhí)行之間的一個協(xié)調(diào)人。這種職能定位使得大企業(yè)稅收管理部門即使發(fā)現(xiàn)大企業(yè)的稅務風險，處置起來也只能依賴其他部門。同時，也造成了多頭管理、層次不分的現(xiàn)象，區(qū)縣級以上國稅機關(guān)的統(tǒng)計、征管、流轉(zhuǎn)稅等部門都對大企業(yè)各自制訂管理辦法和標準，多頭管理反而弱化了大企業(yè)稅收管理的質(zhì)量和效率。endprint

二是大企業(yè)稅收管理部門機構(gòu)設置不夠合理。首先，目前，我國的稅收管理體制實行總局、省、市、縣、所（分局）五級管理體制，這與大企業(yè)扁平化的管理模式不適應。我國的稅收解釋權(quán)沒有統(tǒng)一，各級稅務機關(guān)均可對稅收政策進行解釋，不同層級的稅收管理部門可能對同一稅收政策做出不同的解釋，這增加了稅收制度的不一致性。其次，各地的國、地稅系統(tǒng)協(xié)作性不強。稅收風險管理工作離不開國地稅部門的協(xié)調(diào)配合，但是受目前征管體制的制約，國地稅部門在人員、經(jīng)費、辦公場所等方面很難做到協(xié)調(diào)一致，造成國地稅部門僅只是形式上的協(xié)調(diào)，實質(zhì)上的協(xié)作不足，仍然存在國地稅機關(guān)工作安排不統(tǒng)一，數(shù)據(jù)共享不能及時到位等情況。

三是信息化建設滯后。目前我國的稅務機關(guān)和企業(yè)之間存在著嚴重的信息不對稱，在征納關(guān)系中，企業(yè)是占有信息資源的優(yōu)勢方，而稅務機關(guān)則處于劣勢。大企業(yè)由于其跨境交易廣泛、關(guān)聯(lián)交易頻繁，信息不對稱的情況更加嚴重。首先，獲取的涉稅信息真實性得不到保障。目前，稅務機關(guān)獲取信息的主要途徑是企業(yè)申報，信息真實性難以保障，依據(jù)這些信息開展稅收分析和納稅評估，難以確保工作質(zhì)量。其次，對第三方信息的采集和應用水平還很低。目前，第三方信息的采集還是以人工搜索和拷貝網(wǎng)絡信息為主，運用高科技技術(shù)手段（如大數(shù)據(jù)、云計算）實現(xiàn)第三方信息自動化采集的程度還不高，這不僅降低了信息采集的效率，也影響了稅源信息的質(zhì)量。這種信息上的不對等關(guān)系給稅務機關(guān)和企業(yè)帶來了較大的稅務風險，一方面企業(yè)會利用信息優(yōu)勢進行各種高風險的避稅籌劃；另一方面稅務機關(guān)由于缺乏信息而往往采取盲征、強征的不合理的手段。

三、 國際上大企業(yè)稅務風險管理的經(jīng)驗

1. 國際上大企業(yè)的認定標準。世界各國主要以企業(yè)規(guī)模、資產(chǎn)規(guī)模、注冊資金、應納稅額和員工數(shù)量等指標作為大企業(yè)認定標準，單獨一個指標無法全面評價企業(yè)規(guī)模，各國常常綜合多個指標作為大企業(yè)認定標準。

美國主要以資產(chǎn)規(guī)模來認定大企業(yè)，美國國內(nèi)收入局（IRS）將資產(chǎn)規(guī)模達到1 000萬美元作為大企業(yè)認定標準。英國稅務機關(guān)綜合考慮了企業(yè)員工人數(shù)、資產(chǎn)規(guī)模及營業(yè)收入等諸多因素。具體來說，員工人數(shù)超過250人的英國企業(yè)將被認定為大企業(yè)。員工人數(shù)少于250人，但資產(chǎn)規(guī)模達到4 300萬歐元或營業(yè)收入達到5 000萬歐元的企業(yè)也將被認定為大企業(yè)。荷蘭則采用了應納稅款標準和特定行業(yè)標準，包括利潤（所得稅或公司稅）、增值稅和就業(yè)稅的加權(quán)平均值（WOLB）超過2 500萬歐元的企業(yè)，以及金融（銀行、保險）、石油天然氣、能源供應3個行業(yè)的所有企業(yè)。

2. 大企業(yè)稅務風險管理模式。目前，全球有50多個國家和地區(qū)設立了大企業(yè)稅收管理機構(gòu)，且越來越多的國家正在謀劃跟進。國外大企業(yè)稅收管理從功能類型來看主要有兩種管理模式：全功能管理模式和有限功能管理模式。

在全功能管理模式下，大企業(yè)稅收管理機構(gòu)擁有對大企業(yè)稅收征管的所有職能，包括納稅申報、稅務風險評估、稅款征收、稅務檢查和稅務審計。具體來說，這些國家在國家稅務局設立大企業(yè)管理局，大企業(yè)管理局按行業(yè)、區(qū)域設置管理機構(gòu)，負責各稅種、行業(yè)、區(qū)域稅收征管。采取這種模式的國家包括美國、英國、荷蘭、加拿大和澳大利亞等。

在有限功能管理模式下，大企業(yè)稅收管理機構(gòu)只擁有部分征管職能，其主要任務是為納稅人提供更好的服務。采取這種模式的國家只有日本、法國和比利時等少數(shù)國家。日本大企業(yè)管理部門的主要任務是對大企業(yè)進行審查和犯罪調(diào)查，包括三項內(nèi)容：一是建立獨立的部門進行全面審查。二是加強跨國公司和企業(yè)集團的審查和實施。對跨境交易、轉(zhuǎn)讓定價、預約安排進行審計，其中總部負責協(xié)調(diào)每個案例的轉(zhuǎn)讓定價處理。三是提供專業(yè)服務和信息技術(shù)支持。在指導、咨詢、問題解答和預約定價安排以外，為納稅人提供多種不同級別的服務和信息技術(shù)支持。

3. 大企業(yè)稅務風險管理信息化建設。發(fā)達國家在稅務風險管理中，充分運用現(xiàn)代信息技術(shù)手段對涉稅信息進行挖掘和利用。在稅源信息采集方面，美國聯(lián)邦稅務局率先開發(fā)使用了電子報稅系統(tǒng)、自動風險篩選系統(tǒng)、大企業(yè)稅收審計個案管理系統(tǒng)和大企業(yè)稅收制度設計報告系統(tǒng)，實現(xiàn)了大企業(yè)在全國范圍內(nèi)的聯(lián)網(wǎng)電子申報、風險篩查，并可以實時跟蹤大企業(yè)稅務審計案件。澳大利亞稅務局則依賴于風險管理系統(tǒng)、審計支持系統(tǒng)、欠繳稅款處理系統(tǒng)和報告系統(tǒng)，有效地進行企業(yè)所得稅審計案例篩選、情報收集、監(jiān)控跟蹤和欠款追繳。

在利用第三方信息完善納稅評估方面，美國設立了“雙向申報制度”，即：納稅人不僅要向稅務機關(guān)申報自己獲得的收入，而且要同時告知稅務機關(guān)別人從自己處獲得的收入。同時，美國的法律還規(guī)定，聯(lián)邦政府、州政府、銀行、海關(guān)、電信、新聞、商品期貨交易委員會、農(nóng)業(yè)部、能源部、國防部、法院、移民、規(guī)劃、國債、郵政及社會保障局等部門每年都應當向稅務機關(guān)提供各自部門所掌握的稅源信息，包括貨幣收付報告、國外銀行賬戶、車輛登記、不動產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、遺囑文件、權(quán)證文件等信息。法律制度的完善及信息化的覆蓋使得美國國內(nèi)收入局（IRS）得以與金融、海關(guān)等部門聯(lián)網(wǎng)形成了稅務管理計算中心，共享納稅人的涉稅資料。

四、 我國大企業(yè)稅務風險管理的完善路徑

總結(jié)我國大企業(yè)稅務風險管理實踐中積累的經(jīng)驗和存在的不足，借鑒發(fā)達國家在稅務風險管理上的經(jīng)驗，本文提出了我國大企業(yè)稅務風險管理的完善路徑：依據(jù)“分類分級管理”稅收征管理念，按照“扁平化、實體化”的要求完善大企業(yè)稅務風險管理機構(gòu)設置；運用現(xiàn)代化信息技術(shù)手段，推進稅務風險管理信息化建設；豐富“個性化納稅服務”產(chǎn)品，健全大企業(yè)稅務風險管理業(yè)務體系；引導大企業(yè)加強稅務風險內(nèi)控機制建設。

1. 完善大企業(yè)稅務風險管理機構(gòu)設置。大企業(yè)稅收管理資源的有效配置是體制運轉(zhuǎn)效率的保障。一是建立扁平化、實體化的稅務風險機構(gòu)。扁平化風險管理機構(gòu)的總部應由稅務總局大企業(yè)稅收管理機構(gòu)擔當，總局處于戰(zhàn)略制定、任務推送和績效評價的總部地位，各省成立具有執(zhí)法資格的大企業(yè)稅收管理局，作為總部推送的風險應對任務的執(zhí)行部門。二是建立和完善縱向協(xié)調(diào)機制?？v向協(xié)調(diào)機制是各層級大企業(yè)稅收管理部門之間的常態(tài)化、規(guī)范、固定的聯(lián)動機制。下級各級稅務機關(guān)應通過信息上報的方式，將各地分公司的相關(guān)涉稅事項的經(jīng)濟數(shù)據(jù)，匯總到上級稅務機關(guān)，總局應將集中起來的數(shù)據(jù)進行加工處理，通過常態(tài)化的渠道定期傳遞到基層，實現(xiàn)稅源信息的共享。endprint

2. 加強稅務風險管理的信息化建設。信息系統(tǒng)開發(fā)是信息化建設的基礎。應當創(chuàng)新數(shù)據(jù)采集手段，使數(shù)據(jù)采集工作的方法多樣化，提升數(shù)據(jù)采集的全面性和充分性。具體來說，可以利用“大數(shù)據(jù)”技術(shù)推出一系列新的信息采集模式和方法，提高稅源信息采集效率。對生產(chǎn)系統(tǒng)中的原始申報和征管數(shù)據(jù)進行區(qū)分，使不同類型的原始數(shù)據(jù)表格得以拆分成具有統(tǒng)一描述和編碼的數(shù)據(jù)項，并在數(shù)據(jù)倉庫中進行標準化的存儲和管理。

數(shù)據(jù)信息管理是信息化建設的保障。數(shù)據(jù)信息管理的目的是要保證系統(tǒng)內(nèi)數(shù)據(jù)信息的準確性和時效性。應當規(guī)范納稅人提交的各類報表的報送口徑，把住入口關(guān)，建立相應的數(shù)據(jù)質(zhì)量控制管理辦法。借助“大數(shù)據(jù)”手段，打破“信息孤島”現(xiàn)象，及時獲取第三方數(shù)據(jù)。

3. 健全大企業(yè)稅務風險管理的業(yè)務體系。一是建立大企業(yè)稅務風險識別指標體系。大企業(yè)稅務風險識別指標體系應由通用指標、行業(yè)特定指標及參與評分指標共同構(gòu)成。通用指標主要有稅收負擔類、稅種關(guān)聯(lián)類、生產(chǎn)經(jīng)營類、財務指標類、能耗類、產(chǎn)品類等幾類指標。針對不同行業(yè)的特點，構(gòu)造一批針對不同行業(yè)特點的專用指標及特征值。評分指標應盡量選擇易于從綜合征管軟件、重點稅源直報系統(tǒng)、出口退稅、防偽稅控系統(tǒng)等幾大現(xiàn)成系統(tǒng)中規(guī)范取數(shù)的指標。二是健全大企業(yè)稅務風險評估方法。以總局大企業(yè)稅務風險指標體系為依托，對各個通用指標和行業(yè)特定指標設置專門的分行業(yè)預警值，利用納稅人相關(guān)數(shù)據(jù)計算稅務風險指標值，將企業(yè)風險指標值與同行業(yè)大企業(yè)指標預警值進行橫向比較，根據(jù)其偏離程度確定該項指標的得分，再將各指標分值匯總，即為該企業(yè)綜合得分。三是完善大企業(yè)稅務風險應對機制，建立“統(tǒng)一分析、分類應對”的風險管理流程?！敖y(tǒng)一分析”就是依據(jù)相同的風險識別、分析和評價標準對納稅人風險等級進行排序，并根據(jù)風險等級的不同采取不同應對措施?！胺诸悜獙Α本褪窍录壎悇諜C關(guān)按照上級稅務機關(guān)推送的任務清單，對不同風險等級的納稅人針對性地采取稅務稽查、反避稅調(diào)查、風險提示等不同程度的風險應對措施。

4. 引導大企業(yè)健全稅務風險內(nèi)控機制。應當把大企業(yè)完善自身內(nèi)控機制同稅務機關(guān)風險管理的目標結(jié)合起來，實現(xiàn)企業(yè)自我管理同稅務機關(guān)主動監(jiān)管的高效配合。一是建立大企業(yè)風險內(nèi)控機制的制度規(guī)范。當前，我國還沒有專門的法律法規(guī)對企業(yè)風險內(nèi)控機制的建設進行規(guī)范，這導致部分企業(yè)對稅務風險內(nèi)控機制的建設不夠重視。因此，有必要在法律層面上對稅務風險內(nèi)控機制的建設予以規(guī)范，明確企業(yè)的權(quán)利和義務，為大企業(yè)稅務風險內(nèi)控機制建設提供法律依據(jù)和引導。二是建立稅務機關(guān)和大企業(yè)之間的良性互動。稅務機關(guān)應該充分發(fā)揮其在企業(yè)稅務風險內(nèi)控機制建設中的引導和監(jiān)督作用，加強與企業(yè)的交流溝通，引導大企業(yè)建立適合自身狀況的稅務風險內(nèi)控機制，對大企業(yè)風險內(nèi)控機制的加強和改進提供解決方案和措施。

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作者簡介：孫亮（1991-），男，漢族，甘肅省靜寧縣人，中國人民大學財政金融學院博士生，研究方向為財稅理論與稅收管理。

收稿日期：2017-11-25。endprint