關(guān)鍵詞：消費(fèi)者權(quán)益;國家責(zé)任;消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法;公益訴訟

作者簡介：高志宏：南京航空航天大學(xué)人文與社會科學(xué)學(xué)院副教授（南京 211106）

基金項目：南京航空航天大學(xué)2017年黨建與思想政治工作研究重點項目（DJYJ2017A03）;習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想理論專題研究青年項目（NX2017013）

DOI編碼：10.19667/j.cnki.cn23-1070/c.2018.06.013

一、問題的提出

無論是近代社會契約學(xué)說，抑或是古典功利主義理論，都將維護(hù)個人利益、增進(jìn)公共福祉視為評價政治權(quán)力合法性的根基以及政府好壞的標(biāo)準(zhǔn)。國家產(chǎn)生的目的以及存在的價值就在于保護(hù)公民的基本權(quán)利和自由，公民私權(quán)的范圍決定了國家追求目標(biāo)的正當(dāng)性和國家權(quán)力行使的邊界。與經(jīng)營者相比，消費(fèi)者在信息能力、經(jīng)濟(jì)能力、訴訟能力、心理承受力等方面都處于弱勢地位，存在諸多自我保護(hù)障礙。因此，對消費(fèi)者進(jìn)行傾斜性保護(hù)符合實質(zhì)公平正義。消費(fèi)者弱勢地位的形成是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果，消費(fèi)者權(quán)益自我保護(hù)的種種障礙以及消費(fèi)者保護(hù)組織的種種缺陷，都迫切呼喚更強(qiáng)大的力量——國家——擔(dān)負(fù)起更大的責(zé)任。國家作為最大的公共組織，其擁有的財力、物力、人力以及可以調(diào)動的社會資源是任何個人和其他組織無法比擬的，其可以用“有形之手”克服市場缺陷，保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益。

2013年，我國對1993年《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》（以下簡稱《消法》）進(jìn)行了首次修改。此次修改范圍較廣，對消費(fèi)者普遍關(guān)注的問題基本都做出了有力回應(yīng)和明確規(guī)定，進(jìn)一步強(qiáng)化了經(jīng)營者的義務(wù)、擴(kuò)大了消費(fèi)者的權(quán)利，體現(xiàn)出對消費(fèi)者傾斜保護(hù)的立法理念。因此，我們有理由相信新《消法》能給消費(fèi)者帶來更多的福音。然而，新《消法》已頒布實施5年來，侵害消費(fèi)者權(quán)益的現(xiàn)象仍普遍存在，消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的困境仍未根本擺脫。尤其是，隨著網(wǎng)絡(luò)消費(fèi)和金融消費(fèi)的迅猛發(fā)展，個人信息和數(shù)據(jù)的價值日益凸顯而網(wǎng)絡(luò)消費(fèi)欺詐行為更加猖獗，傳統(tǒng)的以人格權(quán)為基礎(chǔ)、以侵權(quán)救濟(jì)為方法的權(quán)利保護(hù)機(jī)制難以對消費(fèi)者的數(shù)據(jù)權(quán)利提供有效而充分保護(hù)，如何確立消費(fèi)者主體地位及構(gòu)建消費(fèi)者的數(shù)據(jù)保護(hù)機(jī)制值得引起重視。1對此，2017年修訂的《反不正當(dāng)競爭法》做出了一定回應(yīng)，即增設(shè)了互聯(lián)網(wǎng)不正當(dāng)競爭條款，然而遺憾的是，該法缺乏互聯(lián)網(wǎng)消費(fèi)者合法權(quán)益的保護(hù)規(guī)定，無法解決互聯(lián)網(wǎng)不正當(dāng)競爭中消費(fèi)者的弱勢地位問題。22017年頒布的《民法總則》通過第128條民法特別法鏈接條款將消費(fèi)者保護(hù)納入了民法體系，明確《消法》中的私法規(guī)范受《民法總則》基本規(guī)則約束，從而初步實現(xiàn)了消費(fèi)者保護(hù)法與民法一體化之目的。3在我國《民法典》編纂的關(guān)鍵時期，如何將《民法總則》關(guān)于消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的規(guī)定細(xì)化落地，更值得深入研究。

事實證明，消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)并不是僅僅靠一部《消法》就能實現(xiàn)的，我國消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)不力既有立法不完善的因素更有執(zhí)法不力的因素。相對而言，學(xué)界對于消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)國家是否可以有所作為傾注了較多筆墨，而對于如何作為則關(guān)注不夠?；诖耍疚慕Y(jié)合《消法》相關(guān)條文，探討國家保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益是否能以及何以能的問題，目的在于尋求消費(fèi)者權(quán)益國家保護(hù)的邏輯基礎(chǔ)及實現(xiàn)路徑，從而構(gòu)建我國消費(fèi)者權(quán)益的公權(quán)力保護(hù)機(jī)制。

二、傾斜立法——國家保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益之法治基礎(chǔ)

消費(fèi)者問題是隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展而產(chǎn)生的一種社會問題，消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)亦經(jīng)歷了一個逐步發(fā)展完善的歷史過程，實現(xiàn)了從自發(fā)保護(hù)到自覺保護(hù)、從個體保護(hù)到組織保護(hù)、從分散保護(hù)到集中保護(hù)的轉(zhuǎn)變。與調(diào)控其他社會關(guān)系一樣，國家保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的方式也是三類：立法規(guī)制、執(zhí)法規(guī)制和司法規(guī)制。不同的是，在消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)方面，國家實現(xiàn)機(jī)制體現(xiàn)出特有的屬性，即傾斜立法、援助行政和公益訴訟。對消費(fèi)者權(quán)益進(jìn)行專門立法保護(hù)是20世紀(jì)以后的事情，消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法體現(xiàn)出與傳統(tǒng)民商事法律不同的立法特點——傾斜立法，即傾斜保護(hù)消費(fèi)者弱勢群體的合法權(quán)益，這集中表現(xiàn)在立法理念、調(diào)整方式和立法內(nèi)容等方面。

（一）以公共利益為立法本位

任何法律都是各方利益博弈的結(jié)果，《消法》也不例外。然而，任何法律都有自己的立法理念和立法本位?！氨疚凰枷搿笔且粋€法律部門的基本出發(fā)點、基本功能、基本理念，也是一法律部門區(qū)別于另一法律部門的重要標(biāo)志。如私法奉行個人本位，以民法為代表;公法奉行國家本位，以行政法為代表。

在資本主義早期，亞當(dāng)·斯密自由經(jīng)濟(jì)思想被奉為圭臬，國家對經(jīng)濟(jì)實行消極不干預(yù)政策，消費(fèi)者與經(jīng)營者權(quán)利義務(wù)關(guān)系由傳統(tǒng)民法調(diào)整，倡導(dǎo)法律地位形式平等之精神，遵循消費(fèi)契約自由之原則，按照違約責(zé)任理論處理之方式。到了資本主義中后期，經(jīng)濟(jì)壟斷、非法用工、不正當(dāng)競爭、環(huán)境污染等“現(xiàn)代性問題”日益突出，消費(fèi)侵權(quán)日益嚴(yán)重，傳統(tǒng)的民法理論和法律制度已無法解釋和應(yīng)對這一新的社會現(xiàn)象，迫切需要尋求新的理論和制度突破。“從私法觀察角度出發(fā)所看到的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，不過是兩個私人之間以相互平等為前提的關(guān)系。這種觀點忽視了第三者，即在任何經(jīng)濟(jì)關(guān)系中都是最大的利害關(guān)系人：公眾?！?根據(jù)自由放任主義理論，“一只看不見的手能成功地引導(dǎo)著自私追求自己利益的個人來促進(jìn)社會公共利益”。1但實踐卻證明，追求自己利益的人們大多并不能自發(fā)地促進(jìn)社會公共利益;相反，還產(chǎn)生諸多侵犯社會公共利益的行為。因為，與其他利益相比，公共利益主體常常缺位或錯位，更具有脆弱性、更易被侵犯。民法囿于自身的調(diào)整對象、調(diào)整機(jī)制和法益目標(biāo)，無法調(diào)整具有社會性的經(jīng)濟(jì)關(guān)系并維護(hù)公共利益。因此，需要新的法律來滿足相應(yīng)的法律調(diào)整需求，對經(jīng)濟(jì)生活加以干預(yù)，經(jīng)濟(jì)法應(yīng)運(yùn)而生。在經(jīng)濟(jì)法部門看來，市場主體在社會經(jīng)濟(jì)活動中，不僅要對交易相對人的當(dāng)事人負(fù)責(zé)（即私人責(zé)任），而且還應(yīng)當(dāng)對當(dāng)事人以外的不特定利益相關(guān)人即共同體及其成員負(fù)有責(zé)任（即社會責(zé)任）——既包括對當(dāng)代人的責(zé)任，也包括對后代人的責(zé)任。因此，私人責(zé)任往往同時也是社會責(zé)任，如經(jīng)營者的產(chǎn)品質(zhì)量義務(wù)，既是對消費(fèi)者個人的義務(wù)，也是對社會的義務(wù)。經(jīng)濟(jì)法奉行社會本位，即經(jīng)濟(jì)法在經(jīng)濟(jì)關(guān)系的調(diào)整中立足于社會整體，以維護(hù)公共利益為出發(fā)點和落腳點，具有社會公共性。就國家而言，它須代表全局利益、長遠(yuǎn)利益，依法行使權(quán)力（利），對社會負(fù)責(zé);就企業(yè)和個人而言，在強(qiáng)調(diào)自身局部利益的同時，也應(yīng)注重對社會的責(zé)任，不得為了片面追逐自身利益而置社會利益于不顧。社會性也即社會公共性，“社會公共性就范圍而言，包含有社會性內(nèi)涵，帶有普遍性、全面性、大眾性，而非特殊性、局部性、個人性;就屬性而言，包含有公益性內(nèi)涵，追求利益分配的公平性;就實現(xiàn)程度而言，既有外在強(qiáng)制性、公共決策性，還有私人自治性”。2

消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法作為經(jīng)濟(jì)法部門中一個重要子部門，并不局限于規(guī)范具體當(dāng)事人的交易關(guān)系，而主要著眼于構(gòu)造自由、公平的市場競爭環(huán)境，以法律的手段為市場機(jī)制的發(fā)揮創(chuàng)造條件。消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)領(lǐng)域的國家規(guī)制，已不是傳統(tǒng)的行政管理，而是以社會公共管理者的身份著眼于維護(hù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的消費(fèi)秩序和競爭條件的公共管理。因而，國家對消費(fèi)者關(guān)系的調(diào)整必須建立在尊重市場機(jī)制的基礎(chǔ)上，以公共利益的維護(hù)為其出發(fā)點和歸宿;3應(yīng)當(dāng)建立在充分尊重私人利益的基礎(chǔ)之上，“只有在實現(xiàn)普遍利益或公益所必須的時候，才能允許對個人施以強(qiáng)制。此乃自由傳統(tǒng)的一項基本原則”。4

（二）以懲罰性賠償為調(diào)整手段

對消費(fèi)者關(guān)系，國家采取了特殊的調(diào)整機(jī)制，即不僅運(yùn)用傳統(tǒng)的民事的、行政的、刑事的調(diào)整手段，而且還采用了一些新興的調(diào)整手段，如褒獎性調(diào)整手段、懲罰性調(diào)整手段、專業(yè)暨社會性調(diào)整手段。5其中，以懲罰性賠償制度最具特色。6

懲罰性賠償制度的目的在于加大經(jīng)營者的違法成本、降低消費(fèi)者的維權(quán)成本和增加消費(fèi)者的維權(quán)收益，進(jìn)而鼓勵社會同消費(fèi)欺詐行為作斗爭。關(guān)于懲罰性賠償制度的功能，美國學(xué)者戴維·歐文將其歸納為（制裁侵害人的）懲罰功能、（對違法行為的）遏制功能、（鼓舞私人協(xié)助執(zhí)法的）導(dǎo)向功能和（填補(bǔ)受害人損失的）受害人賠償功能;7我國學(xué)者王利明先生把懲罰性賠償制度的功能分為賠償功能、制裁功能以及遏制功能，8這也是學(xué)界的主流觀點。消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法領(lǐng)域中的民事責(zé)任與傳統(tǒng)民法中的民事責(zé)任不完全等同。傳統(tǒng)民法中的民事責(zé)任以補(bǔ)償性為特征，屬于損害賠償，即損失多少補(bǔ)償多少，體現(xiàn)出等價有償?shù)膬r值觀念;以消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法為代表的經(jīng)濟(jì)法中的民事責(zé)任則具以懲罰性為特征，屬于社會性賠償，體現(xiàn)出懲罰教育和社會安撫的價值觀念。1如新《消法》中的三倍賠償、《食品安全法》中的十倍賠償?shù)取?h4>（三）以消費(fèi)者權(quán)利為立法內(nèi)容

由于消費(fèi)者與經(jīng)營者相比處于先天性的弱勢地位，為了實現(xiàn)消費(fèi)者與經(jīng)營者之間的實質(zhì)平等，必須對消費(fèi)者進(jìn)行傾斜性立法保護(hù)。所以，消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法雖然兼顧了消費(fèi)者利益和經(jīng)營者利益，但側(cè)重于保護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益。2這種國家對消費(fèi)者權(quán)益立法規(guī)制的傾斜保護(hù)特點體現(xiàn)在立法內(nèi)容方面，即著重規(guī)定消費(fèi)者權(quán)益。

權(quán)利和義務(wù)是相對的，是法律規(guī)范的主要內(nèi)容。然而，消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)立法則打破了這種平衡，賦予消費(fèi)者更多權(quán)利和經(jīng)營者更多義務(wù)，并將消費(fèi)者權(quán)利視為一種不同于傳統(tǒng)公民私權(quán)的新型權(quán)利。比如在我國《消法》中僅規(guī)定了經(jīng)營者的義務(wù)和消費(fèi)者的權(quán)利，并沒有規(guī)定經(jīng)營者的權(quán)利和消費(fèi)者的義務(wù)。這并不意味著經(jīng)營者不享有權(quán)利、消費(fèi)者不承擔(dān)義務(wù)，也并不意味著經(jīng)營者的權(quán)利不受法律保護(hù)、消費(fèi)者違法不需要承擔(dān)法律責(zé)任。而僅僅意味著，法律對消費(fèi)行為除了通過《民法總則》《合同法》《擔(dān)保法》等傳統(tǒng)民商事法律予以規(guī)制外，還對消費(fèi)者權(quán)益給予了傾斜性的保護(hù)。

歐盟消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)立法也體現(xiàn)出這一特點。2011年10月25日，歐盟保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益最新指令（2011/83/EU）頒布出臺，該指令對于歐盟日益增長的跨國遠(yuǎn)程合同和無店鋪銷售合同進(jìn)行了規(guī)定，進(jìn)一步強(qiáng)化了經(jīng)營者的信息披露義務(wù)，即經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)以包括紙張、U盤、光盤、DVD、儲存卡、硬盤以及電子郵件等在內(nèi)的耐用性媒介保存并提供給消費(fèi)者產(chǎn)品或服務(wù)相關(guān)信息;進(jìn)一步擴(kuò)展了消費(fèi)者的合同撤銷權(quán)，即將合同撤銷期限延長至14天;等等。這些規(guī)定明顯體現(xiàn)出歐盟消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法的信息透明、利益均衡和私權(quán)救濟(jì)的立法精神。3可以說，如今，消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)立法的狀況已成為衡量一個國家社會文明發(fā)展的程度和法治建設(shè)完善程度的一個重要標(biāo)志。4

三、嚴(yán)格執(zhí)法——國家保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益之法治關(guān)鍵

可以說，《消法》基于消費(fèi)者的弱勢地位以傾斜立法、傾斜保護(hù)為宗旨，加大了經(jīng)營者的法律義務(wù)，5加重了經(jīng)營者的法律責(zé)任，為保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益奠定了基礎(chǔ)。然而，“徒法不足以自行”，法治的實現(xiàn)更需要嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法。為了論述需要，本部分從廣義執(zhí)法視角研究消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的執(zhí)法機(jī)制，即從行政執(zhí)法（狹義）和司法兩個應(yīng)然角度分析國家在消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)方面應(yīng)當(dāng)如何作為。

（一）側(cè)重援助行政

消費(fèi)者問題的解決、消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)，離不開國家立法機(jī)關(guān)的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)立法規(guī)制，更離不開行政機(jī)關(guān)的行政規(guī)制，主要包括規(guī)制行政和援助行政兩個維度。6其中，尤以援助行政最具特色。

規(guī)制行政，即通過行政權(quán)力主動管制處于強(qiáng)勢地位的企業(yè)，規(guī)范經(jīng)營者行為。一方面，通過事前規(guī)制，如通過行政許可、行政認(rèn)證、產(chǎn)品檢驗檢疫等方式，審查特殊行業(yè)的開業(yè)條件和經(jīng)營事項，以及對產(chǎn)品服務(wù)的質(zhì)量數(shù)量進(jìn)行監(jiān)督檢查，從而防止消費(fèi)者權(quán)益受到侵害。另一方面，通過事后規(guī)制，如通過對違法商業(yè)廣告的查處，對瑕疵或缺陷產(chǎn)品的沒收銷毀，對侵害消費(fèi)者行為的行政制裁等，防止受害消費(fèi)者范圍的擴(kuò)大。

援助行政，即通過教育、宣傳、調(diào)解、支持訴訟等方式對處于弱勢地位的消費(fèi)者給予幫助和援助。一方面，向消費(fèi)者提供產(chǎn)品信息，教育和引導(dǎo)消費(fèi)者理性消費(fèi)，提醒消費(fèi)者保護(hù)自己合法權(quán)益，提升消費(fèi)者素質(zhì)，解決消費(fèi)者信息偏差問題，抑制經(jīng)營者濫用信息優(yōu)勢。另一方面，接受消費(fèi)者投訴，對所投訴的產(chǎn)品、服務(wù)和經(jīng)營者進(jìn)行調(diào)查，并從消費(fèi)者角度進(jìn)行調(diào)解，同時為消費(fèi)者提供進(jìn)一步解決問題的方法、途徑和建議。尤其是對侵害消費(fèi)者權(quán)益的違法行為，在對企業(yè)進(jìn)行罰款、沒收、停業(yè)整頓等行政處罰后，還應(yīng)當(dāng)向公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、人民法院提出進(jìn)一步處罰的行政建議。

規(guī)制行政和援助行政相輔相成，共同構(gòu)成了行政機(jī)關(guān)對消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)內(nèi)容。在消費(fèi)者與經(jīng)營者格差日益擴(kuò)大的今天，行政執(zhí)法在懲處經(jīng)營者違法行為、保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益、維護(hù)市場競爭秩序等方面的作用愈顯重要，因而援助行政日益成為國家保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益行政規(guī)制的重點。對此，我國新《消法》也做出了回應(yīng)，增加了消費(fèi)爭議解決途徑，即人民調(diào)解與行政調(diào)解處理機(jī)制（第39條）。

（二）創(chuàng)新訴訟機(jī)制

我國消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法為消費(fèi)者列明了五種消費(fèi)維權(quán)途徑：與經(jīng)營者（銷售者、生產(chǎn)者）自由協(xié)商、請求消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)組織調(diào)解、向有關(guān)國家行政部門進(jìn)行申訴、根據(jù)與經(jīng)營者達(dá)成的仲裁協(xié)議向仲裁機(jī)構(gòu)提請仲裁、向人民法院提起訴訟。

訴訟權(quán)作為公民的基本人權(quán)已經(jīng)被越來越多的國家憲法所承認(rèn)和肯定。1司法審判被稱為維護(hù)社會正義的最后一道防線，具有權(quán)威性、終局性。因而，司法訴訟途徑，即通過法院訴訟程序和裁判規(guī)范來解決消費(fèi)者爭議，理應(yīng)成為消費(fèi)者維權(quán)的重要渠道和最后保障。然而，單個消費(fèi)者無論是在訴訟知識方面，還是在訴訟能力方面都具有先天的弱勢性。在傳統(tǒng)的訴訟理論和訴訟制度下，訴訟是一項費(fèi)時費(fèi)力、費(fèi)神費(fèi)心的工作，因訴訟所支出的律師費(fèi)、交通費(fèi)、文書資料費(fèi)、誤工費(fèi)、調(diào)查費(fèi)、訴訟費(fèi)等經(jīng)濟(jì)成本可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于消費(fèi)者因維權(quán)所獲得的賠償，更別說因訴訟所造成的時間成本、機(jī)會成本、心理成本了。事實上，消費(fèi)侵權(quán)大量存在，而真正通過民事訴訟予以解決的則屈指可數(shù)。因而，傳統(tǒng)的訴訟制度已不能完全滿足消費(fèi)者維權(quán)的實際需要，應(yīng)創(chuàng)新消費(fèi)維權(quán)的司法解決機(jī)制。2縱觀國內(nèi)外理論和實踐，這些創(chuàng)新機(jī)制無非是圍繞“減少費(fèi)用支出”和“增加賠償數(shù)額”兩個方面來進(jìn)行的。3以美國為例，一方面，通過非司法程序和簡單司法程序減少解決消費(fèi)爭議適用普通司法程序而支出的高額費(fèi)用，如有條件地免除消費(fèi)者的律師費(fèi)用、盡量減少消費(fèi)者在訴訟中的開支;另一方面，以法律形式規(guī)定消費(fèi)者的最低補(bǔ)償，并對故意損害消費(fèi)者利益的債權(quán)人和銷售者判處較高的罰金，以提高經(jīng)營者消費(fèi)侵權(quán)成本。4這些消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)司法創(chuàng)新機(jī)制，主要體現(xiàn)在公益訴訟、集團(tuán)訴訟、小額訴訟等特殊程序規(guī)則之中。

所謂公益訴訟，是指為了公共利益而提起的訴訟，或者是客觀上能夠體現(xiàn)或?qū)崿F(xiàn)公共利益的訴訟。5公益訴訟在訴訟主體、訴訟費(fèi)用、賠償數(shù)額、舉證責(zé)任等方面都對傳統(tǒng)民事訴訟有很大突破，被認(rèn)為是擴(kuò)大消費(fèi)者參與社會治理的創(chuàng)新路徑，是彌補(bǔ)行政執(zhí)法不足和傳統(tǒng)訴訟制度缺陷的有效措施，是保障消費(fèi)者合法權(quán)益的重要通道。所謂集團(tuán)訴訟，是指一個或數(shù)個代表人，為了集團(tuán)成員全體的共同的利益，代表全體集團(tuán)成員提起的訴訟。法院對集團(tuán)所作的判決，不僅對直接參加訴訟的集團(tuán)具有約束力，而且對那些沒有參加訴訟的主體，甚至對那些沒有預(yù)料到損害發(fā)生的相關(guān)主體，也具有適用效力。1可見，集團(tuán)訴訟是針對現(xiàn)實生活中消費(fèi)者受害人數(shù)眾多的情況所設(shè)計的一種特殊的訴訟模式，對經(jīng)營者威懾力極大。所謂小額訴訟，即通過在法院設(shè)立專門的小額消費(fèi)糾紛法庭，對那些爭議標(biāo)的較小、爭議不大的案件，適用簡易程序，以快速、徹底解決消費(fèi)糾紛，減少消費(fèi)者訟累。簡易訴訟程序的特點主要表現(xiàn)為獨任審判、形式簡單（如立案表格）、送達(dá)方便（如電話送達(dá)）、一審終審、費(fèi)用低廉（大多減免）、短期審結(jié)（如一個月）等。小額訴訟主要針對傳統(tǒng)訴訟程序煩瑣、訴訟時間成本高昂的缺陷而設(shè)計的特殊訴訟制度，對于維護(hù)消費(fèi)權(quán)益、提高訴訟效益、彰顯訴訟價值等方面具有重要意義，已在美國、英國、澳大利亞等西方發(fā)達(dá)國家普遍適用。

四、我國消費(fèi)者權(quán)益國家保護(hù)的現(xiàn)實困境

自1993年《消法》實施25年來，對于增強(qiáng)我國消費(fèi)者權(quán)利意識、保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益，維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)秩序，發(fā)揮了重要的積極作用。然而，時至今日，人們的消費(fèi)觀念、消費(fèi)能力、消費(fèi)結(jié)構(gòu)、消費(fèi)方式、消費(fèi)習(xí)慣都發(fā)生了重大變化，該法已顯示出越來越不適應(yīng)的態(tài)勢。正如有學(xué)者指出的那樣，“自《消法》出臺至今，學(xué)界與實務(wù)界不斷指出《消法》存在的不足，如適用范圍過窄、對消費(fèi)者的締約權(quán)利保護(hù)不夠、懲罰性賠償制度無法真正發(fā)揮懲罰與威懾的功能、消費(fèi)者協(xié)會的功能過于弱化等”。2正是在這一背景下，2013年10月25日新《消法》出臺，該法對“網(wǎng)絡(luò)欺詐”“消費(fèi)者個人信息泄露”“消費(fèi)維權(quán)舉證難”等社會普遍關(guān)注的問題都有所回應(yīng)。當(dāng)然，消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的法律體系不僅限于《消法》。消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法律，除了《消法》之外，還有民法通則、合同法、侵權(quán)責(zé)任法、廣告法、產(chǎn)品質(zhì)量法、價格法、食品安全法、藥品管理法等法律法規(guī)。

應(yīng)當(dāng)說，上述這些法律法規(guī)對于凈化我國消費(fèi)市場環(huán)境、提升社會的消費(fèi)信心具有重要作用。然而，我國消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的狀況并不樂觀，經(jīng)營者誤導(dǎo)宣傳、價格欺詐、缺斤少兩、以次充好、制假摻假等損害消費(fèi)者合法權(quán)益的現(xiàn)象并不少見。消費(fèi)欺詐、不合理的收費(fèi)、不公平的格式條款以及維權(quán)的困難都表明經(jīng)營者尚未給予消費(fèi)者以充分的尊重，3群體性消費(fèi)事件、食品安全事故等惡性案件也時有發(fā)生。譬如，針對虛假廣告問題，新《消法》強(qiáng)化了廣告經(jīng)營者和廣告發(fā)布者的法律責(zé)任，規(guī)定對那些關(guān)系到消費(fèi)者生命健康安全并造成了消費(fèi)者損害的商品或服務(wù)的虛假廣告，廣告的經(jīng)營者以及發(fā)布者應(yīng)當(dāng)與提供該商品（服務(wù)）的經(jīng)營者承擔(dān)連帶責(zé)任。然而，現(xiàn)實中，虛假廣告滿天飛，尤其是很多明星代言的虛假廣告問題倍出，誤導(dǎo)甚至欺詐消費(fèi)者。再譬如，在對消費(fèi)者個人信息保護(hù)方面，2012年12月28日，第十一屆全國人大會常務(wù)委員會通過了《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)信息保護(hù)的決定》，新《消法》對此有了更加明確、嚴(yán)格的規(guī)定，但是在現(xiàn)實生活中，經(jīng)營者非法收集、使用、泄露甚至倒賣消費(fèi)者個人信息的現(xiàn)象非常普遍，未經(jīng)消費(fèi)者同意向其發(fā)送商業(yè)電子信息的情況也并不少見。個人信息安全受到嚴(yán)重威脅，垃圾郵件、垃圾短信等充斥著消費(fèi)領(lǐng)域，困擾著消費(fèi)者。再譬如，在消費(fèi)信息方面，信息阻滯現(xiàn)象嚴(yán)重。真實全面的產(chǎn)品和服務(wù)信息是消費(fèi)者做出正確選擇的前提條件，但在多頭管理體制下，各行政部門之間信息溝通不充分，信息傳導(dǎo)機(jī)制薄弱滯后，經(jīng)營者甚至個別部門和地方政府故意隱瞞消費(fèi)風(fēng)險信息，使得消費(fèi)領(lǐng)域的機(jī)會主義和道德風(fēng)險大大增加，“從事經(jīng)濟(jì)活動的人在最大程度地增進(jìn)自身效用的同時做出不利于他人的行動”。4可以說，消費(fèi)信息不透明，消費(fèi)信息公開力度不夠，已成為我國政府透明度的短板。

我國消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)面臨如此困境，可以從消費(fèi)者、經(jīng)營者、國家等多個層面探求根源。從消費(fèi)者角度看，主要有維權(quán)意識不高、法律知識欠缺、維權(quán)主動性不夠等原因;從經(jīng)營者角度看，主要有逐利天性、社會責(zé)任缺失、企業(yè)自律不夠等原因;從國家角度看，仍然可以從立法、執(zhí)法、司法等角度分析，比如立法不健全導(dǎo)致的維權(quán)程序煩瑣、司法不暢導(dǎo)致的維權(quán)成本偏高，等等。筆者認(rèn)為，我國消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)困境的主要根源在于國家執(zhí)法不力，未能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

就立法而言，我國消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)立法還存在一定不足。譬如，在調(diào)整范圍方面，新《消法》尚未把圖書期刊、音像制品等文化產(chǎn)品、精神產(chǎn)品納入其中;在瑕疵商品的舉證責(zé)任方面，新《消法》僅把舉證責(zé)任倒置規(guī)定限定在機(jī)動車、家電、微型電腦等耐用商品或裝飾裝修服務(wù)范圍之內(nèi)，且把時間限定為售后六個月;在懲罰性賠償方面，無論是《侵權(quán)責(zé)任法》第47條相應(yīng)的懲罰性賠償之規(guī)定，還是《食品安全法》第96條第2款10倍賠償之規(guī)定，抑或是新《消法》第54條3倍和500元最低限額賠償之規(guī)定，都未對“欺詐”“明知”“食品安全”等核心概念做出界定，并且以商品價款或服務(wù)費(fèi)用作為計算基數(shù)難以達(dá)到威懾和懲罰消費(fèi)欺詐行為;在產(chǎn)品召回方面，新《消法》第33條對缺陷產(chǎn)品規(guī)定了停止生產(chǎn)銷售和警示召回制度，但是對“缺陷”的內(nèi)涵和外延并沒有做出具體界定，對因為召回而產(chǎn)生的費(fèi)用（如運(yùn)輸費(fèi)用、代用品等）的承擔(dān)問題亦沒有做出規(guī)定。

就執(zhí)法而言，新《消法》第四章專門規(guī)定了“國家對消費(fèi)者合法權(quán)益的保護(hù)”，對行政部門的監(jiān)管職責(zé)做出了規(guī)定，包括商品抽查檢驗權(quán)、行政處罰權(quán)、消費(fèi)者申述處理權(quán)等，這對于消費(fèi)合法權(quán)益的保護(hù)是非常必要的。然而，與我國整體法治環(huán)境和行政執(zhí)法水平相關(guān)，消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)領(lǐng)域普遍存在執(zhí)法不力、執(zhí)法不嚴(yán)、執(zhí)法不公問題。也可以說，我國消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)已基本解決了有法可依問題，有法不依是目前面臨的主要問題。究其原因，大致有以下幾個方面：其一，在執(zhí)法理念上，部門保護(hù)主義、地方保護(hù)主義客觀存在。理性經(jīng)濟(jì)人尋求自身利益的客觀規(guī)律仍然適用于行政機(jī)關(guān)，個別部門或領(lǐng)導(dǎo)為了部門利益、地方利益，而進(jìn)行權(quán)力尋租等的現(xiàn)象并不少見。其二，在執(zhí)法體制上，行政管理體制的窠臼?，F(xiàn)行消費(fèi)者權(quán)益行政保護(hù)體制是“以工商為主，其他部門為輔，多部門相互配合、各司其職”的理想化模式，由于監(jiān)管部門多、環(huán)節(jié)多，且分工不夠明確具體、各部門受理范圍不清，導(dǎo)致部門之間互相“推諉扯皮”的現(xiàn)象并不少見。同時，又由于管轄權(quán)異議解決機(jī)制缺失，最終消費(fèi)者投訴無門，合法權(quán)益難以得到有效保障?，F(xiàn)實中，受利益驅(qū)使，監(jiān)管往往造成兩個極端：有利可圖領(lǐng)域重復(fù)監(jiān)管、行政資源嚴(yán)重浪費(fèi);無利地帶則監(jiān)管空白，整體呈現(xiàn)出“碎片化”管理狀態(tài)。1其三，在執(zhí)法模式上，仍然采取傳統(tǒng)的運(yùn)動式執(zhí)法模式。運(yùn)動式執(zhí)法是“重事后追究，疏于事前防范”“只顧眼前利益，忽視長遠(yuǎn)利益”“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的非常態(tài)化執(zhí)法模式，以“嚴(yán)打”為代表。運(yùn)動式執(zhí)法短期效果可能比較明顯，但它體現(xiàn)的是長官意志，違背了執(zhí)法公正原則，不利于法治秩序的真正實現(xiàn)。

就司法而言，新《消法》確立了消費(fèi)領(lǐng)域的公益訴訟，進(jìn)一步完善了民事訴訟法中的公益訴訟制度，是我國立法的一大進(jìn)步。但仍存在以下不足：第一，把消費(fèi)公益訴訟主體僅限于省級以上消費(fèi)者協(xié)會，同時也未對集團(tuán)訴訟、小額訴訟做出規(guī)定。第二，在舉證責(zé)任方面，瑕疵產(chǎn)品的責(zé)任舉證責(zé)任倒置僅限于汽車、耐用消費(fèi)品、裝飾裝修等特定商品服務(wù)，范圍偏窄，且時間偏短。第三，我國民事訴訟中，針對消費(fèi)者的行政機(jī)關(guān)援助制度闕如，無論是在單個消費(fèi)者訴訟中還是消費(fèi)者集體訴訟中，很難得到行政機(jī)關(guān)的援助。第四，民事訴訟后的進(jìn)一步行政查處缺失?，F(xiàn)實生活中，國家機(jī)關(guān)往往把消費(fèi)糾紛視為涉及個人權(quán)利的普通民事糾紛，而非涉及社會權(quán)利的特殊經(jīng)濟(jì)糾紛，因而，其在調(diào)處消費(fèi)糾紛時很少有后續(xù)的行政制裁，即通過被動啟動行政權(quán)轉(zhuǎn)為主動啟動行政權(quán)，大大弱化了對消費(fèi)違法犯罪行為的打擊力度。

五、我國消費(fèi)者權(quán)益國家保護(hù)的路徑選擇

投資、消費(fèi)、出口被稱為拉動國民經(jīng)濟(jì)增長的三駕馬車。長期以來，我國消費(fèi)增長速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于經(jīng)濟(jì)增長速度，內(nèi)需嚴(yán)重不足。在中美貿(mào)易摩擦的國際背景下，我國出口乏力、過分依賴非生產(chǎn)性投資的弊端日益顯現(xiàn)，消費(fèi)應(yīng)成為推進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的最強(qiáng)動力。因此，發(fā)揮消費(fèi)這駕馬車的威力和作用，使之與投資和出口形成互動，進(jìn)而最大限度地發(fā)揮促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在動力，具有重要意義。而消費(fèi)經(jīng)濟(jì)的增長、消費(fèi)比重的提升，在于提振消費(fèi)信心，加大消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)力度，建立消費(fèi)型社會。切實保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益，從消費(fèi)者角度講，主要是增強(qiáng)消費(fèi)者權(quán)利意識、自我保護(hù)意識、文明消費(fèi)意識，提高消費(fèi)維權(quán)能力等;從經(jīng)營者角度講，主要是強(qiáng)化經(jīng)營者自律，倡導(dǎo)企業(yè)社會責(zé)任等;從國家角度講，要健全立法、嚴(yán)格執(zhí)法、強(qiáng)化司法，這也是本文討論的重點所在。

（一）進(jìn)一步強(qiáng)化消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)立法規(guī)制

就我國目前而言，仍是經(jīng)營者占主動權(quán)的“賣方市場”，消費(fèi)者在市場經(jīng)濟(jì)中仍處于明顯的被動地位、弱勢地位，需要特別的傾斜保護(hù)。但是，與世界各國保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益規(guī)律——以經(jīng)營者為主逐漸演變?yōu)橄M(fèi)者為主，以效率為主兼顧公平到以公平為主兼顧效率的過程相吻合，1我國消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)立法也不是一蹴而就的。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會的進(jìn)步，我國應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的立法規(guī)制。

第一，擴(kuò)大消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)范圍，加強(qiáng)服務(wù)領(lǐng)域的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)立法。近年來，我國人民的生活水平有了極大提高，消費(fèi)方式也有了很大改變，消費(fèi)領(lǐng)域逐步拓展，醫(yī)療美容、金融保險、交通旅游、汽車產(chǎn)品、商品房消費(fèi)等在整個消費(fèi)市場中所占的比重越來越大，因此而產(chǎn)生的消費(fèi)糾紛也呈明顯的上升趨勢。尤其是電信、電力、鐵路、航空、公交、金融、生活用水等壟斷領(lǐng)域，2亟需納入消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)領(lǐng)域，擴(kuò)大“消費(fèi)者”概念的范圍，3用特殊的法律進(jìn)行規(guī)制。

第二，進(jìn)一步完善懲罰性賠償制度。前已述及，懲罰性賠償?shù)哪康牟粌H僅在于簡單地對消費(fèi)者個體的損失予以填補(bǔ)，而且具有激勵功能和遏制功能，即“嚇阻經(jīng)營者選擇侵犯他人權(quán)益的行為模式，從而促使社會資源配置趨近最優(yōu)化的選擇”。 4我國雖然早在1993年《消法》中就首次確立了欺詐消費(fèi)者的“雙倍賠償”規(guī)則，2009年頒布實施的《食品安全法》規(guī)定了“十倍賠償”，然而，我國消費(fèi)領(lǐng)域內(nèi)的欺詐行為遠(yuǎn)未得到遏制，懲罰性賠償?shù)募罟δ苓h(yuǎn)未發(fā)揮。究其原因，主要有賠償數(shù)額較低、過錯（欺詐）難以認(rèn)定、舉證成本較高等制度因素。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的逐步成熟，要進(jìn)一步擴(kuò)大懲罰性賠償制度的實踐效果，筆者建議，進(jìn)一步完善懲罰性賠償制度，應(yīng)從最主要的兩個方面——賠償數(shù)額和過錯認(rèn)定入手。應(yīng)當(dāng)說，在目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下，普通消費(fèi)領(lǐng)域“三倍賠償”、特別（食品）消費(fèi)領(lǐng)域“十倍賠償”是比較適宜的。但與消費(fèi)維權(quán)所付出的巨大的心理成本、時間成本、經(jīng)濟(jì)成本、精神成本等相比，目前的懲罰性賠償數(shù)額還是顯得較低，遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于經(jīng)營者的違法收益，這在某種程度上助長了消費(fèi)侵權(quán)行為。誠然，西方國家懲罰性賠償“罰到傾家蕩產(chǎn)”制度暫不適合我國國情，但是，隨著市場經(jīng)濟(jì)的逐步完善，應(yīng)增加懲罰性賠償?shù)念~度，采取“下有保底、上不封頂”的立法態(tài)度。同時，對于過錯——欺詐的界定應(yīng)當(dāng)具體、寬泛，不再苛求經(jīng)營者的主觀故意，不再苛求消費(fèi)者的主觀狀態(tài)，更不再苛求消費(fèi)者的締約行為與經(jīng)營者的欺詐行為之間有因果關(guān)系。5而應(yīng)當(dāng)采取客觀標(biāo)準(zhǔn)說，即只要實施了欺詐行為，就應(yīng)當(dāng)認(rèn)定“欺詐”已經(jīng)成立，而不考慮經(jīng)營者的主觀心理狀態(tài)，更不考慮消費(fèi)者是否基于經(jīng)營者的欺詐行為而做出了錯誤判斷和意思表示，從而降低舉證成本。也即是說，對于“知假買假”甚至是“職業(yè)打假”行為都應(yīng)當(dāng)予以認(rèn)可和支持。1通過提高消費(fèi)者維權(quán)的主動性和積極性，增加經(jīng)營者的違法成本，實現(xiàn)風(fēng)險成本向利益制約機(jī)制的轉(zhuǎn)變，進(jìn)而實現(xiàn)法律的外部強(qiáng)制性規(guī)制向經(jīng)營者內(nèi)部自律規(guī)制轉(zhuǎn)變。