(河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 財(cái)政稅務(wù)學(xué)院，河南 鄭州 450002)

我國財(cái)政扶貧資金績效研究

張迪

(河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院，河南鄭州450002)

將財(cái)政扶貧資金看作是政府的一項(xiàng)公共支出，對我國財(cái)政扶貧資金及其績效評價(jià)的現(xiàn)狀進(jìn)行概括分析后發(fā)現(xiàn)，我國的扶貧資金投入逐年增加，對于扶貧資金的管理也在不斷完善，并指出了我國目前在扶貧資金績效評價(jià)方面存在評價(jià)指標(biāo)通用化、評價(jià)主體單一以及缺乏法律制度保障等問題。針對可能會(huì)使扶貧績效降低的原因，提出優(yōu)化財(cái)政扶貧的制度、加強(qiáng)對扶貧資金的管理、創(chuàng)新財(cái)政扶貧政策的投入機(jī)制等建議。現(xiàn)階段提高財(cái)政扶貧績效的前提在于建立動(dòng)態(tài)扶貧瞄準(zhǔn)機(jī)制并加快整合各類涉農(nóng)資金，同時(shí)應(yīng)該建立科學(xué)合理的財(cái)政扶貧資金績效考評機(jī)制，加強(qiáng)對于資金的規(guī)范管理。

財(cái)政支出；扶貧資金；績效評價(jià)；精準(zhǔn)扶貧

一、研究背景

自從1980年開始設(shè)立財(cái)政扶貧專項(xiàng)資金(當(dāng)時(shí)稱為“支持經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展資金”)起，財(cái)政扶貧資金在我國已經(jīng)有30多年的歷史。這30多年間，政府經(jīng)歷了從救濟(jì)式扶貧向開發(fā)性扶貧的轉(zhuǎn)變，而且政府一直在扶貧開發(fā)中處于主體地位。財(cái)政的支持是政府扶貧開發(fā)的主要方式，財(cái)政對于農(nóng)村貧困開發(fā)的支持主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是不斷加大對貧困地區(qū)的一般性轉(zhuǎn)移支付力度，貧困地方政府一般財(cái)力缺口較大，可以通過一般性轉(zhuǎn)移支付對地方政府進(jìn)行扶持；二是通過專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付向農(nóng)村貧困地區(qū)傾斜，可以通過衛(wèi)生、醫(yī)療等專項(xiàng)轉(zhuǎn)移加大對貧困地區(qū)的支持力度；三是穩(wěn)步增加財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金的投入。在這三種扶貧政策中，財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金的投入是最為直接的一種方式。

我國學(xué)者一直高度關(guān)注財(cái)政扶貧資金的效果研究，前期學(xué)者主要集中在研究扶貧資金的使用效率問題。蔡昉、陳凡和張車偉(2001)[1]通過對1986年財(cái)政扶貧以來投入的各類扶貧資金進(jìn)行詳細(xì)分析，指出目前信貸資金在運(yùn)行過程中存在較大問題，并且資金投入中存在“重工輕農(nóng)”的問題，建議政府在后期應(yīng)該將扶貧資金按項(xiàng)目撥付并加快培育農(nóng)村的金融市場。李小云、張雪梅和唐麗霞(2005)[2]通過對貧困縣級、村級、貧困群體三個(gè)層面的各種類型扶貧資金的覆蓋情況進(jìn)行實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，村級瞄準(zhǔn)制度是目前能夠覆蓋更多貧困人口的有效政策，而項(xiàng)目扶貧和信貸扶貧并不能真正使貧困人群受益，這類扶貧方式會(huì)使更多資源流向富人。陳薇和楊春河(2006)[3]將財(cái)政扶貧支出細(xì)化為農(nóng)田建設(shè)、林業(yè)、果業(yè)等各個(gè)方面，運(yùn)用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法研究河北省不同方面的支出對于貧困地區(qū)的人均收入、各個(gè)產(chǎn)業(yè)收入的影響，發(fā)現(xiàn)直接與農(nóng)業(yè)相關(guān)的支出最有效，而科技培訓(xùn)等支出存在較大的無效性。隨后，學(xué)者發(fā)現(xiàn)扶貧績效是一個(gè)綜合性的概念，不能僅僅通過貧困人口的減少數(shù)來反映。李興江和陳懷葉(2008)[4]從社會(huì)發(fā)展水平、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、村民能力建設(shè)三個(gè)方面出發(fā)，建立了較為完善的評價(jià)指標(biāo)層次圖，并且詳細(xì)介紹了該如何運(yùn)用層次分析法客觀評價(jià)各村的參與式扶貧績效。另外，王善平和周盈(2011)[5]指出財(cái)政扶貧績效應(yīng)該包含經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)三個(gè)方面，并且認(rèn)為社會(huì)績效中農(nóng)村教育和醫(yī)療的建設(shè)有助于貧困人口長期反貧能力的培養(yǎng)，所以對于扶貧績效的研究應(yīng)從傳統(tǒng)的貧困人口數(shù)量的減少逐漸向教育、醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成效等多方面轉(zhuǎn)變。葉初升和鄒欣(2012)[6]從微觀層面上通過扶貧項(xiàng)目瞄準(zhǔn)精度關(guān)注扶貧績效，宏觀層面上通過中央財(cái)政扶貧投入對于貧困發(fā)生率的影響程度研究扶貧績效，認(rèn)為我國目前扶貧績效不高的原因主要是瞄準(zhǔn)機(jī)制存在較為嚴(yán)重的偏差，這也是未來改革的重點(diǎn)。張銘洪、施宇和李星(2014)[7]認(rèn)為在原來的財(cái)政扶貧績效評價(jià)指標(biāo)中還應(yīng)注重貧困人口的自我發(fā)展能力的提升以及自身的滿意度。

“十三五”規(guī)劃提出：要在2020年實(shí)現(xiàn)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下，所有農(nóng)村貧困人口脫貧的目標(biāo)。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，中央和各級地方政府對于扶貧資金的總投入在2015年和2016年都實(shí)現(xiàn)了快速增長。但是，隨著財(cái)政扶貧資金總量的增加，扶貧資金的邊際效益卻在逐漸下降。并且地方政府挪用扶貧資金、官員貪污扶貧款項(xiàng)、貧困縣越扶越貧的事件屢見不鮮。這說明我國扶貧資金的運(yùn)行管理上存在著弊端。在此背景下，研究如何提高財(cái)政扶貧資金的使用效率就顯得尤為重要了。筆者擬對我國財(cái)政扶貧資金和財(cái)政扶貧資金績效評價(jià)的現(xiàn)狀進(jìn)行評析，并試圖找出當(dāng)前我國財(cái)政扶貧資金績效存在的問題，以期為提高財(cái)政扶貧資金的績效水平提供理論支撐。

二、我國財(cái)政扶貧資金的總體情況

1. 我國財(cái)政扶貧資金的現(xiàn)狀

我國的財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金主要包括兩個(gè)部分：中央政府發(fā)放的政府財(cái)政扶貧專項(xiàng)資金，以及省以下地方政府的配套資金和財(cái)政扶貧專項(xiàng)資金。根據(jù)《財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金管理辦法》的規(guī)定：省級財(cái)政安排的財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金規(guī)模應(yīng)達(dá)到中央補(bǔ)助各省(自治區(qū)、直轄市)財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金規(guī)模的一定比例。但在實(shí)際中，貧困地區(qū)的財(cái)力有限，所以省以下地方政府安排的扶貧資金無論是規(guī)模還是比重都較小。鑒于地方財(cái)政扶貧資金數(shù)量較小且數(shù)據(jù)一般難以統(tǒng)計(jì)，筆者將著重介紹中央財(cái)政扶貧資金的發(fā)展情況。

(1)中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金規(guī)模

我國真正意義上的財(cái)政扶貧資金源于1980年設(shè)立的支援經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展資金。自此之后，我國的財(cái)政扶貧資金一直處于穩(wěn)定增長的狀態(tài)。并且扶貧資金對于貧困人口的減貧效應(yīng)是極其明顯的。從2001-2010年是《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001-2010年)》的實(shí)施階段，這段時(shí)間中央財(cái)政累計(jì)安排財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金總量為1440億元，年均增長率為9.3%。2001年之后的財(cái)政扶貧資金的總量與我國貧困人口數(shù)量的關(guān)系如圖1所示，可以看出，2001-2010這10年，中央的財(cái)政扶貧資金一直處于穩(wěn)步上升的狀態(tài)。與此同時(shí)，我國農(nóng)村貧困人口的數(shù)量也是處于減少狀態(tài)，2010年例外(2010年國家重新調(diào)整了貧困線，所以貧困人口數(shù)量在2010年大幅增加)。

圖1 我國歷年中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金

資料來源：歷年《中國貧困監(jiān)測報(bào)告》和財(cái)政部官網(wǎng)。

2011年至今是《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011-2020年)》的實(shí)施階段。我國政府堅(jiān)定了脫貧的決心，僅在“十二五”期間，中央財(cái)政累計(jì)安排財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金約1898.22億元，年平均增長率達(dá)到了14.5%。2013年，習(xí)近平在湖南湘西調(diào)研時(shí)提出了“精準(zhǔn)扶貧”的概念，在貴州講了六個(gè)精準(zhǔn)，將扶貧工作提升到國家核心工作之一。根據(jù)十三五規(guī)劃全面脫貧的目標(biāo)，中央加大對財(cái)政扶貧資金的投入量，2016年的財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金的總量達(dá)到了660億元，相比2015年同比增長率為43.8%，省級投入資金超過400億元，同比增長50%以上。預(yù)計(jì)在2017年之后還會(huì)有更多的財(cái)政專項(xiàng)資金投入到扶貧開發(fā)中，這也是今后幾年財(cái)政扶貧資金的一個(gè)普遍變化規(guī)律。隨著越來越多的財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金投入到扶貧開發(fā)過程中，如何有效地利用扶貧資金、有效避免資金使用過程中的浪費(fèi)、提高扶貧資金的績效是實(shí)現(xiàn)十三五目標(biāo)的關(guān)鍵所在。

(2)中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金構(gòu)成

我國財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金主要包括發(fā)展資金、以工代賑資金、少數(shù)民族發(fā)展資金、“三西”農(nóng)業(yè)建設(shè)專項(xiàng)補(bǔ)助資金、國有貧困農(nóng)場扶貧資金、國有貧困林場扶貧資金和扶貧貸款貼息資金7大類。每類資金的具體使用用途和管理方法都有所差別。在現(xiàn)有體制下，幾乎每項(xiàng)扶貧專項(xiàng)資金的管理都涉及政府多個(gè)部門，如少數(shù)民族發(fā)展資金就是由財(cái)政部和國家民族事務(wù)委員會(huì)一起制定分配方法，進(jìn)行具體管理。表1顯示了從2001-2015年間中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金的具體構(gòu)成情況：

表1 我國中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金結(jié)構(gòu) (單位：億元)

數(shù)據(jù)來源：《中國扶貧開發(fā)年鑒2015》、財(cái)政部官網(wǎng)。

通過表1可以發(fā)現(xiàn)，我國歷年中央財(cái)政扶貧資金的增長主要體現(xiàn)在發(fā)展資金的增長上。以工代賑資金、少數(shù)民族發(fā)展資金、“三西”資金等基本上每年都以固定數(shù)額發(fā)放到下級。財(cái)政扶貧的發(fā)展資金又稱支援經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展資金，主要投向國家確定的連片特困地區(qū)和扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣、貧困村。由此可見，現(xiàn)階段國家財(cái)政扶貧資金投向較為集中，主要體現(xiàn)在對連片特困地區(qū)和扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣、貧困村的發(fā)展支持上。

2.我國財(cái)政扶貧的成效

隨著大量扶貧資金的投入，我國扶貧事業(yè)也取得了不錯(cuò)成效，具體表現(xiàn)在貧困人口大幅減少、農(nóng)民收入逐年升高、貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)逐漸完善等方面。到2015年底，不僅順利完成了“十二五”規(guī)劃的扶貧任務(wù)，而且僅2015年一年就實(shí)現(xiàn)減貧人數(shù)超過1000萬人，扶貧工作取得了嶄新的進(jìn)展。

(1)貧困人口大幅減少

由于中國自然環(huán)境多樣，貧困區(qū)域分布廣，很多貧困地區(qū)的初始資源不足，不適合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或者經(jīng)濟(jì)開發(fā)，這樣就導(dǎo)致了我國長久以來存在大量的貧困人口，且大部分貧困人口并不具備自主扶貧的能力。直到進(jìn)行全國大規(guī)模的扶貧開發(fā)工作，對貧困地區(qū)投入大量的專項(xiàng)扶貧資金，才使我國貧困人口大幅減少。聯(lián)合國《2016年千年發(fā)展目標(biāo)報(bào)告》顯示，中國極端貧困人口從1990年的61%，下降到了2002年的30%以下，率先實(shí)現(xiàn)比例減半。2015年又下降到4.2%。這說明在短短的20年間，我國在減貧事業(yè)上，取得了舉世矚目的成績，而且，這個(gè)成績還在繼續(xù)?！吨袊鲐氶_發(fā)報(bào)告2016》指出，按照2010年農(nóng)民人均純收入2300元扶貧標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)村貧困人口已減至2015年的5575萬人。表2反映了我國農(nóng)村貧困人口從2001-2015年的變化情況，可以看到，盡管一再上調(diào)我國的貧困線標(biāo)準(zhǔn)，但是中國農(nóng)村貧困人口的數(shù)量還是在不斷減少，我國2014年和2015年每年的減貧人數(shù)都已經(jīng)達(dá)到1000萬人以上。

表2 我國歷年農(nóng)村貧困人口與貧困率

數(shù)據(jù)來源：《中國扶貧開發(fā)年鑒2015》、統(tǒng)計(jì)局官網(wǎng)。

(2)貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的改善

農(nóng)民生活水平的改善與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，都離不開基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)不僅能直接提高農(nóng)民的生活質(zhì)量，而且能夠促進(jìn)農(nóng)業(yè)等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，有利于農(nóng)民增收。所以說，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對于我國的扶貧工作具有重要意義。在扶貧資金的大力支持下，與貧困人口生產(chǎn)生活條件緊密相關(guān)的道路、通訊、電力等基礎(chǔ)設(shè)施得到了較大改善。到2010年全國農(nóng)戶所在村的通訊、電力、公路建設(shè)已基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋，其中通電話和通公路的村所占比重有較大提高。截止到2014年底，已有99.9%的貧困農(nóng)戶所在村實(shí)現(xiàn)通電、99.7%的貧困村實(shí)現(xiàn)公路通車、99.6%的貧困村實(shí)現(xiàn)電話覆蓋，95.1%的貧困村實(shí)現(xiàn)了有線電視信號的覆蓋。

(3)扶貧模式的不斷創(chuàng)新

我國在30多年的反貧困歷史中，不斷進(jìn)行探索，并且一直嘗試更有效率的扶貧手段。從最開始的救濟(jì)式扶貧到開發(fā)式扶貧，再到現(xiàn)在的精準(zhǔn)扶貧，我國扶貧工作的重點(diǎn)逐漸由單獨(dú)的資金補(bǔ)助轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的技術(shù)支持、能力培養(yǎng)，在貧困地區(qū)建立了長效增長機(jī)制，增強(qiáng)了貧困地區(qū)和貧困人口的自我脫貧能力，穩(wěn)固了我國扶貧開發(fā)的成果。不斷創(chuàng)新的扶貧模式，是我國扶貧開發(fā)實(shí)踐中積累的一筆寶貴財(cái)富，為反貧事業(yè)的發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)。近期提出的“互聯(lián)網(wǎng)+”和金融扶貧模式，更是將最新的技術(shù)和更多的資本引入到扶貧開發(fā)中來，為貧困地區(qū)的長遠(yuǎn)發(fā)展提供了可能。

三、我國財(cái)政扶貧資金績效評價(jià)現(xiàn)狀

1. 財(cái)政扶貧資金績效評價(jià)的發(fā)展?fàn)顩r

財(cái)政扶貧資金績效評價(jià)是指，根據(jù)政府預(yù)先設(shè)定的財(cái)政扶貧資金的使用目標(biāo)，特定的評價(jià)主體按照一定程序，根據(jù)扶貧本身的特點(diǎn)，建立合理科學(xué)的績效評價(jià)指標(biāo)和評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，運(yùn)用合適的評價(jià)方法，對財(cái)政扶貧的目標(biāo)執(zhí)行結(jié)果所進(jìn)行的綜合性的、定期與不定期的評價(jià)。目前我國對于財(cái)政扶貧的績效評價(jià)，主要集中在中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金的績效評價(jià)和對具體扶貧項(xiàng)目的績效評價(jià)上。我國對扶貧資金的績效評價(jià)，經(jīng)歷了從無到試行，再到正式確立的幾個(gè)階段。

(1)財(cái)政扶貧資金績效考評的缺失階段(2005年之前)

我國自從1980年開始設(shè)立財(cái)政扶貧專項(xiàng)資金(當(dāng)時(shí)稱為“支持經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展資金”)，一直到2005年之前，都沒有對財(cái)政扶貧資金進(jìn)行績效考評工作。前期對于扶貧資金的管理主要集中在扶貧資金的發(fā)放、監(jiān)督上，對于扶貧的成效并不關(guān)注。財(cái)政部于1987年印發(fā)了《支持經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)資金管理辦法》，這是我國首個(gè)針對財(cái)政扶貧資金的管理辦法，其中明確規(guī)定：各省、自治區(qū)財(cái)政部門要不斷加強(qiáng)對發(fā)展資金的管理工作，做好選定、執(zhí)行、監(jiān)督、驗(yàn)收等涉及受援項(xiàng)目的工作，同時(shí)積極配合審計(jì)和紀(jì)檢等部門的審計(jì)與檢查工作。

隨著時(shí)間發(fā)展，發(fā)展資金的分配其實(shí)已經(jīng)形成了基數(shù)，有些條文在新環(huán)境下不再適用，所以在1997年對原辦法進(jìn)行了修改，主要指出發(fā)展資金不能按照平均原則進(jìn)行分配，分配時(shí)要考慮地區(qū)間連續(xù)年度的穩(wěn)定性和實(shí)際情況。但這個(gè)管理辦法中的資金僅僅是發(fā)展資金這一項(xiàng)，并不能代表全部的財(cái)政扶貧資金，管理上存在一定漏洞。為了彌補(bǔ)這一漏洞，1997年7月國務(wù)院辦公室印發(fā)了《國家扶貧資金管理辦法》，明確界定了國家扶貧資金的內(nèi)涵，不僅包括了原來的發(fā)展資金，還包含新增財(cái)政扶貧資金、以工代賑資金、扶貧專項(xiàng)貸款、“三西”補(bǔ)助資金。管理辦法中對除“三西”補(bǔ)助資金之外的扶貧資金的分配、使用、管理做了明確規(guī)定 。

2000年，財(cái)政部、國務(wù)院扶貧辦、國家計(jì)劃委員會(huì)聯(lián)合制定了《財(cái)政扶貧資金管理辦法》(試行)和《財(cái)政扶貧項(xiàng)目管理費(fèi)管理辦法》(試行)。至此，我國財(cái)政扶貧的基本格局已確定。該辦法在以往的基礎(chǔ)上，對于各類扶貧資金的分配方案、資金撥付的主管部門都做了明確規(guī)定，形成了國家計(jì)委、財(cái)政部、扶貧辦聯(lián)合管理的局面?！敦?cái)政扶貧項(xiàng)目管理費(fèi)管理辦法》則對于項(xiàng)目管理費(fèi)的來源、使用范圍、資金管理、監(jiān)督檢查進(jìn)行了明確規(guī)定。2001年，財(cái)政部為了規(guī)范資金管理，下發(fā)了《財(cái)政扶貧資金報(bào)賬制管理辦法》(試行)，在這個(gè)辦法中將扶貧資金與扶貧項(xiàng)目緊密聯(lián)系起來，規(guī)定了項(xiàng)目資金的報(bào)批程序，加強(qiáng)了扶貧資金投向的管理，有效避免了擠占、挪用扶貧資金現(xiàn)象的發(fā)生。

綜上可知，2005年之前能體現(xiàn)績效的扶貧資金績效評價(jià)尚未成形，這一段時(shí)間主要對于扶貧資金的具體管理方式進(jìn)行了探索，為今后財(cái)政扶貧績效評價(jià)的出現(xiàn)打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

(2)財(cái)政扶貧資金績效考評的試行階段(2005-2008年)

2005年財(cái)政部聯(lián)合國務(wù)院扶貧辦下發(fā)了《財(cái)政扶貧資金績效考評試行辦法》(財(cái)農(nóng)[2005]314號)。該辦法成為我國首個(gè)對扶貧資金進(jìn)行績效考評的政府文件。試行辦法規(guī)定了具體的績效考評指標(biāo)，對于財(cái)政扶貧資金的使用管理過程及其效果進(jìn)行了綜合性的考核和評價(jià)，通過考核和評價(jià)結(jié)果，能夠建立起財(cái)政扶貧資金使用管理的問責(zé)機(jī)制。2007年國務(wù)院扶貧辦會(huì)同財(cái)政部首次對各省2006年中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金績效進(jìn)行評價(jià)。對于考評結(jié)果較好的省市進(jìn)行表揚(yáng)，同時(shí)激勵(lì)考評結(jié)果落后的省份。這對于強(qiáng)化地方政府的扶貧責(zé)任起到了良好的推動(dòng)作用。從財(cái)政支出角度看，財(cái)政扶貧資金是中央對貧困地區(qū)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，也是中央預(yù)算的重要組成部分，所以加強(qiáng)對扶貧資金的績效考評，是我國進(jìn)行預(yù)算改革的重要內(nèi)容。

經(jīng)過實(shí)踐后發(fā)現(xiàn)，此階段的財(cái)政扶貧資金績效考評存在一些較為突出的問題：首先，專家進(jìn)行考評的依據(jù)只來源于省級政府報(bào)送的相關(guān)資料，缺乏實(shí)地調(diào)查，無法保證其資料的真實(shí)性[8]；其次，沒有對省級上報(bào)資料的規(guī)范性、及時(shí)性進(jìn)行明確規(guī)定，嚴(yán)重影響了考評工作的開展；最后，對于績效考評的結(jié)果沒有充分利用，當(dāng)年績效考評的結(jié)果并不會(huì)對來年扶貧資金的分配產(chǎn)生直接影響，這樣就使得扶貧資金的績效考核喪失了實(shí)際意義。

(3)財(cái)政扶貧資金績效考評的推廣階段(2008年之后)

2008年，財(cái)政部和國務(wù)院扶貧辦在總結(jié)2006年財(cái)政扶貧資金績效考評工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對于2005年印發(fā)的《財(cái)政扶貧資金績效考評試行辦法》(財(cái)農(nóng)[2005]314號)進(jìn)行了修訂，印發(fā)了新的《財(cái)政扶貧資金績效考評試行辦法》(財(cái)農(nóng)[2008]91號)。主要對于考評原則、指標(biāo)及打分標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了修改和完善，重點(diǎn)是將績效考評結(jié)果反饋到資金分配機(jī)制中，獎(jiǎng)勵(lì)考評等級高的省份，對考評成績不理想的省份，適當(dāng)降低下一年的扶貧資金發(fā)放量。2011年，在《中華人民共和國預(yù)算法》和新制定的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011-2020)》政策方針的指導(dǎo)下，財(cái)政部、國家發(fā)改委、國務(wù)院扶貧辦印發(fā)了新的《財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金管理辦法》(財(cái)農(nóng)[2011]412號)。該辦法的實(shí)行對財(cái)政扶貧績效考評產(chǎn)生較大影響。辦法中規(guī)定，省級配套資金需達(dá)到一定比例。同時(shí)將資金用途、投資補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)、項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容、資金用款計(jì)劃等作為了績效考評的參考依據(jù)。這次改革極大地豐富了財(cái)政扶貧資金的績效評價(jià)體系，同時(shí)也使績效考評的重點(diǎn)由具體項(xiàng)目執(zhí)行結(jié)果轉(zhuǎn)移到了資金管理上來。在此之后，財(cái)政扶貧資金的績效評價(jià)由國家逐漸向省級層面發(fā)展。貴州、四川等多省也在《財(cái)政扶貧資金績效考評試行辦法》(財(cái)農(nóng)[2008]91號)和《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011-2020)》的指導(dǎo)下，建立起了適合本省實(shí)際情況的財(cái)政扶貧資金績效評價(jià)辦法。由此，省對市縣的扶貧資金績效評價(jià)開始建立，自上而下的績效評價(jià)體系開始建立。

2. 財(cái)政扶貧資金績效評價(jià)存在的問題

財(cái)政扶貧資金績效應(yīng)體現(xiàn)出財(cái)政扶貧資金的投入與預(yù)期目標(biāo)相比的實(shí)現(xiàn)程度，以及所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益等。我國目前對于財(cái)政扶貧的績效評價(jià)還處于不斷研究改善階段，所以存在一定的不足。

(1)績效評價(jià)指標(biāo)通用化

現(xiàn)階段，只有《財(cái)政扶貧資金績效考評試行辦法》(財(cái)農(nóng)財(cái)農(nóng)[2008]91號)一個(gè)文件對具體指標(biāo)體系進(jìn)行了規(guī)定，這個(gè)指標(biāo)體系分為扶貧成效、資金管理使用、評價(jià)三部分[9]。由于此文件是從中央角度制定，所以指標(biāo)設(shè)計(jì)較為粗放。對比省級的績效考評體系可以發(fā)現(xiàn)，很多省都只是在這個(gè)基礎(chǔ)上稍加變動(dòng)，把中央制定的指標(biāo)體系直接用于對市縣級的考評，這樣做明顯是不合理的。各地的實(shí)際情況有所不同，并且扶貧資金的投向重點(diǎn)也有所差異，采用同樣的指標(biāo)、同樣的權(quán)重，就會(huì)導(dǎo)致最后的評價(jià)結(jié)果沒有針對性。與此同時(shí)，《財(cái)政扶貧資金績效考評試行辦法》還存在著大量難以進(jìn)行客觀評價(jià)的定性指標(biāo)，只能采用評分的方式。但到了縣級之后，可以用一些具體的量化指標(biāo)來體現(xiàn)成效，例如資金到達(dá)與最后撥付相差的天數(shù)等。所以，地方的扶貧績效評價(jià)指標(biāo)還存在較大的改進(jìn)空間。

(2)評價(jià)主體單一

我國目前對于財(cái)政扶貧績效考評都是財(cái)政部和國務(wù)院扶貧辦負(fù)責(zé)省級情況的考評工作、省級財(cái)政部門和扶貧部門負(fù)責(zé)其下屬單位扶貧資金使用情況的考核。這種自上而下、以政府主導(dǎo)型為主進(jìn)行的績效評價(jià)工作，在開展評估工作時(shí)往往會(huì)因受到一定的行政干擾而偏離評估方向和目的，難以做到評估結(jié)果的客觀性、公正性、科學(xué)性。雖然國務(wù)院扶貧辦邀請了有關(guān)專家共同參與到省級扶貧資金績效考評工作中來，但是評估經(jīng)費(fèi)主要來自政府，專家只負(fù)責(zé)指標(biāo)體系的修訂、評價(jià)報(bào)告的撰寫，主要的權(quán)力還集中于政府部門手中，不利于對扶貧資金績效的真實(shí)考核。另一方面，各省扶貧辦既是扶貧資金的管理主體，同時(shí)也是扶貧資金的考評主體，這也會(huì)導(dǎo)致評價(jià)結(jié)果缺乏必要的客觀性，同時(shí)容易滋生中間環(huán)節(jié)的腐敗問題。

(3)缺乏法律制度的保障

目前，我國財(cái)政扶貧績效評價(jià)領(lǐng)域尚未制定標(biāo)準(zhǔn)性的法律文件，難以對部門績效評價(jià)形成強(qiáng)制性約束和指導(dǎo)。我國目前的財(cái)政扶貧資金績效考評只是以部門文件的方式下達(dá)地方，難以引起地方各級部門的關(guān)注與重視。部分省份會(huì)出現(xiàn)材料上報(bào)不及時(shí)或者上交材料不規(guī)范的問題，這對于整體績效考評工作的開展帶來了難度。從地方政府的角度來看，績效評價(jià)增加了他們工作的壓力和工作強(qiáng)度，并讓他們處在一種利益被別人監(jiān)控的環(huán)境中。同時(shí)，通過績效評價(jià)考核引入了競爭機(jī)制，由于競爭的存在，一切對于地方政府來說，扶貧工作比以往更加復(fù)雜。所以，地方部門的不積極會(huì)導(dǎo)致我國財(cái)政扶貧績效評價(jià)發(fā)展緩慢，只有通過法律的強(qiáng)制性和規(guī)范性來將績效評價(jià)植入公共部門，才能促使扶貧資金績效評價(jià)的繼續(xù)發(fā)展。

四、提高財(cái)政扶貧績效的政策建議

1. 優(yōu)化財(cái)政扶貧制度

(1)完善轉(zhuǎn)移支付制度

我國目前在財(cái)政扶貧方面還未形成規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度，財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金一般是以撥款的方式下達(dá)地方貧困地區(qū)。這些專項(xiàng)撥款有些是財(cái)政部門直接負(fù)責(zé)管理，有些則是地方財(cái)政部門將款項(xiàng)交給地方扶貧辦等機(jī)構(gòu)，由扶貧辦直接負(fù)責(zé)管理使用的。這種資金多頭管理形式，給專項(xiàng)扶貧資金的追蹤造成了一定程度的困難。同時(shí)，由于專項(xiàng)扶貧資金缺乏科學(xué)的制度安排與標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定，對扶貧資金持續(xù)的使用績效會(huì)產(chǎn)生不利影響。以中央財(cái)政為例，每年的扶貧資金總量一般年初就確定了，每個(gè)地區(qū)能得到多少資金則取決于該地的貧困程度、扶貧項(xiàng)目和上級意志。這樣并不能保證扶貧資金的總量和各地的分配是合理的，所以應(yīng)加快建立規(guī)范的中央轉(zhuǎn)移支付制度。第一，加大中央對于地方的轉(zhuǎn)移支付。通過建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度，能夠根據(jù)地區(qū)需要，理清縱向政府間的支出責(zé)任，科學(xué)合理的安排專項(xiàng)扶貧資金。并應(yīng)該不斷提高中央對于貧困地區(qū)的財(cái)政援助比例，穩(wěn)定保證并逐步增加對貧困地區(qū)的財(cái)力支持。第二，實(shí)現(xiàn)橫向的轉(zhuǎn)移支付。中央財(cái)政可以根據(jù)貧困地區(qū)的交通、通訊、能源等基礎(chǔ)設(shè)施，教育、科技、醫(yī)療等公共服務(wù)設(shè)施的狀況，適當(dāng)將發(fā)達(dá)地區(qū)的部分財(cái)力轉(zhuǎn)移到貧困地區(qū)，逐漸縮小地區(qū)間的差異。第三，實(shí)現(xiàn)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付與一般轉(zhuǎn)移支付的配合?？梢詫⒅醒胴?cái)政對貧困地區(qū)進(jìn)行公共服務(wù)建設(shè)的一般性轉(zhuǎn)移支付資金與專項(xiàng)扶貧資金有機(jī)結(jié)合起來，根據(jù)貧困地區(qū)具體的資源經(jīng)濟(jì)狀況進(jìn)行公共投資，促進(jìn)貧困地區(qū)的公共服務(wù)水平和貧困人口的生活水平的提高。

(2)完善農(nóng)村社會(huì)保障制度

完善農(nóng)村社會(huì)保障制度，主要是為了給農(nóng)村貧困人口建立一張“安全網(wǎng)”，保障農(nóng)村最貧困人口的基本生活。具體來說，完善農(nóng)村社會(huì)保障制度，主要是從以下三個(gè)方面滿足貧困人口的需求：第一，建立農(nóng)村社會(huì)救助制度，通過直接接濟(jì)貧困人口的方式來保障貧困人口的基本生活所需。主要通過建立農(nóng)村最低生活保障制度和貧困地區(qū)自然災(zāi)害社會(huì)救助制度來保證極度貧困人口和受災(zāi)貧困人口的基本生活所需。這是我國農(nóng)村反貧困的一張安全網(wǎng)。第二，健全農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，為農(nóng)村老齡人口的基本生活提供保障。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的健全，有助于一些喪失勞動(dòng)力的貧困人口獲得生存所需。中國人口老齡化問題逐漸凸顯，農(nóng)村的老齡化會(huì)給未來的發(fā)展帶來極大的挑戰(zhàn)，通過農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，可以緩解這一難題[9]。第三，全面推行新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。醫(yī)療保障問題與農(nóng)村貧困人口的生存發(fā)展息息相關(guān)。目前在農(nóng)村，因病致貧或者因病返貧的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，說明醫(yī)療衛(wèi)生花費(fèi)給貧困群眾帶來了極大的負(fù)擔(dān)。提高新農(nóng)合的參保率，可以在一定程度上為貧困人口提供基本的醫(yī)療服務(wù)[10]。

2. 加強(qiáng)財(cái)政扶貧資金管理

(1)全面引入績效預(yù)算管理

我國已經(jīng)有30多年扶貧開發(fā)的歷史，全國、各省級、市級、縣級都建立起了自身的扶貧規(guī)劃，且已經(jīng)在全國范圍內(nèi)開展財(cái)政扶貧績效評估，可以通過扶貧資金的績效考評與預(yù)算管理相結(jié)合，優(yōu)化對扶貧資金的管理。第一，建立科學(xué)合理的績效評價(jià)指標(biāo)體系。合理的績效評價(jià)指標(biāo)體系有助于引導(dǎo)扶貧開發(fā)工作的開展和扶貧資金的合理分配，同時(shí)也是提高財(cái)政扶貧績效的理論依據(jù)。完整的財(cái)政扶貧績效評價(jià)體系應(yīng)該包含投入、過程、結(jié)果、可持續(xù)影響四個(gè)方面。從投入層面看，主要是扶貧主體的行為規(guī)范；從過程層面看，主要是對扶貧資源傳遞過程中的效率性和合理性進(jìn)行判斷；從結(jié)果層面看，主要是扶貧目標(biāo)完成度的衡量；從可持續(xù)影響層面看，主要是對于貧困地區(qū)或貧困人口的能力培養(yǎng)水平。通過這四個(gè)層面，可以形成相對全面的綜合評價(jià)體系。這個(gè)評價(jià)體系可以對今后的扶貧資金分配工作和扶貧的重點(diǎn)投向提供數(shù)據(jù)指導(dǎo)。第二，按照規(guī)定定期進(jìn)行扶貧資金的績效考評工作。通過上面所建立的指標(biāo)體系，對于扶貧資金的使用情況進(jìn)行考評，具體可以分為扶貧綜合績效和項(xiàng)目績效的考評，為保證考評結(jié)果的客觀性和公正性，在此過程中可以適當(dāng)引入獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)。同時(shí)，應(yīng)盡量保證考評的連續(xù)性，便于進(jìn)行縱向比較。第三，將績效考評的結(jié)果與下一年預(yù)算相結(jié)合。我國要建立起完善績效考評結(jié)果應(yīng)用制度，將考評結(jié)果作為公共信息向社會(huì)公布，提高績效考核透明度；將考評結(jié)果與考核部門或者項(xiàng)目的領(lǐng)導(dǎo)業(yè)績考核相掛鉤，提高相關(guān)部門對于扶貧發(fā)展的支持力度、規(guī)范應(yīng)用財(cái)政扶貧資金的積極性；還要將績效考評結(jié)果作為下年度編制部門預(yù)算的重要考察指標(biāo)，對于績效考評優(yōu)秀的地區(qū)，可以獎(jiǎng)勵(lì)增加該地區(qū)的財(cái)政扶貧轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，對于績效考評結(jié)果較差的地區(qū)，要對其進(jìn)行縮減預(yù)算的懲處并要求主要負(fù)責(zé)人做出相關(guān)說明。

(2)整合各類扶貧資金

我國各項(xiàng)扶貧資金分散在扶貧辦、發(fā)改委、財(cái)政、農(nóng)林水各個(gè)部門。多年來，我國各部門都比較注重部門的短期績效，且各部門資金管理是相互獨(dú)立的。這種現(xiàn)狀就使得分散在各部門的資金難以進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃、聯(lián)合發(fā)力，甚至有時(shí)不同部門資金在同一領(lǐng)域反復(fù)投資，造成了財(cái)政資金的浪費(fèi)，對反貧效果造成了不利影響。第一，在部門層級實(shí)現(xiàn)整合。要根據(jù)中央整體的扶貧規(guī)劃與政策，在部門層級實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略合作，建立統(tǒng)一的反貧困機(jī)制。具體來說，各部門可以聯(lián)合界定在某一領(lǐng)域投入扶貧資金的規(guī)模，明確反貧困項(xiàng)目的目標(biāo)和各部門責(zé)任，最后可以對跨部門的扶貧資金統(tǒng)一進(jìn)行績效評估。各部門之間通過相互合作，可以優(yōu)勢互補(bǔ)，形成合力，促進(jìn)貧困目標(biāo)的盡早實(shí)現(xiàn)。第二，在縣一級實(shí)現(xiàn)整合。在實(shí)際工作中，各個(gè)渠道的財(cái)政扶貧資金最后都會(huì)落實(shí)到縣一級單位組織實(shí)施，所以縣一級具備整合各類扶貧資金的條件。應(yīng)該充分發(fā)揮縣一級在扶貧資源整合中統(tǒng)籌全局、協(xié)調(diào)運(yùn)作的優(yōu)勢和能力，在縣級成立扶貧資金整合小組，對整個(gè)的扶貧格局和具體的扶貧方案進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，發(fā)揮規(guī)模優(yōu)勢。

3. 創(chuàng)新財(cái)政扶貧機(jī)制

(1)引導(dǎo)社會(huì)資源參與扶貧

貧困地區(qū)一般經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，地方財(cái)政收入有限，能夠投入扶貧的資金嚴(yán)重不足，僅通過中央的財(cái)政扶貧資金難以實(shí)現(xiàn)脫貧目標(biāo)。所以，我們應(yīng)調(diào)動(dòng)各種社會(huì)力量，積極參與到扶貧開發(fā)中來。我們要全面推進(jìn)扶貧開發(fā)進(jìn)程，就應(yīng)該從政府、企事業(yè)單位及非政府組織到農(nóng)民，全面發(fā)動(dòng)社會(huì)各方參與到扶貧開發(fā)過程中來[11]。第一，應(yīng)該充分發(fā)揮財(cái)政扶貧資金的引導(dǎo)作用，撬動(dòng)金融資產(chǎn)，使更多的金融資本參與到扶貧開發(fā)過程中。原始資本的不足是抑制貧困地區(qū)發(fā)展的一個(gè)重要因素，通過國家財(cái)政政策的引導(dǎo)，可以使更多的資金流入貧困地區(qū)，為當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展提供資金支持[12]。第二，可以加大對當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的資金支持和制度支持，引導(dǎo)鼓勵(lì)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)帶動(dòng)扶貧對象發(fā)展產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。同時(shí)可以將農(nóng)村的富余勞動(dòng)力向企業(yè)引導(dǎo)，促進(jìn)社會(huì)資源與貧困需求的對接，實(shí)現(xiàn)貧困人口的增收[13]。第三，對于農(nóng)民而言，由于自身短視和風(fēng)險(xiǎn)的原因，更傾向于投資成本低見效快的項(xiàng)目，忽視了其行為對于長期可持續(xù)發(fā)展的影響，因此需要政府在貧困地區(qū)進(jìn)行宣傳培訓(xùn)，推廣普及養(yǎng)殖、種植等知識(shí)和可持續(xù)發(fā)展觀念，提高農(nóng)民的綜合素質(zhì)和發(fā)展水平。

(2)完善扶貧瞄準(zhǔn)機(jī)制

目前我國的扶貧瞄準(zhǔn)機(jī)制并不健全，這會(huì)對財(cái)政扶貧資金的績效產(chǎn)生不利影響。我國一直以貧困縣或貧困村為基本扶貧單位，并不能真正使各項(xiàng)扶貧政策惠及貧困人口。因此要借助網(wǎng)絡(luò)工具，改進(jìn)目標(biāo)瞄準(zhǔn)機(jī)制。主要可以從以下三個(gè)方面出發(fā)：一是要瞄準(zhǔn)貧困人口。要將基本扶貧單位由貧困縣或貧困村細(xì)化為貧困家庭。要以家庭為單位，建檔立卡，檔案中對于家庭致貧的原因、貧困類型、貧困程度也要加以區(qū)分，這樣能使我們的扶貧政策更加有針對性。另外，在建檔立卡時(shí)，必須客觀體現(xiàn)村民意愿，采取村民申報(bào)、村民代表評議、村委審核的方式進(jìn)行，可以適當(dāng)避免其中的官員腐敗現(xiàn)象[14]。二是網(wǎng)絡(luò)信息管理。要將貧困人口的基本資料記載成冊，在縣一級就應(yīng)建立扶貧農(nóng)戶信息系統(tǒng)，方便在全國范圍進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理。同時(shí)，農(nóng)業(yè)、水利、發(fā)改委以及社會(huì)團(tuán)體等都可以通過這個(gè)系統(tǒng)對農(nóng)戶的貧困信息有所了解，定向展開幫扶工作。三是完善退出機(jī)制。在扶貧過程中，要堅(jiān)決避免已脫貧地區(qū)或貧困人口還在享受扶貧政策的好處，同時(shí)也要防止地方官員為了業(yè)績虛假脫貧。這就要求我們通過制定合理的退出標(biāo)準(zhǔn)與退出程序，確保扶貧對象的真實(shí)退出。

【注釋】

① 2014年起，中央不再單獨(dú)安排扶貧貸款貼息資金，而將其統(tǒng)一列入發(fā)展資金按因素分析法分配切塊下達(dá)地方，由地方自主安排。

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StudyonPerformanceofChineseFiscalPovertyAlleviationFunds

ZHANG Di

(SchoolofFinanceandTaxation，HenanUniversityofEconomicsandLaw,ZhengzhouHenan450002)

This paper will regard finance poverty alleviation funds as a kind of government public expenditure. The performance evaluation of fiscal funds and fiscal funds for poverty alleviation in China's present situation has carried on the summary analysis. Funding for poverty alleviation in China increased year by year, for poverty alleviation funds management also is continuing to improve. Point out the present some problems in the aspect of poverty alleviation funds’ performance evaluation. Finally, based on the cause of could reduce poverty reduction performance, suggestions are put forward including the optimization of the financial system, strengthen the funds management, the innovation mechanism for poverty alleviation on three levels on how to improve the financial performance concrete policy. At this stage to improve the financial performance is the premise of dynamic target for poverty alleviation mechanism and speed up the integration of all kinds of agricultural funds. While the financial poverty alleviation funds should establish a scientific and reasonable performance evaluation mechanism, strengthen the standard management of for money.

financial expenditure; anti-poverty fund; performance appraisal;targeted poverty alleviation

10.16546/j.cnki.cn43-1510/f.2017.06.006

F323.8

A

2095-1361(2017)06-0050-09

2017-08-27

國家社科基金項(xiàng)目“財(cái)政扶貧:標(biāo)準(zhǔn)確定、績效測度與審計(jì)監(jiān)管改進(jìn)研究”(項(xiàng)目編號:08BJY025)

張迪(1988- )，女，河南南陽人，河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院講師，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，研究方向：地方財(cái)政支出績效

(編輯：周亮；校對：余華)