孟凡華+郭丹

摘 要 習(xí)近平總書記在2014年對職業(yè)教育作出的重要指示中強調(diào)，“各級黨委和政府，要把加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育擺在更加突出的位置，更好支持和幫助職業(yè)教育發(fā)展?！边@一指示從國家戰(zhàn)略和現(xiàn)代化建設(shè)全局的高度，對各級政府的職責(zé)提出了明確的要求。按照黨中央、國務(wù)院做出的重大戰(zhàn)略部署，各級政府高度重視職業(yè)教育工作，不斷強化政策支持和保障力度。十八大以來，國家從深入推進職業(yè)教育辦學(xué)體制機制改革、加快構(gòu)建現(xiàn)代職業(yè)教育體系、著力提升職業(yè)院校人才培養(yǎng)質(zhì)量、不斷深化產(chǎn)教融合校企合作、切實加強師資隊伍建設(shè)、全面提高職業(yè)教育發(fā)展保障水平六個方面采取一系列政策推動職業(yè)教育發(fā)展，總體成效顯著。未來，職業(yè)教育政策的著力點是要更加突出職業(yè)教育戰(zhàn)略地位，健全完善法律法規(guī)，用改革的辦法把職業(yè)教育辦好做大。

關(guān)鍵詞 現(xiàn)代職業(yè)教育；政府；政策推動；體制機制；

中圖分類號 G719.2 文獻標(biāo)識碼 A 文章編號 1008-3219（2017）24-0029-08

職業(yè)教育是經(jīng)濟社會發(fā)展的助推器。在經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)的歷史階段，職業(yè)教育肩負著重大的歷史使命?！案骷夵h委和政府，要把加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育擺在更加突出的位置，更好支持和幫助職業(yè)教育發(fā)展?！绷?xí)近平總書記關(guān)于職業(yè)教育工作的這一重要指示，從國家戰(zhàn)略和現(xiàn)代化建設(shè)全局的高度，對各級政府的職責(zé)提出了明確要求。按照黨中央、國務(wù)院做出的重大戰(zhàn)略部署，各級政府高度重視職業(yè)教育工作，不斷強化政策支持和保障力度，推動職業(yè)教育發(fā)展。

一、政策及政策推動

在古代漢語中，“政”和“策”是分開使用的，政為“政治”“政權(quán)”，策為“計謀，對策”?！罢焙汀安摺笔侵卫韲?、規(guī)范民眾的謀略或規(guī)定。在現(xiàn)代漢語詞典中，“政策”的釋義為：國家或政黨為實現(xiàn)一定歷史時期的路線而制定的行動準(zhǔn)則。在實際運用中，“政策”是國家政權(quán)機關(guān)、政黨組織和其他社會政治集團為了實現(xiàn)自己所代表的階級、階層的利益與意志，以權(quán)威形式或者標(biāo)準(zhǔn)化地規(guī)定在一定的歷史時期內(nèi)，應(yīng)該達到的奮斗目標(biāo)、遵循的行動原則、完成的明確任務(wù)、實施的工作方式、采取的一般步驟與具體措施[1]。

在中國，政策是一種政治行為，是政府意志的集中體現(xiàn)，它預(yù)示著執(zhí)政的路徑、社會發(fā)展的走勢和方向，對人們的生活和切身利益產(chǎn)生直接而深遠的影響。政策的呈現(xiàn)形態(tài)是法律法規(guī)、行政文件及領(lǐng)導(dǎo)人的指示等。其中：法律法規(guī)包括憲法、法律、地方及行政法規(guī)、部門規(guī)章等；行政文件包括命令、決定、意見、通知、指示、發(fā)展規(guī)劃和行動計劃、工作計劃等；領(lǐng)導(dǎo)人的指示涵蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)集體以及領(lǐng)導(dǎo)集體組成人員的聲音，包括講話、批語、批示等。

對于政府來說，確定政策目標(biāo)之后最為重要的就是選擇合適、有效的政策工具，政策工具是在執(zhí)行政策的過程中，政策主體實現(xiàn)政策目標(biāo)的具體方式、手段和途徑。政府通過制定一系列的政策，來推動這些目標(biāo)的實現(xiàn)。

教育政策是一個政黨和國家為實現(xiàn)一定歷史時期的教育發(fā)展目標(biāo)和任務(wù)，依據(jù)黨和國家在一定歷史時期的基本任務(wù)、基本方針而制定的關(guān)于教育的行動準(zhǔn)則。它是一種有目的、有組織的動態(tài)發(fā)展過程[2]。職業(yè)教育政策是由黨和政府經(jīng)過法定的決策程序所做出的旨在合理分配職業(yè)教育資源、規(guī)范職業(yè)教育辦學(xué)行為、解決職業(yè)教育發(fā)展問題、促進職業(yè)教育發(fā)展的權(quán)威性決定[3]。它不僅可以對職業(yè)教育的發(fā)展進行保障，也有利于人們對職業(yè)教育的地位和作用形成更加清晰的認識。

我國職業(yè)教育在從計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的過程中，逐步形成了政策推動和落實的體系與機制。從頂層設(shè)計看，黨的領(lǐng)導(dǎo)是職業(yè)教育重大政策形成的動力源泉；從責(zé)任主體看，政府推動是達成職業(yè)教育政策目標(biāo)的主導(dǎo)力量；從實施重點看，地方為主是激發(fā)職業(yè)教育政策活力的關(guān)鍵環(huán)節(jié)；從路徑選擇看，社會參與是實現(xiàn)職業(yè)教育政策效益的基本途徑[4]。改革開放以來，我國不斷拓展民眾和社會各方面參與職業(yè)教育的道路和空間，并形成了基本的制度安排。

二、十八大以前我國職業(yè)教育政策總體回顧

改革開放以來，在中國經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵節(jié)點上，黨和政府都做出部署，推動職業(yè)教育與經(jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)。

（一）改革開放至新世紀(jì)前的政策推動

改革開放帶動了中國經(jīng)濟的發(fā)展，經(jīng)濟發(fā)展需要調(diào)整教育結(jié)構(gòu)與之相適應(yīng)。但是，“文化大革命”期間，職業(yè)教育遭受重創(chuàng)，大量學(xué)校被停辦，中等教育單一化情況較為嚴(yán)重。各類中等職業(yè)學(xué)校占高中階段學(xué)生總數(shù)的比重僅為6.1%，高中階段職普比為15.4∶1[5]。此階段，職業(yè)教育的政策重點是調(diào)整中等教育結(jié)構(gòu)，建立職業(yè)技術(shù)教育體系，規(guī)模發(fā)展與內(nèi)涵發(fā)展并重，以法律保障職業(yè)教育的發(fā)展。

1.調(diào)整中等教育結(jié)構(gòu)

1978年，鄧小平在全國教育工作會議上指出，要調(diào)整中等教育結(jié)構(gòu)，發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育以適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的需求。1980年，教育部、國家勞動總局頒布《關(guān)于中等教育結(jié)構(gòu)改革的報告》，提出將一部分普通高中轉(zhuǎn)為職業(yè)技術(shù)學(xué)校。這兩項政策推動了職業(yè)教育的發(fā)展，到1985年，高中階段的中等專業(yè)學(xué)校、技工學(xué)校和農(nóng)業(yè)職業(yè)高中的在校生分別增長了26.4%，9.1%和4.8倍，而普通高中的在校生則比1980年減少了24.6%[6]。1985年，《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》要求，“調(diào)整中等教育結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育”“使大多數(shù)地區(qū)的各類高中階段的職業(yè)技術(shù)學(xué)校招生數(shù)相當(dāng)于普通高中的招生數(shù)”。為落實相關(guān)工作，1986年，國家教委等4部門聯(lián)合在北京召開新中國成立后的第一次全國職業(yè)技術(shù)教育工作會議，研究和明確今后一個時期職業(yè)教育改革和發(fā)展的基本任務(wù)、工作方針和政策措施，推動職業(yè)技術(shù)教育發(fā)展。到1990年底，各類職業(yè)技術(shù)學(xué)校已發(fā)展到1.6萬多所，在校生超過600萬人；高中階段各類職業(yè)技術(shù)學(xué)校和普通高中的招生數(shù)之比已接近1∶1，改變了中等教育結(jié)構(gòu)單一的狀況[7]。

2.建立職業(yè)技術(shù)教育體系

《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》首次提出建立職業(yè)技術(shù)教育體系的基本框架：以中等職業(yè)技術(shù)教育為重點，積極發(fā)展高等職業(yè)技術(shù)院校，對口招收在職人員入學(xué)，“逐步建立起一個從初級到高級、行業(yè)配套、結(jié)構(gòu)合理又能與普通教育相互溝通的職業(yè)技術(shù)教育體系”。沿著這一政策方向，1991年頒布的《國務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育的決定》對職業(yè)教育進行了頂層設(shè)計，提出要“初步建立起有中國特色的，從初級到高級、行業(yè)配套、結(jié)構(gòu)合理、形式多樣，又能與其他教育相互溝通、協(xié)調(diào)發(fā)展的職業(yè)技術(shù)教育體系的基本框架”。1996年頒布的《中華人民共和國職業(yè)教育法》則明確“建立、健全職業(yè)學(xué)校教育與職業(yè)培訓(xùn)并舉，并與其他教育相互溝通、協(xié)調(diào)發(fā)展的職業(yè)教育體系”，從法律方面保障職業(yè)教育體系構(gòu)建。

3.規(guī)模發(fā)展與內(nèi)涵發(fā)展并重

1991年，國家教委等5部門在北京召開第二次全國職業(yè)教育工作會議，總結(jié)職業(yè)教育發(fā)展取得的經(jīng)驗，探討以后發(fā)展的目標(biāo)、方針和政策措施。同年，國務(wù)院做出了《關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育的決定》，在擴大招生規(guī)模的同時，對內(nèi)涵發(fā)展也給予更多關(guān)注。從1991年起，有計劃地對現(xiàn)有各類職業(yè)技術(shù)學(xué)校加強規(guī)范化建設(shè)，并集中力量辦好一批起示范和骨干作用的學(xué)校。同時，本著培養(yǎng)和培訓(xùn)、專職和兼職相結(jié)合的原則，多渠道解決職業(yè)技術(shù)教育的師資來源問題，對職業(yè)技術(shù)教育教師的任職條件、評聘辦法等予以明確[8]。到1995年，全國中職學(xué)校在校生達到1180萬人，高中階段職普比例達到56.8∶43.2[9]。

4. 以法律保障職業(yè)教育發(fā)展

建立社會市場經(jīng)濟體制需要法制的保障。1994年，《勞動法》出臺；1995年，《教育法》出臺；1996年，《職業(yè)教育法》正式頒布?！堵殬I(yè)教育法》確立了職業(yè)教育的法律地位，用“職業(yè)教育”取代了過去“職業(yè)技術(shù)教育”的稱謂，對政府、社會、企業(yè)、學(xué)校以及個人在職業(yè)教育中的權(quán)利和義務(wù)作了規(guī)定，對職業(yè)教育的辦學(xué)體制、管理體制予以明確[10]，對政府在發(fā)展職業(yè)教育中的責(zé)任給予明確，標(biāo)志著我國職業(yè)教育進入依法辦學(xué)、依法管理的階段。

（二）新世紀(jì)至十八大前我國職業(yè)教育政策推進

世紀(jì)之交的職業(yè)教育面臨著下行的壓力。1997-2001年，中等職業(yè)學(xué)校招生數(shù)從 520.77萬人減至397.63萬人，中職與普高的招生比從 62.15∶37.85降至 41.58∶58.42[11]。在這種情況下，國家分別于2002年、2004年、2005年召開全國職業(yè)教育工作會議，表明了中央政府對發(fā)展職業(yè)教育的迫切心情。

2010年，中共中央、國務(wù)院頒布《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》，要求把職業(yè)教育擺在更加突出的位置，爭取到2020年，形成現(xiàn)代職業(yè)教育體系。這一階段職業(yè)教育政策重點是：明確培養(yǎng)目標(biāo)，同步推進規(guī)模與質(zhì)量，落實教育公平，建立制度保障。

1.培養(yǎng)數(shù)以億計的高素質(zhì)勞動者和數(shù)以千萬計的高技能專門人才

黨的“十六大”強調(diào)要加強人才培養(yǎng)，“造就數(shù)以億計的高素質(zhì)勞動者、數(shù)以千萬計的專門人才和一大批拔尖創(chuàng)新人才”。秉承“十六大”精神，2005年《國務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》提出，我國職業(yè)教育要“以服務(wù)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)為宗旨，培養(yǎng)數(shù)以億計的高素質(zhì)勞動者和數(shù)以千萬計的高技能專門人才”。明確了職業(yè)教育的任務(wù)和人才培養(yǎng)目標(biāo)，職業(yè)教育人才培養(yǎng)的基本定位更加清晰。

2.同步推進規(guī)模與質(zhì)量

2002年和2005年的國務(wù)院決定都將擴大中等職業(yè)教育規(guī)模放在重要位置，在政策的推動下，2005、2006、2007年，中等職業(yè)教育招生規(guī)模分別達到655.66萬人、747.82萬人、810.02萬人。在規(guī)模擴張的基礎(chǔ)上，質(zhì)量同步提升。一方面，多渠道籌集資金，增加職業(yè)教育經(jīng)費投入，2005年，城市教育費附加安排用于職業(yè)教育的比例由2002年的15%提高到20%，已經(jīng)普及九年義務(wù)教育的地區(qū)由20%提高到30%。相關(guān)部門推動實施了一系列提升職業(yè)教育質(zhì)量水平的行動，如職業(yè)院校教師素質(zhì)提高計劃、職業(yè)教育示范性院校建設(shè)計劃、縣級職教中心建設(shè)計劃等。另一方面，堅持以服務(wù)為宗旨，以就業(yè)為導(dǎo)向，大力推行工學(xué)結(jié)合校企合作的人才培養(yǎng)模式，實施國家技能人才培養(yǎng)培訓(xùn)工程、農(nóng)村實用人才培訓(xùn)工程等，確保提供有質(zhì)量的職業(yè)教育服務(wù)。

3.通過職業(yè)教育落實教育公平

教育公平是社會公平的重要內(nèi)容。2005年國務(wù)院決定首次強調(diào)職業(yè)教育要關(guān)注個人需求，要資助困難家庭子女，在中等職業(yè)教育中建立貧困學(xué)生助學(xué)制度，這一舉措成為推動政策的亮點。2006年，財政部、教育部聯(lián)合下發(fā)《完善中等職業(yè)教育貧困家庭學(xué)生資助體系的若干意見》，建立貧困家庭學(xué)生助學(xué)金制度、學(xué)費減免制度等。2007年，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于建立健全普通本科高校高等職業(yè)學(xué)校和中等職業(yè)學(xué)校家庭經(jīng)濟困難學(xué)生資助政策體系的意見》，對家庭經(jīng)濟困難學(xué)生給予資助，教育公平邁出了重大的一步。

4.建立制度保障職業(yè)教育發(fā)展

為調(diào)動各方面舉辦和參與職業(yè)教育的積極性，2002年國務(wù)院決定提出建立職業(yè)教育工作部際聯(lián)席會議制度，以研究解決職業(yè)教育工作中的重大問題。2004年6月，由教育部、國家發(fā)改委等7部門組成的職業(yè)教育工作部際聯(lián)席會議制度正式建立。2005年國務(wù)院決定進一步強調(diào)了職業(yè)教育工作部際聯(lián)席會議制度對推進職業(yè)教育改革與發(fā)展的重要性，明確要求“縣級以上地方政府也要建立職業(yè)教育工作部門聯(lián)席會議制度”。這一制度強化了政府對職業(yè)教育的統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)，促進了政府有關(guān)部門對職業(yè)教育工作的溝通與協(xié)調(diào)，是我國職業(yè)教育發(fā)展史上的一個重要的體制創(chuàng)新，對我國職業(yè)教育的改革和發(fā)展具有重要意義。

在國家政策的推動下，在新世紀(jì)的第一個10年里，我國職業(yè)教育發(fā)展迅速，2010年，中職在校生達到2238.5萬人，高職在校生達到966.2萬人[12]，職業(yè)教育在校生總量達到歷史最高水平。

三、十八大以來職業(yè)教育政策推動

十八大以來，國家出臺了一系列發(fā)展職業(yè)教育的政策舉措，主要包括：黨的十八大報告（2012年）、《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（2013年）、習(xí)近平總書記關(guān)于職業(yè)教育工作的重要指示（2014年）、《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》（2014年）、《全國人大常委會關(guān)于檢查職教法實施情況的報告》（2015年）、《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》（2015年）、《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》（2016年）、李克強總理關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的重要批示（2016年）。

在政策的選擇上，本文采用中國職業(yè)技術(shù)教育學(xué)會課題組的研究成果“‘十二五以來我國職業(yè)教育重大政策舉措評估報告”（《職業(yè)技術(shù)教育》2017年第12期）的遴選標(biāo)準(zhǔn)，從政治的權(quán)威性、影響的全局性、實施的系統(tǒng)性、相對的獨立性四個方面來判斷：這些重大政策是由黨的代表大會決議、中央政府的決定和規(guī)劃、國家最高領(lǐng)導(dǎo)人的指示、國家有關(guān)的法律法規(guī)等最高層次提出的政策；對當(dāng)下和未來一個時期全國的職業(yè)教育發(fā)展產(chǎn)生深刻影響，各地和各部門必須貫徹落實、遵照執(zhí)行；需要形成一個整體系統(tǒng)，在實施中要制定一系列子政策予以配套，各層級政府和有關(guān)部門必須密切協(xié)調(diào)與配合；具有比較清晰的施行對象且與其他重大政策之間的界限相對明確，可以在相對獨立的領(lǐng)域內(nèi)組織推進和實施[13]。據(jù)此，將十八大以來國家推動職業(yè)教育的重大政策分為六類：深入推進職業(yè)教育辦學(xué)體制機制改革；加快構(gòu)建現(xiàn)代職業(yè)教育體系；著力提升職業(yè)院校人才培養(yǎng)質(zhì)量；不斷深化產(chǎn)教融合校企合作；切實加強師資隊伍建設(shè)；全面提高職業(yè)教育發(fā)展保障水平。

（一）深入推進職業(yè)教育體制機制改革

體制機制改革涉及多方面的內(nèi)容，包括人才培養(yǎng)體制、辦學(xué)體制、管理體制、招生考試制度等。十八大以來出臺的政策在推進體制機制改革方面的舉措主要包括：積極鼓勵和支持社會力量參與職業(yè)教育辦學(xué)，落實民辦學(xué)校與公辦學(xué)校平等的法律地位；創(chuàng)新各層次各類型職業(yè)教育模式，堅持產(chǎn)教融合、校企合作，堅持工學(xué)結(jié)合、知行合一；推進考試招生制度改革；加快建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度，推進政校分開、管辦分離；推進職業(yè)教育集團化辦學(xué)。

在職業(yè)教育體制機制改革政策的落實方面，十八大以來，教育部、財政部等部委聯(lián)合發(fā)表或單獨發(fā)表多項配套文件，如《教育部關(guān)于深入推進職業(yè)教育集團化辦學(xué)的意見》（2015年）、《職業(yè)院校管理水平提升行動計劃（2015-2018 年）》（2015年）、《高等職業(yè)教育創(chuàng)新發(fā)展行動計劃（2015-2018 年）》（2015年）等，都對深化職業(yè)教育體制機制改革提出具體要求。2014年《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》發(fā)布后，全國各地陸續(xù)召開加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的工作會議，結(jié)合地方職業(yè)教育發(fā)展實際情況，貫徹落實國家精神。截至2016年1月31日，全國共有28個省、自治區(qū)、直轄市頒發(fā)了加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的實施意見或決定，“深入推進職業(yè)教育體制機制改革”成為其中的重要內(nèi)容。

各地積極探索，取得了很好的成效：打破體制機制障礙，形成了統(tǒng)籌發(fā)展中高等職業(yè)教育的局面；以集團化辦學(xué)為載體，打破了隸屬關(guān)系的限制，整合了職業(yè)教育資源；以提高服務(wù)能力為導(dǎo)向，促進了職業(yè)教育改革和體制機制創(chuàng)新。

（二）加快構(gòu)建現(xiàn)代職業(yè)教育體系

建設(shè)現(xiàn)代職業(yè)教育體系是中國職業(yè)教育發(fā)展的總目標(biāo)。2014年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》提出“到2020年，形成適應(yīng)發(fā)展需求、產(chǎn)教深度融合、中職高職銜接、職業(yè)教育與普通教育相互溝通，體現(xiàn)終身教育理念，具有中國特色、世界水平的現(xiàn)代職業(yè)教育體系”。教育部等6部門印發(fā)的《現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)規(guī)劃（2014-2020年）》提出現(xiàn)代職業(yè)教育體系實施“兩步走”戰(zhàn)略目標(biāo)：到2015年，初步形成現(xiàn)代職業(yè)教育體系框架；到2020年，基本建成中國特色現(xiàn)代職業(yè)教育體系。這一體系框架最終要實現(xiàn)結(jié)構(gòu)規(guī)模更加合理、院校布局和專業(yè)設(shè)置更加適應(yīng)經(jīng)濟社會需求、職業(yè)院校辦學(xué)水平普遍提高、發(fā)展環(huán)境更加優(yōu)化的目標(biāo)。

圍繞現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)，十八大以來，教育部等部門出臺多項配套政策，圍繞現(xiàn)代職業(yè)教育體系框架的層次結(jié)構(gòu)、辦學(xué)類型、終身一體化等進一步深入改革探索，為形成現(xiàn)代職業(yè)教育體系奠定了基礎(chǔ)。2014年，教育部等6部門印發(fā)《現(xiàn)代職業(yè)教育體系規(guī)劃（2014-2020年）》，各省陸續(xù)發(fā)布本省的體系規(guī)劃，同中央的政策相呼應(yīng)，描述了未來5年或15年的發(fā)展目標(biāo)和前景，是各地構(gòu)建現(xiàn)代職業(yè)教育體系的整體設(shè)計與行動指南。為全面推進落實中央及地方現(xiàn)代職教體系建設(shè)，2012-2015年，各省市制定涉及職業(yè)教育管理、中本貫通、專本貫通、中高職銜接、普職溝通、院校建設(shè)、考試招生等各類政策總計約200余項[14]。

圍繞構(gòu)建現(xiàn)代職業(yè)教育體系，按照“適應(yīng)需求、面向人人、有機銜接、多元立交”的思路，各級各類職業(yè)教育統(tǒng)籌發(fā)展，職業(yè)教育、普通教育、繼續(xù)教育溝通銜接，高職學(xué)校與普通高?？荚囌猩鄬Ψ珠_，初步構(gòu)建了人才成長的“立交橋”。目前，我國已經(jīng)建成了世界上規(guī)模最大的職業(yè)教育體系，已基本具備了大規(guī)模培養(yǎng)高素質(zhì)勞動者和技能型人才的能力。另外，各地在探索體系建設(shè)的過程中，也有很多亮點，如上海市構(gòu)建了2030年的體系規(guī)劃，從布局結(jié)構(gòu)和體系框架兩方面對職業(yè)教育的發(fā)展規(guī)模、層次、結(jié)構(gòu)、人才培養(yǎng)模式進行頂層設(shè)計和整體優(yōu)化。四川省提出形成適應(yīng)發(fā)展需求、產(chǎn)教深度融合、中職高職和專業(yè)學(xué)位研究生制度銜接的現(xiàn)代職業(yè)教育體系框架和總體布局。

（三）著力提升職業(yè)院校人才培養(yǎng)質(zhì)量

努力辦好人民滿意的教育是十八大提出的目標(biāo)，也對職業(yè)教育“培養(yǎng)什么人、如何培養(yǎng)人”提出的總體要求。讓人民滿意的一個標(biāo)準(zhǔn)是提升人才培養(yǎng)質(zhì)量，國家出臺相關(guān)政策，努力培養(yǎng)數(shù)以億計的高素質(zhì)勞動者和技術(shù)技能人才。政策內(nèi)容主要包括：樹立正確人才觀，培育和踐行社會主義核心價值觀，著力提高人才培養(yǎng)質(zhì)量；以服務(wù)為宗旨，以就業(yè)為導(dǎo)向，推進教育教學(xué)改革；建立健全職業(yè)教育質(zhì)量保障體系，吸收企業(yè)參加教育質(zhì)量評估；推進人才培養(yǎng)模式創(chuàng)新；建立健全課程銜接體系；提高信息化水平；加強國際交流與合作；開展職業(yè)技能競賽。

為響應(yīng)國家大力提升職業(yè)教育人才培養(yǎng)質(zhì)量的要求，教育部單獨或與有關(guān)部門聯(lián)合出臺了多份配套文件，如《教育部關(guān)于深化職業(yè)教育教學(xué)改革全面提高人才培養(yǎng)質(zhì)量的若干意見》《關(guān)于建立職業(yè)院校教學(xué)工作診斷與改進制度的通知》《教育部關(guān)于開展現(xiàn)代學(xué)徒制試點工作的意見》等。各地也積極響應(yīng)國家要求，結(jié)合實際積極探索職業(yè)教育質(zhì)量監(jiān)測和評價機制。如山東省提出“構(gòu)建職業(yè)教育質(zhì)量保障體系”，黑龍江省以學(xué)校專業(yè)建設(shè)為抓手，全面推進人才培養(yǎng)質(zhì)量提升。

在國家和地方一系列提升職業(yè)教育人才培養(yǎng)質(zhì)量政策的推動下，職業(yè)院校正在成為高素質(zhì)技術(shù)技能人才的重要培養(yǎng)基地。目前，職業(yè)院校每年輸送近1000萬技術(shù)技能人才，占新增就業(yè)人口的60%。

（四）不斷深化產(chǎn)教融合校企合作

十八大以來，國家在推動職業(yè)教育發(fā)展的政策中對產(chǎn)教融合、校企合作給予高度重視，主要包括：實行工學(xué)結(jié)合、校企合作、頂崗實習(xí)的人才培養(yǎng)模式；探索集團化辦學(xué)、企業(yè)辦校、校辦企業(yè)等校企合作模式和機制；推行產(chǎn)教融合、校企合作的應(yīng)用型人才和技術(shù)技能人才培養(yǎng)模式，促進職業(yè)學(xué)校教師和企業(yè)技術(shù)人才雙向交流；專業(yè)設(shè)置、課程內(nèi)容、教學(xué)方式與生產(chǎn)實踐對接；推進校企合作辦學(xué)法規(guī)建設(shè)，推進校企合作制度化。

貫徹國家政策，教育部、人力資源和社會保障部、財政部等部委單獨或聯(lián)合發(fā)布系列指導(dǎo)性政策文件，如《教育部關(guān)于2013 年深化教育領(lǐng)域綜合改革的意見》《教育部關(guān)于深入推進職業(yè)教育集團化辦學(xué)的意見》等，從不同角度提出要充分發(fā)揮行業(yè)企業(yè)作用，積極推進產(chǎn)教融合、校企合作。

地方出臺職業(yè)教育校企合作法規(guī)或條例，以政府規(guī)章的形式規(guī)范校企合作相關(guān)事項，如《河南省職業(yè)教育校企合作促進辦法（試行）》《寧波市職業(yè)教育校企合作促進條例實施辦法》《三門峽市職業(yè)教育校企合作實施辦法》等。

職業(yè)教育集團化辦學(xué)是推進產(chǎn)教融合、校企合作的一個重要舉措，國家和各地不斷研究制訂職教集團支持政策，鼓勵多元主體組建職教集團，發(fā)揮職教集團促進教育鏈和產(chǎn)業(yè)鏈有機融合的重要作用。至2016年，我國已推動組建了1300個職業(yè)教育集團，有效推進了職業(yè)教育產(chǎn)教融合、校企合作。

現(xiàn)代學(xué)徒制是職業(yè)教育產(chǎn)教融合、校企合作的重要形式，2014年，我國開始推進現(xiàn)代學(xué)徒制試點，首批確定17個試點地區(qū)，8家試點企業(yè)，100所試點高職院校，27所試點中職學(xué)校，13家行業(yè)試點牽頭單位[15]。

行業(yè)指導(dǎo)是開展產(chǎn)教融合、校企合作的重要力量。至2016年，教育部聯(lián)合行業(yè)主管部門、行業(yè)建成62個行業(yè)職業(yè)教育教學(xué)指導(dǎo)委員會[16]。一些地方政府如吉林、河南等通過以獎代補、購買服務(wù)等方式，支持校企合作。

（五）切實加強師資隊伍建設(shè)

十八大以來，相關(guān)政策以“雙師型”教師為重點，完善“雙師型”教師培養(yǎng)培訓(xùn)體系，加快建設(shè)一支數(shù)量充足、素質(zhì)優(yōu)良、結(jié)構(gòu)合理、特色鮮明、專兼結(jié)合的高素質(zhì)專業(yè)化師資隊伍。政策內(nèi)容主要包括：實施職業(yè)院校教師素質(zhì)提高計劃；加強中等職業(yè)學(xué)校教師隊伍建設(shè)；加強職業(yè)院校兼職教師聘任管理；制定中等職業(yè)學(xué)校教師和校長專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)；推進校企共建雙師型培養(yǎng)培訓(xùn)基地；推動職業(yè)院校教師到企業(yè)實踐。

因應(yīng)國家政策，相關(guān)部門單獨或聯(lián)合印發(fā)了《職業(yè)學(xué)校兼職教師管理辦法》《關(guān)于實施卓越教師培養(yǎng)計劃的意見》《中等職業(yè)學(xué)校校長專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)》《職業(yè)院校教師企業(yè)實踐規(guī)定》等文件。各省也進行了多方面的探索：河南省教育廳印發(fā)《河南省中等職業(yè)學(xué)?！半p師型”教師基本能力標(biāo)準(zhǔn)（試行）》，黑龍江、江西兩省制定了《“雙師型”教師認定及管理辦法》，湖北、河南啟動“雙師型”教師培養(yǎng)培訓(xùn)基地建設(shè)工程，廣西、新疆等地實施職教教師免費定向培養(yǎng)。

在政策推動下，近5年，職業(yè)院?！半p師型”教師數(shù)量和比例顯著增加，生師比更加合理，高層次教師比例有了明顯提升，兼職教師聘用取得較大進展。

（六）全面提高職業(yè)教育發(fā)展保障水平

職業(yè)教育發(fā)展保障水平是影響職業(yè)教育發(fā)展的重要因素，國家政策一直把職業(yè)教育發(fā)展保障放到重要位置，主要包括：加大職業(yè)教育投入，健全多渠道投入機制；加強職業(yè)教育基礎(chǔ)能力建設(shè)，提升職業(yè)教育發(fā)展水平；實施中等職業(yè)教育免費制度，完善困難學(xué)生資助政策體系；加大對農(nóng)村和貧困地區(qū)職業(yè)教育支持力度，支持困難群體接受職業(yè)教育。

在經(jīng)費投入方面，中央財政始終堅持“推改革、促發(fā)展”的理念，出臺了一系列政策措施，引導(dǎo)和支持地方不斷加大投入力度。2016年，中等職業(yè)教育經(jīng)費總投入為2223億元，比2015年增長3.97%；普通高職高專教育經(jīng)費總投入為1828億元，比2015年增長5.91%[17]。逐步形成了覆蓋學(xué)校能力建設(shè)、學(xué)生資助、教師素質(zhì)提升等全方位、普惠與特惠相結(jié)合的職業(yè)教育財政政策框架，有力推動了職業(yè)教育的改革發(fā)展。

在職業(yè)教育基礎(chǔ)能力建設(shè)方面，相關(guān)部門推出了一系列提升基礎(chǔ)能力建設(shè)的工程，包括國家示范性高職與骨干高職建設(shè)、中職示范校建設(shè)、師資建設(shè)、實訓(xùn)基地建設(shè)、教學(xué)資源建設(shè)、學(xué)校服務(wù)產(chǎn)業(yè)能力提升、職業(yè)院校管理能力提升等項目。一些省區(qū)也出臺本省區(qū)的職業(yè)教育基礎(chǔ)能力建設(shè)工程實施方案或辦法，如《廣西壯族自治區(qū)職業(yè)教育基礎(chǔ)能力建設(shè)工程實施方案》提出，通過健全多渠道職業(yè)教育經(jīng)費投入機制，逐步完善職業(yè)院校生均撥款經(jīng)費制度，統(tǒng)籌中央、自治區(qū)和市縣相關(guān)資金，推進職業(yè)院校項目建設(shè)。

在中職免費與資助方面，自2006年起，我國對中職困難生提供每生每年1500元補助，2013年又調(diào)整為免費教育。從2014年起，中央財政在整合現(xiàn)有項目的基礎(chǔ)上啟動實施現(xiàn)代職業(yè)教育質(zhì)量提升計劃，繼續(xù)引導(dǎo)和支持地方落實好學(xué)生資助政策。

在對農(nóng)村和貧困地區(qū)職業(yè)教育支持力度方面，中央一直采取多項措施，包括幫助西部地區(qū)職業(yè)教育快速發(fā)展促脫貧幫解困、免學(xué)費政策保障了貧困學(xué)生人人就學(xué)、東部和城市對口支援和聯(lián)合招生、職業(yè)技能培訓(xùn)扶貧，等等，成效顯著。

四、政策推動的總體成效

（一）建立起世界上規(guī)模最大的職業(yè)教育體系框架[18]

十八大提出的“加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育”確立了新階段職業(yè)教育發(fā)展的總體戰(zhàn)略，在這一戰(zhàn)略引領(lǐng)下，各級黨委和政府把職業(yè)教育發(fā)展擺在更加突出的位置，通過政策推動職業(yè)教育的發(fā)展。最突出的成就是建立起世界上規(guī)模最大的職業(yè)教育體系框架。

在學(xué)校體系方面，培養(yǎng)規(guī)模持續(xù)擴大。2016年，全國有中職學(xué)校1萬多所，在校生近1600萬人；高職院校1359所，全日制在校生規(guī)模6528人，見表1、表2。2012-2016年，各級各類職業(yè)學(xué)校累計為社會輸送了近5000萬名畢業(yè)生，開展各類培訓(xùn)上億人次。

在制度體系方面，基本形成了以職業(yè)教育法為基礎(chǔ)，以教育法、勞動法、就業(yè)促進法等相關(guān)法律為補充，行政法規(guī)、地方法規(guī)為配套的職業(yè)教育制度框架。同時，相繼出臺了職業(yè)學(xué)校設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)、教師專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、校長專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、高職生均撥款標(biāo)準(zhǔn)、專業(yè)儀器裝備規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)字校園建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等。

在辦學(xué)體系方面，不斷完善分級管理、地方為主、政府統(tǒng)籌、社會參與的管理結(jié)構(gòu)；支持行業(yè)企業(yè)舉辦職業(yè)教育，行業(yè)企業(yè)辦中職、高職分別占比為10%、25%；組建了60多個行業(yè)職業(yè)教育教學(xué)指導(dǎo)委員會，匯聚了3000多名行業(yè)專家和學(xué)者；校企共同成立1300多個職業(yè)教育集團，覆蓋了60%以上的學(xué)校，吸引了3萬多家企業(yè)參與辦學(xué)。

（二）為現(xiàn)代化建設(shè)提供人才支撐

在助推經(jīng)濟增長方面，“十二五”期間，全國職業(yè)院校平均每年有近1000萬學(xué)生畢業(yè)，他們是我國中高級技術(shù)技能人才的重要來源。在高速鐵路、城市軌道交通、現(xiàn)代物流、電子商務(wù)等快速發(fā)展的行業(yè)中，新增技術(shù)技能人才的70%以上來自職業(yè)院校[19]。

在提高就業(yè)水平方面，中職畢業(yè)生就業(yè)率連續(xù)幾年保持在95%以上，見表3。2012年以來，高職院校畢業(yè)生就業(yè)率穩(wěn)中有升。2016屆高職畢業(yè)生半年后就業(yè)率為91.5%，相比2012屆提升1.1個百分點，見圖1。近5年高職畢業(yè)生畢業(yè)半年內(nèi)讀本科的比例連續(xù)保持在5%以內(nèi)，2012屆至2016屆該比例分別為3.3%、3.8%、4.2%、4.7%、4.9%，直接就業(yè)仍然是高職畢業(yè)生發(fā)展的主渠道 [20] 。職業(yè)院校共開設(shè)了1000多個專業(yè)、近30萬個專業(yè)點[21]，積極適應(yīng)就業(yè)需求。圖1、圖2、圖3、圖4反映出畢業(yè)生就業(yè)質(zhì)量指標(biāo)的持續(xù)提升。

在促進社會公平方面，通過覆蓋廣泛的資助政策，讓每個有學(xué)習(xí)職業(yè)教育意愿的孩子都能“有學(xué)上”“學(xué)得好”。實現(xiàn)高職校設(shè)立遍布地市級城市，中職校設(shè)立遍布縣區(qū)，使求學(xué)者都能在“家門口上學(xué)”。高職教育每年使近300萬家庭實現(xiàn)了擁有第一代大學(xué)生的夢想[22]。

在服務(wù)城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)方面，年均培訓(xùn)進城農(nóng)民工2000多萬人，累計有4000多萬農(nóng)村新生勞動力在接受職業(yè)教育后進入城鎮(zhèn)工作[23]。國家啟動針對生產(chǎn)經(jīng)營型、專業(yè)技能型和社會服務(wù)型等三類新型職業(yè)農(nóng)民的培育工程，2015年培訓(xùn)規(guī)模達到100萬人次[24]。

在增強人的全面發(fā)展能力方面，大力推進中高職銜接、職普溝通，積極發(fā)展繼續(xù)教育，為學(xué)生多樣化選擇、多途徑成才搭建“立交橋”。積極推進人才培養(yǎng)模式改革，高職院校畢業(yè)生對自身就業(yè)現(xiàn)狀評價滿意度穩(wěn)步上升。2016屆畢業(yè)生的就業(yè)現(xiàn)狀滿意度為63%，相比2012屆，提升了12個百分點。高職畢業(yè)生半年后自主創(chuàng)業(yè)比例持續(xù)增長，2015年為3.9，與2012屆相比提升了1個百分點[25]。

（三）全社會對職業(yè)教育的認同度不斷提高[26]

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把職業(yè)教育擺在了前所未有的突出位置，做出一系列重大戰(zhàn)略部署，不斷豐富和完善頂層設(shè)計，為加快推進現(xiàn)代職業(yè)教育發(fā)展指明了方向。習(xí)近平總書記、李克強總理等黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人多次就職業(yè)教育作出重要指示，深入職業(yè)學(xué)校考察，對廣大職校學(xué)生提出殷切期望，在全社會產(chǎn)生了極大的影響。社會各界和人民群眾對職業(yè)教育大政方針的認同度不斷提高，職業(yè)教育的發(fā)展環(huán)境得到了全面改善。從2015年開始，國家將每年5月第二周設(shè)為職業(yè)教育活動周，組織各地各校開放校園、開放企業(yè)、為民服務(wù)等宣傳展示和交流體驗活動，全國職業(yè)院校技能大賽、學(xué)生文明風(fēng)采競賽等活動持續(xù)舉辦，社會對職業(yè)教育的認同度不斷提高。

五、未來政策展望

在各級黨委和政府的高度重視下，職業(yè)教育政策推動取得了很大的成效，但是，從政策設(shè)計和執(zhí)行的角度看，仍然存在著一些突出的問題。一是職業(yè)教育的法律規(guī)范落后于形勢的發(fā)展。《中華人民共和國職業(yè)教育法》已實行21年的時間，面對新形勢、新問題，必須通過修法來滿足發(fā)展的需要。二是政策在推進過程中存在很多盲點。如在職業(yè)教育的管理制度中，存在著部門管理脫節(jié)和職能重疊，缺少管理職責(zé)的統(tǒng)一性規(guī)定，造成政出多門和資源浪費，等等。未來一段時間，應(yīng)在以下方面重點關(guān)注。

（一）更加突出職業(yè)教育的戰(zhàn)略地位

“把職業(yè)教育擺在更加突出的位置”是黨和國家的政治要求，是一項需要長期堅持的戰(zhàn)略。未來在職業(yè)教育的政策設(shè)計上，要更加突出職業(yè)教育的戰(zhàn)略地位，把職業(yè)教育放在經(jīng)濟社會發(fā)展的整體環(huán)境中綜合統(tǒng)籌。各級政府要切實履行發(fā)展職業(yè)教育的基本職責(zé)，加大政策執(zhí)行和落實的力度，在設(shè)計、統(tǒng)籌、保障方面下功夫，實現(xiàn)職業(yè)教育與經(jīng)濟社會的聯(lián)動發(fā)展。

（二）健全完善法律法規(guī)

法律是教育發(fā)展的基本保障，樹立法治權(quán)威，對推動教育事業(yè)改革發(fā)展意義重大。加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育，需要法律的保障和推動。國家應(yīng)加快修訂職業(yè)教育法，確保及時、規(guī)范、高效、可行。同時也要推動配套的法律法規(guī)建設(shè)，充分發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用。

（三）用改革的辦法把職業(yè)教育辦好做大

我國職業(yè)教育培養(yǎng)了大批技能人才，為經(jīng)濟發(fā)展、促進就業(yè)作出了重要貢獻。但是，與經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級、民生持續(xù)改善的需求相比，職業(yè)教育發(fā)展還比較落后。這其中既有觀念的問題，也有體制機制的障礙。對于職業(yè)教育發(fā)展中遇到的問題，學(xué)會用改革的辦法把職業(yè)教育辦好做大。比如統(tǒng)籌發(fā)揮好政府和市場的作用，加大政府支持，通過政府購買服務(wù)等方式，更多促進社會力量參與。

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Abstract General Secretary Xi Jinping made important instructions to vocational education in 2014， he emphasized that "party committees and governments at all levels should put accelerating the development of modern vocational education in the more prominent position， better support and help the development of vocational education". The instructions， from the height of the state strategy and the modernization， put forward specific requirements to the responsibility of governments at all levels. According to major strategic deployment made by the CPC central committee and the state council， governments at all levels attach great importance to vocational education work and strengthened policy support and guarantee. Since the 18th National Congress of the Communist Party of China， China issued series of policies to promote the development of vocational education from six aspects： Further promote the reform of vocational education school running system and mechanism； Accelerate the establishment of modern vocational education system； to improve vocational college talent training quality； deepen the production-education integration and school-enterprise cooperation； strengthen the teacher team construction； improve the security level of vocational education development. The overall effectiveness is obvious. In the future， the vocational education policy should focus on highlight vocational education strategic position， perfect laws and regulations， reform and run vocational education well.

Key words modern vocational education； government； policies promoting； systems and mechanisms

Author Meng Fanhua， research assistant of Jilin Engineering Normal University（Changchun 130052）； Guo Dan， inter researcher of Jilin Engineering Normal University（Changchun 130052）