李漢祥 徐世清 劉國元

摘要：根據新時代背景下對安全生產工作提出的要求，分析了漁業(yè)船員培訓、管理存在的主要問題，對提高漁業(yè)船員培訓管理水平提出解決對策，以期為漁業(yè)船員主管部門制定政策提供參考。

關鍵詞：漁業(yè)船員；培訓管理；對策

近年來，我國海洋經濟發(fā)展迅速，根據國家海洋局發(fā)布的《2017年中國海洋經濟統計公報》數據顯示，我國2017年海洋生產總值高達77 611億元，比2016年增長6.9%，海洋生產總值占國內生產總值的9.4%[1]。作為海洋經濟的傳統優(yōu)勢產業(yè)-海洋漁業(yè)發(fā)展也呈現穩(wěn)步增長態(tài)勢。據統計我國現有漁船101萬艘，約占世界總數的四分之一，其中捕撈漁船達42.6萬艘，是名副其實的漁船大國[2]。以江蘇為例，江蘇省漁船管理信息系統數據顯示，2018年上半年，全省三個沿海市職務船員綜合持證率①分別是南通市92.88%、鹽城市37.09%、連云港市42.75%，非沿海市中職務船員綜合持證率普遍偏低[3]， 2015年1月1日正式實施的《中華人民共和國漁業(yè)船員管理辦法》（以下簡稱《辦法》）明確規(guī)定了漁業(yè)船員實行持證上崗制度?！掇k法》的客觀要求與現實中船員持證率低的矛盾，決定了漁業(yè)船員管理工作任重道遠。漁政漁港監(jiān)督作為漁業(yè)船員管理部門，如何做好漁業(yè)船員培訓、監(jiān)督、管理工作，進一步提升漁業(yè)船員技能，保障漁業(yè)安全生產值得深入研究。

1新時代背景下對安全生產工作提出的要求

十八大以來，習近平總書記曾多次對安全生產工作作出重要指示、批示，并發(fā)表了一系列重要講話，從根本上回答了安全生產工作方向性、全局性、戰(zhàn)略性的本質問題，為當前社會安全生產工作提供了行動指南。進入新時代，習總書記在十九大報告中指出，要樹立安全發(fā)展理念，弘揚生命至上、安全第一的思想，健全公共安全體系，完善安全生產責任制，堅決遏制重特大安全事故，提升防災減災救災能力[4]。漁業(yè)是公認的高風險行業(yè)，以江蘇省漁業(yè)互助保險協會統計數據為例，2017年，全省漁業(yè)保險事故共賠付1 300余起，累計支付賠償金額7 500萬元[5]，漁業(yè)安全事關漁區(qū)經濟發(fā)展和社會穩(wěn)定，尤其是海洋捕撈業(yè)，一旦發(fā)生事故往往是“船沉人亡”，損失慘重，給漁業(yè)家庭帶來毀滅性打擊，若不能妥善處理好漁業(yè)安全事故，嚴重者會危害當地社會治安。由此，為有效預防和防范漁業(yè)安全事故，漁業(yè)主管部門應當牢固樹立安全發(fā)展理念，準確把握新時代漁業(yè)安全工作新要求，時刻保持高度警惕，繃緊安全生產這根弦。

2江蘇省目前漁業(yè)船員培訓管理存在的問題

2.1規(guī)章及規(guī)范性文件修訂滯后，缺乏統一的實施細則

2015年1月1日實施的《辦法》重新調整了漁業(yè)船員培訓、考試體系，明確培訓機構的等級條件，強化了對漁業(yè)船員實際操作能力的考試、考核內容。后江蘇省結合實際出臺了《<中華人民共和國漁業(yè)船員管理辦法>江蘇省實施辦法》（以下簡稱《江蘇省實施辦法》），對內陸漁業(yè)船員等級劃分及晉升辦法、內陸漁業(yè)船舶職務船員最低配員標準、內陸漁業(yè)船員培訓機構資質、省級以下漁業(yè)船員證書發(fā)證權限、小型漁業(yè)職務船員證書年齡資格上限等做出了具體規(guī)定，由于全國缺乏統一的實施細則，一些問題在實踐上難免步調不一。比如國務院在2014年1月取消了一級漁業(yè)船員培訓機構資格認定，江蘇省簡化事前審批、強化事后監(jiān)管，2014年底取消了二、三級漁業(yè)船員培訓機構資格認定，而浙江省規(guī)定了“漁業(yè)船員培訓機構除具備場地、設施、設備和教學人員等基本條件外，還應當符合農業(yè)部規(guī)定的條件”《浙江省漁業(yè)船員管理辦法》第二十一條規(guī)定漁業(yè)船員培訓機構應依法設立，具備開展?jié)O業(yè)船員培訓所需的場地、設施、設備和教學人員的基本條件，且符合農業(yè)部規(guī)定的條件。。至于符合的條件，實踐中由于缺乏統一的監(jiān)督檢查細則，很多省市依舊沿用農業(yè)部漁業(yè)局《關于開展海洋漁業(yè)船員培訓機構資質認定工作的通知》的認定條件和程序；其次《江蘇省實施辦法》除將船員培訓機構分為海洋一、二、三等級和內陸一、二等級之外，還統一規(guī)定了海洋和內陸漁業(yè)船員培訓機構應當符合的條件，但未考慮內陸專業(yè)漁民多是文盲、漁業(yè)船員培訓機構設立難度大等特殊性，將海洋和內陸船員培訓加以區(qū)分，且條件過于模糊，尺度不好把握，不利于實際操作；筆者發(fā)現2016年4月部分省份依然對漁業(yè)船員培訓機構進行資質認定許可，規(guī)章及規(guī)范性文件的修訂略顯滯后，不利于漁業(yè)船員培訓機構的統一管理。

2.2從業(yè)人員年齡偏大，漁業(yè)船員考試管理難度較大

漁業(yè)船員大多是來自社會底層、生活較為困難的群體，船員年齡普遍較大、學歷層次普遍較低。以江蘇省為例，統計數據顯示中國漁業(yè)船員管理系統（筆者注：截至2018年8月1日）中已發(fā)證的漁業(yè)船員，46～65歲年齡段占比高達64.1%（圖1），學歷大都是初中甚至小學以下，尤其是內陸地區(qū)考試申請人員多半是文盲，雖然考試發(fā)證機構對申請人的學歷沒有硬性規(guī)定，但也能從側面反映出漁船作為漁區(qū)家庭的生存性作業(yè)工具，船員文化水平將直接決定該項考試管理的規(guī)范程度。法律法規(guī)要求船員需持證上崗，漁業(yè)船員考試作為理論和實操相結合的一種職業(yè)技能考試，文化水平高低影響考試的通過率。這兩者之間的矛盾導致文化水平較低的船員無法取得船員證書，只能另想門路，讓其文化水平較高的子女參加培訓考試，致使“上船的人沒有證、有證的人不上船”現象頻發(fā)。

2.3培訓機構缺乏統一質量管理體系，導致管理抓手不夠

在船員培訓機構資質方面，《辦法》將海洋漁業(yè)船員培訓機構資質劃分為三個等級，給出了各級漁業(yè)船員培訓機構可以承擔的船員培訓類型，其監(jiān)督檢查依據卻依然采用農業(yè)部以前的培訓機構資質認定中的條件；在培訓機構認可方面，由于國家取消了漁業(yè)船員培訓機構資質認可，在《辦法》第三十八條第三十八條漁政漁港監(jiān)督管理機構應當對漁業(yè)船員培訓機構的條件、培訓情況、培訓質量等進行監(jiān)督檢查，檢查內容包括教學計劃的執(zhí)行情況、承擔本期培訓教學任務的師資情況和教學情況、培訓設施設備和教材的使用及補充情況、培訓規(guī)模與師資配備要求的符合情況、學員的出勤情況、培訓檔案等。和《江蘇省實施辦法》十六條第十六條 海洋一、二級漁業(yè)船員培訓機構的條件、培訓情況和培訓質量等由江蘇漁港監(jiān)督局負責監(jiān)督檢查；海洋三級漁業(yè)船員培訓機構和內陸一、二級漁業(yè)船員培訓機構的條件、培訓情況和培訓質量等由設區(qū)的市漁港監(jiān)督機構負責監(jiān)督檢查。只規(guī)定了各級與漁港監(jiān)督機構負責監(jiān)督檢查船員培訓機構的條件、培訓情況和培訓質量，未將監(jiān)督檢查內容細化，對開展?jié)O業(yè)船員培訓所需場地、設施、設備、師資考核沒有明確的標準，缺乏統一的質量管理體系，不利于培訓機構的日常監(jiān)督管理；在漁業(yè)船員培訓機構監(jiān)督方面，雖然《辦法》明確了漁政漁港監(jiān)督管理機構可以對培訓機構未按規(guī)定考試大綱進行培訓、開具虛假培訓證明等違法行為進行處罰，但隸屬于不同業(yè)務口的部門之間，由于缺乏管理抓手，處罰難度相對較大。

圖1江蘇省漁業(yè)船員年齡分布圖（數據來源中國漁業(yè)船員管理系統）

2.4缺乏全國性的培訓考試題庫，導致考試管理標準不統一

《辦法》出臺后，農業(yè)部配套發(fā)布了海洋漁業(yè)船員考試大綱，對于內陸漁業(yè)船員培訓考試大綱要求做了保留，允許各省市根據本轄區(qū)的具體情況制定并公布；由于國家沒有建立統一的漁業(yè)船員培訓考試題庫，目前各省在組織船員考試時普遍采取了“機考+紙考”的方式，一些省市也在逐步建立省級漁業(yè)船員考試題庫，江蘇、遼寧、廣西等地近幾年逐步試點漁業(yè)船員無紙化考試，效果理想，應當擴大推廣范圍。另一方面，我們也應該看到很多地方甚至沿海地區(qū)，由于缺乏統一的船員考試題庫，致使不同管理權限的同一個省的相鄰地市，同一等級、職級的考試申請人在申請考試時都會出現題目各不相同的現象，在一定程度上確保了考試公平公正，減少了徇私舞弊現象的發(fā)生，但也直接導致考試管理標準的不一致，從規(guī)范化的角度來看，顯然不利于培訓考試的規(guī)范化管理。

2.5培訓體制短期內難以改變，導致部門間無法形成合力

過去，漁業(yè)協會、漁業(yè)村委會、漁業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都是漁業(yè)船員培訓的組織者和參與者，甚至漁業(yè)行政主管部門也是船員培訓的參與者，“既是裁判員又是球員”的現象相當普遍。從船員培訓組織的角度來看，由于上述主體大都熟悉基層漁民情況，有些協會、村委會管理人員直接是漁業(yè)船舶所有人或經營人，一定程度上確保了船員培訓的組織力度，有利于船員培訓的順利開展?！掇k法》實施后，明確了漁業(yè)船員培訓“考培分離”體制，漁業(yè)行政主管部門在做好船員培訓機構管理工作的基礎上，短時間內完成了角色轉換，徹底實現了考試與培訓分離，但是各漁業(yè)協會、漁民協會、漁業(yè)村委會等依然停留在傳統觀念里，認為組織船員培訓不再有利可圖，喪失了船員培訓組織的積極性和熱情，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)、協會、村委會等各部門與船員培訓機構無法形成合力共同推動漁業(yè)船員培訓工作，一時積重難返。

3漁業(yè)船員培訓管理問題的完善路徑

《辦法》的實施，是漁業(yè)船員管理工作中的大事，它將原來船員培訓、考試、發(fā)證體系進行了較大規(guī)模的改革，重新建立了一套新的漁業(yè)船員職務等級劃分標準，將職務船員劃分為“五類三級九職”，對海洋漁業(yè)船舶職務船員最低配員也進行了明確規(guī)定，還參考其他技能考試，引入了船員考試評估體系，改革了漁業(yè)船員培訓、考試體系，強化了對漁業(yè)船員實際操作能力的考試考核內容，對加強漁業(yè)船員管理、保障漁船安全具有重要意義。然而如何有效解決漁業(yè)船員管理中的問題是擺在漁業(yè)船員管理部門面前的一道難題。

3.1及時完善法規(guī)及部門規(guī)章，制定并出臺相應的實施細則

《辦法》和《海洋漁業(yè)船員各科目考試大綱》作為漁業(yè)船員培訓、考試、發(fā)證、管理的根本性規(guī)章，內容稍顯寬泛，尤其是內陸漁業(yè)船員考試，需要各省級漁業(yè)主管部門結合實際情況制定實施辦法，必然導致各省內陸漁業(yè)船員考試管理標準的不統一。對于《辦法》的釋義需研究制定統一的實施細則，尤其是要明確船員培訓機構監(jiān)督檢查標準、培訓管理制度細則、培訓機構評價實施規(guī)范，漁業(yè)船員服務機構誠實守信情況檢查內容、標準，對于《辦法》未盡事項，省級層面應抓緊制定完善相關規(guī)范，不能以上級部門通知代替規(guī)范標準，改變原有的管理思路，將以前的行政許可轉向市場調控，根據最新取消和下放權力事項適時調整管理權限，各省可結合實際研究出臺《漁業(yè)船員服務機構評價實施規(guī)范》將漁業(yè)船員服務機構監(jiān)督和社會評價貫穿始終，對于亂收費、嚴重失信的服務機構，應當實施重點監(jiān)管，逐步引導建立誠實守信的漁業(yè)船員服務市場環(huán)境。

3.2建立漁業(yè)船員培訓管理體系，提高培訓機構管理水平

船員培訓機構作為漁業(yè)船員培訓管理中不可缺少的重要主體，其管理水平直接決定著漁業(yè)船員培訓的質量。由于農業(yè)部取消了漁業(yè)船員培訓機構的資質許可，面對逐步放開的漁業(yè)船員培訓市場，各類質量參差不齊的培訓機構勢必會進入漁業(yè)船員培訓市場，管理部門研究制定一套完善的漁業(yè)船員培訓教育管理體系勢在必行。國家層面可牽頭制定漁業(yè)船員培訓機構教學與管理標準、培訓場地設施和設備檢查標準、培訓管理制度細則、培訓班日常管理細則、培訓機構自查自評細則標準、培訓機構監(jiān)督檢查實施標準、培訓機構評價及獎懲細則等一系列標準，建立質量評價體系，制定考核標準，形成一套完整的漁業(yè)船員培訓教育管理體系，作為培訓機構日常監(jiān)督管理的依據，切實提高培訓機構管理水平。

3.3加大培訓投入，鼓勵建立省、市級漁業(yè)船員培訓中心

漁業(yè)船員培訓相比其他技能培訓，時間相對固定，大多是漁船休漁期組織培訓，參訓數量相對較少，導致漁業(yè)船員培訓機構積極性不高。從我省12所漁業(yè)船員培訓機構分布來看，大多集中在沿海市縣，內陸船員參加培訓較為不便，建議各級漁業(yè)主管部門在實地調研的基礎上，可以采取合作辦學或就地建設的形式，根據各地市漁業(yè)船員數量，鼓勵內陸地區(qū)政府和漁業(yè)船員主管部門為培訓機構給予更多政策支持，有差別地設立不同等級漁業(yè)船員培訓中心（基地），爭取更多的船員培訓補助資金、政策，從宏觀角度指導和支持培訓機構建設[6]；另一方面要廣泛調動沿海地市培訓機構的積極性，尤其是要充分發(fā)揮航海、交通院校教學優(yōu)勢，充分借鑒航海教育先進的教學管理經驗，結合漁船生產實際，逐步摸索出一套適合漁業(yè)特色的船員教育管理體系。

3.4建立統一的漁業(yè)船員考試題庫，逐步推行無紙化考試

2015年以來，由于缺乏統一的漁業(yè)船員考試題庫，各地在組織漁業(yè)船員考試時，考試題目類型千差萬別，質量參差不齊，題庫大多參考借鑒了海船船員考試題目，針對性不強，有些題目甚至是《辦法》實施前的陳舊題目，脫離了漁船當前生產實際，建議國家漁業(yè)船員主管部門牽頭組織各地區(qū)專家學者，借鑒各類職業(yè)技能考試題型，綜合各省市現有成果，重新建立一套全國統一適用的漁業(yè)船員考試題庫。應當說，中國漁業(yè)船員管理系統的開發(fā)、推廣、應用為漁業(yè)船員無紙化考試提供了技術手段，國家應在近兩年內盡快實現漁船船員考試無紙化，提高考試的嚴肅性，確保測試內容更具有針對性?？紤]到內陸地區(qū)漁業(yè)船員文化素質偏低，可設置一定期限的過渡期，逐步實現漁業(yè)船員考試全國范圍內的無紙化。

3.5緊貼漁業(yè)生產實際，督促培訓機構改革教學內容

以江蘇為例，該省漁船更新改造基本完成，漁船通訊、機械、導航等設備狀況有了較大改善，新設備上了船，必須以最快速度讓漁業(yè)船員熟練掌握新設備的使用，這成為船員培訓機構面前的亟待解決的問題。筆者在近年來的工作中發(fā)現，部分培訓機構教學內容與漁業(yè)生產脫節(jié)嚴重，授課教師多是海船船員，理論教學多取材于海事船員培訓，學校實驗設備大多以交通船員量身定做，和漁船設備差別較大，建議主管部門督促船員培訓機構及時改革教學內容，在充分調研的基礎上，組織任課教師前往漁業(yè)生產一線，了解漁業(yè)生產特點，培訓機構盡快引入漁業(yè)船用設備，緊貼漁業(yè)生產實際，結合漁民學習能力，制定一套針對漁業(yè)船員培訓的方案，確保漁民聽得懂、學得會、用得上。

3.6建立漁業(yè)服務機構試點，保障漁業(yè)船員合法權益

《辦法》第二十九條明確鼓勵建立漁業(yè)船員服務機構，也對服務機構的經營范圍“為漁業(yè)船員代理申請考試、申領證書等有關手續(xù)，代理船舶所有人或經營人管理漁業(yè)船員事務，提供漁業(yè)船員船舶配員等服務”《辦法》第二十九條 國家鼓勵建立漁業(yè)船員服務機構。漁業(yè)船員服務機構可以為漁業(yè)船員代理申請考試、申領證書等有關手續(xù)，代理船舶所有人或經營人管理漁業(yè)船員事務，提供漁業(yè)船員船舶配員等服務。進行了限定，《江蘇省實施辦法》僅有“各級漁業(yè)行政主管部門應當加強漁業(yè)船員培訓機構和服務機構的建設與管理”《江蘇省實施辦法》第四十條 各級漁業(yè)行政主管部門應當加強漁業(yè)船員培訓機構和服務機構的建設與管理，建立健全漁業(yè)船員培訓和服務體系，并加強培訓和服務質量的監(jiān)督檢查的表述，沒有對漁業(yè)服務機構的設立條件進行規(guī)定，也沒有對漁業(yè)服務機構違反上述業(yè)務范圍限定做出違反法律、法規(guī)、規(guī)章的行為所產生的后果進行界定和處罰，建議主管部門在漁業(yè)經濟發(fā)達的區(qū)縣，試點建立漁業(yè)服務機構，明確漁業(yè)服務機構的申請條件合計經營范圍，鼓勵漁業(yè)協會、漁業(yè)村委會、漁業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)等一批具有良好漁民基礎的機構、組織轉換角色，組建一批漁業(yè)中介服務機構，逐步實現漁業(yè)船員上船工作須經第三方派遣，堅持漁業(yè)服務機構應當和漁船所有人或經營人簽訂書面合同，切實保障漁業(yè)船員合法權益。

4結束語

當前正值機構改革的關鍵時期，漁業(yè)船舶的管理可能會牽涉到農業(yè)、交通、自然資源等多個部門，如何建立一套科學合理的漁業(yè)船員培訓管理模式，應當引起主管機關和各漁業(yè)船員培訓機構的高度重視。在細化法律法規(guī)、增強可操作性的前提下，制定一套詳細、明確、可行的漁業(yè)船員管理體系，理順各管理部門、培訓機構及行業(yè)協會之間的關系，加強監(jiān)督檢查，形成合力，科學調配資源，努力提高培訓質量，才能確保漁業(yè)船員培訓健康、穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展。

參考文獻：

[1] 國家海洋局.2017年中國海洋經濟統計公報[EB/OL].（2018-03-01）. http：//www.soa.gov.cn/zwgk/hygb/zghyjjtjgb/201803/t20180301_60485.html.

[2] 農業(yè)部漁業(yè)漁政管理局.2017中國漁業(yè)統計年鑒[M]北京：中國農業(yè)出版社，2017.

[3] 江蘇漁港監(jiān)督局.江蘇漁監(jiān)漁檢簡報[Z]2018（2）.

[4] 決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利[EB/OL].[2017-10-28]http：//www.xinhuanet.com/mrdx/2017-10/28/c_136711274.htm.

[5] 李漢祥.淺談漁業(yè)保險格式合同免責條款之明確說明義務[J].漁業(yè)信息與戰(zhàn)略，2018（4）.

[6] 王濤，袁修寶.海洋漁業(yè)船員培訓存在的問題及改革探究[J].河北漁業(yè).2015（5）：57-59.

（收稿日期：2018-08-29）