摘 要：預(yù)算信息的合理流動是預(yù)算治理的基礎(chǔ)，他涉及的主體多，協(xié)同難度大，向人大常委會報告預(yù)算執(zhí)行信息是預(yù)算治理的重要環(huán)節(jié)。當前審計機關(guān)向人大常委會報告預(yù)算執(zhí)行信息的次數(shù)少、內(nèi)容少，且互動性不足、機制不完善。需要研究改進審計查出問題整改情況報告機制，保障預(yù)算執(zhí)行信息有效反饋。該機制應(yīng)當以預(yù)算監(jiān)督法規(guī)為依據(jù)，以預(yù)算信息公開為基點，以提高協(xié)同監(jiān)督能力為目標，借鑒國內(nèi)外有效做法，要求在每年的最后一次人大常委會會議上，由政府負責人向本級人大常委會報告審計整改情況，報告內(nèi)容應(yīng)當與審計工作報告所披露的問題相呼應(yīng)。人大常委會聽取和審議整改情況報告，應(yīng)當與專題調(diào)研、專題詢問等相結(jié)合，必要時可以開展?jié)M意度測評、質(zhì)詢等。

關(guān)鍵詞：預(yù)算；整改；信息；監(jiān)督；機制

中圖分類號：F239.221 文獻標識碼：A 文章編號：0257-5833（2017）12-0049-13

作者簡介：雷俊生，廣西財經(jīng)學院副研究員、博士 （廣西 南寧 530003）

信息不僅能傳遞、分享，更應(yīng)當反饋。信息分享、反饋是協(xié)同監(jiān)督的基礎(chǔ)。預(yù)算表現(xiàn)為資金流，體現(xiàn)的是業(yè)務(wù)信息。向本級人大常委會報告審計查出問題的整改情況（以下簡稱“審計整改”），既是政府的法定職責，也有利于人民代表大會常務(wù)委員會（以下簡稱“人大常委會”）①全面了解預(yù)算執(zhí)行信息，精準開展預(yù)算監(jiān)督，及時矯正預(yù)算執(zhí)行中的違法行為。黨的十八大報告指出，要加強對“一府兩院”的監(jiān)督，加強對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督。十八屆三中全會進一步提出，要加強人大預(yù)算決算審查監(jiān)督、國有資產(chǎn)監(jiān)督職能。堅持用制度管權(quán)管事管人，……必須構(gòu)建決策科學、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權(quán)力運行體系?？梢姡瑯?gòu)建預(yù)算的協(xié)同監(jiān)督機制十分必要。人大常委會和審計機關(guān)都有預(yù)算監(jiān)督職能，并有各自監(jiān)督的目標、方式和重點，存在強烈的協(xié)同需求和廣闊的協(xié)同空間。但目前，它倆的協(xié)同主要停留在一年一次的審計機關(guān)代表政府向人大常委會報告預(yù)算執(zhí)行情況，信息溝通次數(shù)小，內(nèi)容少，方式單一。隨著屢審屢犯②、屢改屢犯的公開，進一步喚起了預(yù)算監(jiān)督主體和社會各界對審計整改的關(guān)注。黨中央發(fā)布了中央的審計整改情況向全國人大常委會報告機制的意見，許多省區(qū)正在探索制定與完善類似規(guī)定，亟需理論關(guān)照。

一、問題發(fā)現(xiàn)：屢審屢犯呼喚協(xié)同監(jiān)督

信息反饋是控制主體發(fā)出信息后，又把信息的作用情況收集回來，以便調(diào)整和發(fā)出新的信息。它是哲學上的因果關(guān)系論在治理中的體現(xiàn)。預(yù)算中的信息反饋是指人大審批預(yù)算、發(fā)出預(yù)算執(zhí)行的信息后，人大常委會收集預(yù)算執(zhí)行的信息并做出相應(yīng)矯正，以減少信息偏差。聽取和審議預(yù)算執(zhí)行情況報告，是人大常委會構(gòu)建信息循環(huán)系統(tǒng)、實施精準監(jiān)督的重要手段。30多年來，各地審計機關(guān)每上半年均對本地區(qū)上一年度的預(yù)算執(zhí)行情況進行審計，并受本級政府委托向本級人大常委會報告。審視近四年中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支審計工作報告根據(jù)審計法，審計署每年受國務(wù)院委托，向全國人大常委會作中央本級預(yù)算執(zhí)行情況審計的工作報告。本文的審計工作報告來自審計署網(wǎng)站。，所披露的問題種類根據(jù)審計法及近四年的審計工作報告實踐，可以發(fā)現(xiàn)審計工作報告所披露的問題主要包括四個方面：財政決算、預(yù)算管理、重點資金、重大違法違紀問題等。還可從已整改的問題金額占應(yīng)整改問題金額的比重看，發(fā)現(xiàn)整改不徹底的情況普遍存在。（見表1）。

表1顯示，近四年連續(xù)出現(xiàn)的問題有：決算草案內(nèi)容不完善、財政資金分配不規(guī)范、轉(zhuǎn)移支付改革不到位、保障性安居工程管理不到位、礦產(chǎn)資源開發(fā)利用保護執(zhí)法不嚴、存在濫用職權(quán)等腐敗行為……。四年中出現(xiàn)三年的問題有：“三公”經(jīng)費和會議費管理使用不嚴格、重大投資項目推進慢、個別專項資金基礎(chǔ)工作薄弱、扶貧資金監(jiān)管不到位等。四年中出現(xiàn)兩年的問題有：預(yù)算批復不規(guī)范、重大項目審批管理改革不到位、地方政府債務(wù)舉借和使用不規(guī)范等。這些反復出現(xiàn)的問題暴露了預(yù)算制度的漏洞和預(yù)算監(jiān)督的不力，協(xié)同監(jiān)督存在赤字，單純沿用舊的做法——審計機關(guān)開展預(yù)算執(zhí)行審計、人大常委會聽取審計工作報告，難以突破屢審屢犯的瓶頸。

二、原因分析：預(yù)算監(jiān)督協(xié)同不力

（一）在預(yù)算監(jiān)督職能上，審計機關(guān)和人大常委會存在互補需要。

筆者檢索《中華人民共和國憲法》（以下簡稱“憲法”）、《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》（以下簡稱“監(jiān)督法”）和《中華人民共和國審計法》（以下簡稱“審計法”）等法規(guī)，對審計機關(guān)與人大常委會的預(yù)算監(jiān)督職能進行比較，發(fā)現(xiàn)其在預(yù)算信息管理方面存在互補（見表2）。

表2顯示，人大常委會和審計機關(guān)在預(yù)算監(jiān)督上既有目標上的交叉性，又有手段的互補性，主要表現(xiàn)為：雖然兩者皆有預(yù)算監(jiān)督職能，但人大常委會掌握的預(yù)算信息具有決策性根據(jù)憲法和監(jiān)督法的規(guī)定，人大常委會擁有重大事項決定權(quán)，對預(yù)算安排、調(diào)整的審批和監(jiān)督屬于重大事項，因而人大常委會掌握的預(yù)算信息質(zhì)和量直接影響到人大常委會決策權(quán)的行使。、全面性、宏觀性；與之相對，審計機關(guān)掌握的預(yù)算信息具有事后性、具體性、微觀性，兩者所掌握的預(yù)算信息具有互補趨向和協(xié)同需求；也只有兩機關(guān)實現(xiàn)有效協(xié)作，才能形成完整的預(yù)算監(jiān)督全過程因此許多國家將審計機關(guān)歸屬于立法機關(guān)，審計機關(guān)在立法機關(guān)的領(lǐng)導下開展工作，并向立法機關(guān)報告預(yù)算執(zhí)行情況。美國著名議員威廉·普羅克斯邁爾甚至指出：“審計總署對財政預(yù)算的監(jiān)督對于國會順利地發(fā)揮作用不可或缺。沒有審計總署和它所擁有的審計權(quán)與調(diào)查權(quán)，國會在監(jiān)督和監(jiān)察方面幾乎無能為力?！?Richard E.Brown.n.GAO—Untapped Sources of Congressional Power.The University of Tennessee Press，1970，p.22-48.。實踐中，一些審計機關(guān)在審計項目計劃階段，就征求人大常委會的意見；在預(yù)算執(zhí)行審計完畢后，代表政府向人大常委會報告預(yù)算執(zhí)行情況；還有些審計機關(guān)在預(yù)算執(zhí)行審計中，及時向人大常委會提供目標預(yù)算信息，從而促進了預(yù)算執(zhí)行信息的流動。人大常委會在審批預(yù)算調(diào)整及決算前，常常聽取審計機關(guān)的意見，以增強預(yù)算監(jiān)督的精準性。endprint

（二）在預(yù)算監(jiān)督實踐中，審計機關(guān)與人大常委會的互動性不強

從信息運行角度看，預(yù)算監(jiān)督是一個由人大常委會、政府及其財政部門、預(yù)算單位、審計機關(guān)等主體發(fā)出預(yù)算信息所構(gòu)成的前后相繼的完整信息鏈。在該鏈條中，就預(yù)算信息而言，人大常委會在權(quán)威性和決策性方面占有優(yōu)勢，而審計機關(guān)掌握的預(yù)算信息具有事后性和具體性；因而在預(yù)算信息的管理方面，人大常委會占主導地位，但需要審計機關(guān)的協(xié)助。然而我國的審計機關(guān)隸屬于政府，其預(yù)算信息的提供須征得政府同意，但政府卻屬于人大監(jiān)督的主要對象，因而審計機關(guān)所提供的預(yù)算信息與人大常委會所需要的預(yù)算信息存在一定距離。許多地方的人大常委會與審計機關(guān)的協(xié)同監(jiān)督停留在一年一度的審計工作報告階段；即使在報告階段，多數(shù)情況下是審計機關(guān)提供什么預(yù)算信息，人大常委會就聽取什么信息；人大常委會想要什么預(yù)算信息，更多地依賴自身人員和技術(shù)。兩者之間互動不多，信息資源共享不足，容易導致人大常委會的預(yù)算監(jiān)督?jīng)]有深度、審計機關(guān)的預(yù)算監(jiān)督缺乏高度。

（三）在預(yù)算信息傳遞中，目標博弈阻隔信息傳遞

在整個預(yù)算監(jiān)督過程中，審計機關(guān)、人大常委會與整改責任單位所掌握的預(yù)算執(zhí)行信息存在嚴重不對稱。在這種信息不對稱的環(huán)境中，各主體基于自身的特定目的，進行著一連串的博弈。作為信源的整改責任單位可能選擇性地輸出預(yù)算執(zhí)行信息一般情況下，預(yù)算執(zhí)行信息屬于預(yù)算單位應(yīng)公開的信息，包括預(yù)算執(zhí)行不規(guī)范與整改的信息。實踐中，這些單位會從本部門利益或自身利益出發(fā)，有選擇地公開預(yù)算信息，壓縮甚至不輸出審計整改信息。，經(jīng)審計鑒證后的預(yù)算執(zhí)行信息被依法截流在預(yù)算協(xié)同監(jiān)督中，審計機關(guān)雖然能為人大常委會提供一些信息支持，但這種支持需要征得政府的同意或批準，這在一定程度上制約了預(yù)算執(zhí)行信息傳遞的全面性、真實性和有效性。，有監(jiān)督權(quán)的人大常委會陷入無知之幕和預(yù)算整改的“黑箱”[美]N.維納：《控制論（第2版）》，郝季仁譯，科學出版社2009年版，序言?！瑥亩鴮е骂A(yù)算監(jiān)督中信息流小、甚至斷流，迫使人大常委會的預(yù)算監(jiān)督停留于隔靴搔癢、甚至是隔岸觀火。

（四）在信息傳遞頻度上，整改信息反饋缺乏制度保障

審計查出預(yù)算執(zhí)行中的問題，只是預(yù)算治理中的一個環(huán)節(jié)，預(yù)算治理的目標是保障預(yù)算執(zhí)行、促進審計整改，以實現(xiàn)預(yù)算的合法、公平與高效。認識論告訴我們，由同一個主體去發(fā)現(xiàn)問題、落實整改和督促整改，容易陷入自我認同和行動的惰性中。憲法授予了人大常委會對預(yù)算的監(jiān)督權(quán)，但在配套的監(jiān)督法中，卻沒有配置有效的問責手段。審計法規(guī)定了政府應(yīng)當每年向本級人大常委會報告預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支情況，但只規(guī)定了每年一次，并且對審計整改報告的內(nèi)容沒有具體要求，從而給整改信息過濾留下了制度間隙，一些審計機關(guān)所提供的整改信息較少，另一些審計機關(guān)將所報告的整改信息局限于審計工作報告所披露的突出問題，而且突出問題認定主要依賴審計機關(guān)的判斷。粗疏的反饋機制導致了空泛的審計整改反饋，進而導致了人大常委會預(yù)算監(jiān)督的盲目和泛化；再加上問責手段的松軟，進一步削弱了人大常委會的預(yù)算監(jiān)督權(quán)。

三、現(xiàn)實掃描：預(yù)算監(jiān)督的協(xié)同機制

預(yù)算監(jiān)督的協(xié)同不力，縱容了屢審屢犯，需要從行政權(quán)中國審計機關(guān)作為政府的組成部門，在本級行政首長領(lǐng)導下對預(yù)算單位管理、使用預(yù)算資金的情況進行監(jiān)督，向本級行政首長報告審計結(jié)果；經(jīng)本級政府審查同意，受政府委托，向本級人大常委會作審計工作報告，所以中國的審計權(quán)實質(zhì)上屬于行政權(quán)，審計監(jiān)督屬于行政權(quán)內(nèi)部的權(quán)力制約。2015年以前，審計整改措施多由審計機關(guān)或政府出臺，其實質(zhì)屬于行政權(quán)內(nèi)部的自查自糾機制，如《上海市人民政府印發(fā)關(guān)于進一步加強審計整改工作意見的通知》（滬府發(fā)〔2009〕61號）、《關(guān)于進一步加強審計整改工作的實施意見》（銅政辦〔2013〕66號）等。之外，引入更高層級權(quán)力——立法權(quán)來主導督促整改。該方法既立足于當前的監(jiān)督體系，也符合黨中央的監(jiān)督資源整合要求。但這種預(yù)算治理協(xié)同，需要審計機關(guān)與人大常委會之間加強信息溝通，改進原來的審計整改報告機制，對審計整改信息的報告時間、方式、內(nèi)容等做出安排，使預(yù)算監(jiān)督從預(yù)算的執(zhí)行信息流拓展到整改信息反饋流，并為這種有序流動提供制度保障。

（一）研究述評

2017年6月8日，筆者在中國學術(shù)期刊網(wǎng)的核心期刊中檢索2012年1月-2016年底，沒有發(fā)現(xiàn)主題為“審計整改”并“人大”的研究成果；而檢索主題為“審計整改”并“報告”的研究成果，只發(fā)現(xiàn)3條記錄初春虹、葉陳剛、夏春芳：《我國涉外審計可持續(xù)發(fā)展探討——基于2010年-2013年審計署績效報告》 載《現(xiàn)代管理科學》2016年第10期；杜彥卿：《關(guān)于進一步做好財政社保工作的調(diào)研報告》載《經(jīng)濟研究參考》2013年第40期；林斌、劉瑾：《市場化進程、財政狀況與審計績效》載《審計與經(jīng)濟研究》2014年第3期。，并且這三項成果與向人大常委會報告審計整改情況沒有關(guān)系。但檢索主題為“審計整改”的研究成果，卻發(fā)現(xiàn)了43條記錄，再分析這些研究成果，多為一些新聞稿件，理論研究不多。

在全部期刊中，檢索主題為“審計整改”并“人大”的研究成果，發(fā)現(xiàn)了85條記錄，多為報道，所載期刊多為人大的機關(guān)雜志，如《人大監(jiān)督“劍指”審計整改》《人大監(jiān)督“劍指”審計整改》，《浙江人大》 2016年第2期（刊首語）。，樂慧的《唱響審計整改監(jiān)督奏鳴曲——市人大常委會會議審議并提問審計整改報告》胡新橋、 劉志月 、何正鑫的《湖北省人大常委會首次同步聽取部門審計整改報告》樂慧：《唱響審計整改監(jiān)督奏鳴曲——市人大常委會會議并提問審計整改報告》，《上海人大》2016年第2期。等。再檢索主題僅為“審計整改”的研究成果，則發(fā)現(xiàn)了555條記錄，其中2016年206條、2015年171條、2014年80條、2013年62條、2012年36條。

從以上檢索情況看，審計整改受到了審計機關(guān)、人大常委會及社會各界的廣泛關(guān)注，近5年的報道急劇增長。但研究成果不多，經(jīng)典成果缺乏，也沒有發(fā)現(xiàn)以審計整改為主題的專著；再分析現(xiàn)有研究成果，其作者主要來自實務(wù)界。即使將審計整改情況專題報告給人大常委會，這一做法受到了人大常委會和社會各界的廣泛關(guān)注后，學術(shù)界也沒能及時提供有效的理論支撐。endprint

（二）制度審視

在設(shè)計審計整改報告機制時，有必要研究、借鑒他國的相關(guān)法律及其執(zhí)行。檢索世界主要國家審計機關(guān)與立法機關(guān)的協(xié)作法規(guī)（見表3），可以發(fā)現(xiàn)審計機關(guān)和立法機關(guān)在預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督的協(xié)作上具有以下特點：

一是監(jiān)督內(nèi)容：各國審計機關(guān)均有義務(wù)向立法機關(guān)報告工作，報告的事項均包括政府機構(gòu)收支情況和績效；只不過各國的具體規(guī)定有差異，如美國規(guī)定主計長有義務(wù)向國會報告聯(lián)邦部門或政府機構(gòu)的違法開支和違法簽訂合同的情況，而俄羅斯則強調(diào)審計院應(yīng)當向聯(lián)邦國民議會和國家杜馬報告被審計單位對國家造成的損失。

二是協(xié)作方式：雖然各國審計體制不同，但審計機關(guān)與立法機關(guān)皆有預(yù)算監(jiān)督職能，并有監(jiān)督協(xié)作的規(guī)定，其協(xié)作方式皆包括審計機關(guān)直接向立法機關(guān)報告預(yù)算執(zhí)行的審計情況（包括審計整改情況），審計機關(guān)的建議多列入審計工作報告中。即使是涉及國家秘密的審計結(jié)果，也要向立法機關(guān)的特定主體提交。

三是協(xié)作程度：由于各國的審計體制不同，其協(xié)作程度也存在差異，采用司法型審計體制的意大利審計法院，審計機關(guān)的獨立性很高，協(xié)作方式相對簡單，主要采用向立法機關(guān)報告的方式。而采用立法型審計體制的俄羅斯，審計院與立法機關(guān)的信息傳遞比較直接，協(xié)作全面，受行政機關(guān)及其他主體的影響小，如俄羅斯聯(lián)邦議會和國家杜馬從審計工作計劃的制定到審計結(jié)果的提交，給審計院規(guī)定了一系列協(xié)作方式，如指令審計、定期提出建議、提交報告等；美國還特別規(guī)定了主計長應(yīng)國會的要求進行調(diào)查。

從以上分析可以看出，以審計權(quán)制約預(yù)算執(zhí)行權(quán)，并向立法機關(guān)報告經(jīng)審計鑒證后的預(yù)算執(zhí)行信息，已為各國所認同，并以法律固化。

（三）中國實踐

審計整改事關(guān)依法理財，體現(xiàn)國家治理水平，既是黨委、政府關(guān)心的，也是社會關(guān)切的重大事項。2015年8月，黨中央通過《關(guān)于改進審計查出突出問題整改情況向全國人大常委會報告機制的意見》中共全國人大常委會黨組《關(guān)于改進審計查出突出問題整改情況向全國人大常委會報告機制的意見》由中央全面深化改革領(lǐng)導小組第十五次會議審議通過，并由中共中央辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)實施。本文關(guān)于該文件的內(nèi)容來自 全國人大常委會預(yù)算工作委員會：《關(guān)于改進審計查出突出問題整改情況向全國人大常委會報告機制的意見》答記者問，（2015-12-26）http：//news.xinhuanet.com/legal/2015-12/26/c_1117588466.htm。（適用于中央本級），河北2015年7月24日，河北省第十二屆人民代表大會常務(wù)委員會第十六次會議通過《河北省人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于加強對審計查出的突出問題整改監(jiān)督的決定》，并于公布之日起施行。、山東2016年4月，山東省人大常委會審議通過了《關(guān)于改進審計工作情況及審計查出突出問題整改情況向省人大常委會報告機制有關(guān)意見》，并由省委辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)，要求其各地參照執(zhí)行。山東省審計廳：《山東改進審計情況向人大常委會報告機制 力避審計查出問題“屢審屢犯”》 ，（2016-4-21） www.audit.gov.cn/n4/n19/c82929/content.html。、云南等省先后出臺了類似文件，實現(xiàn)了人大常委會對審計整改由非經(jīng)常性監(jiān)督向經(jīng)常性監(jiān)督轉(zhuǎn)變；多數(shù)地方仍在探索中。從已出臺的制度和采取的措施看，總體情況是從人大常委會與審計機關(guān)的協(xié)作方式、內(nèi)容、平臺等方面進行規(guī)定。

1.制度規(guī)定。與以上代表性國家的協(xié)作制度相比，我國也以制度形式對審計機關(guān)與人大常委會間的預(yù)算監(jiān)督協(xié)作做了規(guī)定我國審計法第四條：……國務(wù)院和縣級以上地方人民政府應(yīng)當將審計工作報告中指出的問題的糾正情況和處理結(jié)果向本級人民代表大會常務(wù)委員會報告。，但又有自身特色：一是協(xié)作內(nèi)容局限于預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督，我國審計機關(guān)主要報告預(yù)算執(zhí)行情況，附帶報告審計整改情況，很少參與人大立法、提出立法建議。二是協(xié)作方式局限于一年一次的審計工作報告，沒有規(guī)定立法機關(guān)指令審計、委托審計進行調(diào)查和要求審計提出立法建議等。三是協(xié)作方式拓展到審計工作報告后的監(jiān)督，即規(guī)定了人大常委會可以對審計工作報告作決議，決議內(nèi)容包括審計發(fā)現(xiàn)問題的糾正情況及處理結(jié)果。

2.報告方式。我國審計機關(guān)向人大常委會報告審計整改情況的方式有三種：一是每年7-9月，審計機關(guān)受政府委托向本級人大常委會作審計工作報告，報告內(nèi)容包括上一年度審計工作報告披露問題（即前兩年預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)的問題）的整改情況；人大常委會聽取和審議審計工作報告包括了聽取和審議審計整改情況。但從以前的審計工作報告情況看，審后不整改、整改不徹底、改后再犯的情況時有發(fā)生，其中一個重要原因是對審計整改的監(jiān)督存在赤字，人大常委會對聽取和審議審計整改情況報告沒有規(guī)定。二是審計機關(guān)和財政部門聯(lián)合行文，將當年人大常委會對財政決算報告和審計工作報告的審議意見落實情況報本級政府，再由本級政府行文報本級人大常委會，報告的內(nèi)容包含有審計工作報告披露問題的整改情況；三是由審計機關(guān)單獨行文將審計整改情況報本級政府，再由本級政府行文向本級人大常委會作專題報告。第一種報告方式屬于“一攬子”審計工作報告，報告內(nèi)容雖然包括審計整改情況，但報告的整改信息有限。第二、三種報告方式不再受篇幅限制，傳遞的整改信息比較全面，但他們?nèi)允菍徲嫏C關(guān)以政府名義向人大常委會報告，且限于書面形式，人大常委會委員與審計機關(guān)、整改責任單位之間缺乏面對面的信息交流，整改信息的反饋呈現(xiàn)單向、間接。

3.協(xié)作平臺。收集全面可靠的信息是監(jiān)督的前提。處于預(yù)算監(jiān)督頂端的人大常委會，如果沒有及時收到準確的預(yù)算執(zhí)行信息，則對預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督無從談起。目前，一些人大常委會正在探索構(gòu)建預(yù)算協(xié)同監(jiān)督平臺，對接政府的金財工程、金稅工程和金審工程等，通過接入該在線聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)，人大常委會能詳細查看到國庫及財政專戶的資金收付記錄，準確獲知預(yù)算執(zhí)行信息，包括收集審計整改信息；智能化地篩查可疑信息，要求預(yù)算責任單位反饋預(yù)算信息，要求財政部門、審計機關(guān)匯總反饋審計整改信息。通過信息平臺的對接和互聯(lián)，構(gòu)建起在人大常委會主導下的預(yù)算協(xié)同監(jiān)督平臺，為打通預(yù)算中的信息孤島、實現(xiàn)整改信息的及時傳輸提供了通道。endprint

四、立法路徑：完善預(yù)算執(zhí)行信息反饋機制

有效的協(xié)同需要合理的制度安排。筆者在考察各地的審計整改報告機制時發(fā)現(xiàn)，由于預(yù)算執(zhí)行過程中，預(yù)算單位、財政部門、審計機關(guān)和人大常委會之間存在嚴重的信息不對稱，各主體擁有的信息與自己的權(quán)責不匹配，為某些主體實施投機、博弈提供了土壤，導致了監(jiān)督成本增加，監(jiān)管疏漏。博弈論告訴我們，破解“囚徒困境”的有效方法是進行反復博弈。事實上，組織的持續(xù)、預(yù)算的分期和監(jiān)督的常態(tài)，已經(jīng)給這種投機性博弈提供了破解之法。為保障監(jiān)督有效，需要通過立法手段，改進預(yù)算執(zhí)行信息（含整改信息）傳遞機制，確保審計整改信息能及時、全面地傳遞給預(yù)算監(jiān)督主體，特別是人大常委會。

（一）明確審計整改報告方式

審計工作報告披露預(yù)算執(zhí)行中的問題，只是人大常委會與審計機關(guān)協(xié)同監(jiān)督的一個環(huán)節(jié)；在此之后，整改責任單位全面、及時整改，避免類似問題再次出現(xiàn)，才是預(yù)算監(jiān)督的目的。以往的審計工作報告，傳遞的審計整改信息很少，報告的是上一年度審計工作報告所披露問題的整改，即前年預(yù)算執(zhí)行中存在問題的整改，整改信息明顯滯后。為此，首先需要增強信息傳遞的及時性，即在一年一次報告（審計工作報告）的基礎(chǔ)上，增加一次報告——審計整改報告（見圖1），要求政府在審計工作報告后的一定期限內(nèi)，專項報告當年審計工作報告所披露問題的整改情況。通過再建一個信息通道、專項反饋整改信息，來增大預(yù)算執(zhí)行信息流；通過直接、雙向溝通面對面的溝通，信息傳遞不再局限于語言，而且包含了許多非語言信息。來突破書面篇幅的限制，減少信息編碼環(huán)節(jié)，幫助人大常委會及時獲取來自整改責任單位的第一手信息。

（二）理性選擇報告機制的制定主體

機制的制定主體，直接關(guān)系到機制的效力和執(zhí)行，從而影響到審計整改的信息反饋。經(jīng)調(diào)查，目前各地審計整改報告機制的制定主體大致分為：

1.由人大常委會出臺審計整改報告制度，規(guī)定整改責任單位以書面方式定期向人大常委會報告，直到整改完畢。否則，人大常委會將運用其重大事項決定權(quán)、監(jiān)督權(quán)和任免權(quán)，促使整改責任單位整改。該方法的好處是人大常委會有較大的自主權(quán)，能較好地發(fā)揮人大監(jiān)督的剛性作用。采用該方式的省區(qū)有湖北省、河北省、青海省、江蘇省、內(nèi)蒙古自治區(qū)等。據(jù)調(diào)查，2011年8月，湖北省人大常委會出臺《關(guān)于加強審計查出問題整改工作的決定》；2015年7月，河北省人大常務(wù)委員會通過《河北省人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于加強對審計查出的突出問題整改監(jiān)督的決定》；2015年11月，青海省人大常委會通過《青海省人大常委會關(guān)于實施審計查出問題整改情況報告制度的決定》；2014年8月，江蘇省人大財經(jīng)委制定了《預(yù)算執(zhí)行審計查出問題整改情況跟蹤監(jiān)督辦法》；2016年7月，內(nèi)蒙古自治區(qū)人大常委會修改完善了審計查出問題整改情況向自治區(qū)人大常委會報告制度。

2.由同級黨委出臺審計整改報告制度，要求整改責任單位向人大常委會專題報告整改情況。該方式引入了黨委監(jiān)督，有利于進一步增強政府及整改責任單位的整改動力。采用該方式的地方有云南省、山東省等。2016年1月，云南省委辦公廳下發(fā)《中共云南省人大常委會黨組關(guān)于審計查出問題整改情況向省人大常委會報告機制的意見》；2016年4月，山東省人大常委會審議通過了《關(guān)于改進審計工作情況及審計查出突出問題整改情況向省人大常委會報告機制有關(guān)意見》，并由省委辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)。

3.不出臺審計整改報告制度，由人大常委會要求整改責任單位報告審計整改情況。該方式的優(yōu)勢是靈活且有針對性，但規(guī)范性不足。采用該方式的省區(qū)有黑龍江、江西、四川、寧夏等。據(jù)報道，2011年1月5日，寧夏回族自治區(qū)審計廳廳長受自治區(qū)政府委托，在自治區(qū)十屆人大常委會第二十二次會議上作了《關(guān)于2009年度自治區(qū)本級預(yù)算執(zhí)行和其他財政財務(wù)收支審計結(jié)果落實情況的報告》；2013年12月11日，黑龍江省政府向省人大常委會報告2012年度審計查出問題整改情況；2015年1月22日，江西省審計廳廳長在江西十二屆人大常委會第十六次會議上作了《關(guān)于2013年度省級預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支審計查出問題整改情況的報告》；2015年，四川省人大常委會分組審議審計工作報告和審計處理結(jié)果報告，通知省級被審計單位負責人到會接受常委會組成人員的詢問。

可見，不同主體出臺的審計整改報告制度，各有優(yōu)勢；但從各地的立法趨勢看，越來越多的地方由同級黨委出臺審計整改報告制度，以增強審計整改報告的執(zhí)行力。不過無論由哪種主體制定審計整改報告制度，均需要人大常委會積極推動，預(yù)算監(jiān)督方能有更大的作為。楊肅昌、肖澤忠：《試論中國國家審計“雙軌制”體制改革》，《審計與經(jīng)濟研究》2004年第1期。

（三）分類確定整改報告的報告主體

報告主體直接體現(xiàn)了政府及整改責任單位的重視程度、人大常委會的監(jiān)督力度。實踐中，審計整改報告的報告主體上主要有：

一是由政府負責人代表政府向人大常委會報告審計整改。該做法的依據(jù)是監(jiān)督法第二章——人大常委會聽取和審議“一府兩院”的專項工作報告，審計整改報告屬于一種專項工作報告，應(yīng)由政府向本級人大常委會報告。同時審計法第四條第2款，也要求政府向本級人大常委會報告審計整改情況，即由政府負責人報告該審計整改情況。該做法既體現(xiàn)了政府對審計整改的重視，能促進整改責任單位及時整改，更有利于形成依法理財?shù)姆ㄖ畏諊壳耙恍┑胤揭巡捎迷撟龇?，?016年5月25日，浙江省委常委、常務(wù)副省長代表省政府向浙江省人大常委會報告2015年審計工作報告披露問題的整改情況。。

二是由政府委托審計機關(guān)主要負責人向人大常委會作審計整改工作報告。其法律依據(jù)有新預(yù)算法第五十八條《預(yù)算法》第五十八條第2款：特定事項按照國務(wù)院的規(guī)定實行權(quán)責發(fā)生制的有關(guān)情況，應(yīng)當向本級人民代表大會常務(wù)委員會報告。和審計法第四條，實踐中經(jīng)常出現(xiàn)由審計機關(guān)主要負責人代表政府向人大常委會報告預(yù)算執(zhí)行情況（含審計整改情況）。該做法的優(yōu)點是審計機關(guān)了解審計查出問題的具體情況和整改情況《中華人民共和國國家審計準則》第五章第五節(jié)，用9個條文專門規(guī)定了審計整改檢查。，便于全面回應(yīng)人大常委會委員們的關(guān)切。endprint

三是根據(jù)審計整改報告的內(nèi)容不同，確定不同的報告主體。如審計整改總體情況，由政府負責人或者政府委托的審計機關(guān)主要負責人向人大常委會報告；而具體的整改信息，則由整改責任單位的主要負責人補充。因為整改責任單位是審計整改信息的生成者和發(fā)出者，由它直接與人大常委會委員們溝通，有利于縮短信息傳遞的路徑，減少信息傳遞中的損耗，方便人大常委會及時、全面了解預(yù)算執(zhí)行中的困難、緣由、整改情況及將采取的措施。

由政府負責人、審計機關(guān)主要負責人和整改責任單位主要負責人向人大常委會報告審計整改情況，皆有一定的合理性。但考察監(jiān)督法第十三條監(jiān)督法第十三條：專項工作報告由人民政府負責人……向本級人民代表大會常務(wù)委員會報告，人民政府也可以委托有關(guān)部門負責人向本級人民代表大會常務(wù)委員會報告。和審計法第四條，由政府負責人向人大常委會報告審計整改情況，是政府的法定義務(wù)，不應(yīng)被委托、例外等措施所瓦解。實踐中，由政府負責人向人大常委會報告審計整改情況，能有效避免由審計機關(guān)主要負責人報告整改情況所可能發(fā)生的責任不清問題畢竟審計查出問題的責任歸屬是審計工作報告所披露的被審計單位，這些單位才是整改責任的承擔者，審計機關(guān)承擔促整改的責任，兩者的責任性質(zhì)不同。。同時，將整改責任單位主要負責人作為審計整改報告的另一主體，有利于促使整改責任單位切實履行整改責任。

（四）合理確定整改報告的報告時間

在報告時間方面，各地因人大會議和人大常委會會議的召開時間、預(yù)算審查時間等存在差異，對審計整改報告的時間設(shè)置要求不同。據(jù)報道，全國人大常委會通常每年6月份聽取和審議審計工作報告，12月份聽取審計整改報告，兩者時間間隔6個月。根據(jù)新預(yù)算法的規(guī)定，國務(wù)院和縣級以上地方各級政府應(yīng)當在每年六月至九月，向本級人大常委會報告預(yù)算執(zhí)行情況，實踐中，省級人大常委會一般在7月份聽取審計工作報告；參考中央的“6個月”，結(jié)合地方人大常委會的開會時間，一些地方將審計整改報告時間延后至次年3月山東省規(guī)定，省政府在每年7月份向省人大常委會提出本級預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告，第二年3月份向省人大常委會提出審計查出問題整改情況的報告?！渡綎|“曬”審計查出問題整改情況 責任追究1030人》，（2015-3-31）http：// sd.people.com.cn/n/2015/0331/c172941-24332734.html。，即人大常委會聽取和審議審計工作報告和審計整改報告的時間相距8個月；另一些地方則有所提前，通常提前至當年的第11月河北省省政府在省人大常委會作出關(guān)于審計工作報告的決議或者提出審議意見的4個月內(nèi)，向省人大常委會提出審計整改的專題報告；特殊情況需推遲報告的，應(yīng)當征得省人大常委會或者主任會議同意?！逗颖保簩徲媶栴}整改不力將被追責》 ，（2015-7-23） http：//he.people.com.cn/n/2015/0723/c192235-25687369.html。?？紤]到每年1月為各地人大開會時間，12月為各地人大財政經(jīng)濟委員會審查下一年度預(yù)算的時間，規(guī)定每年年底前由政府報告審計整改情況，有利于人大常委會精準審查來年預(yù)算。為了更直觀展示審計整改報告時間，以人大常委會審議審計工作報告為時間起點，用數(shù)軸圖示審計整改報告的報告時間（見圖2）。

（五）創(chuàng)新審計整改的監(jiān)督方式

根據(jù)監(jiān)督法、新預(yù)算法等規(guī)定，人大常委會的監(jiān)督方式主要有聽取和審議專項工作報告、審查預(yù)算、審批決算、法律法規(guī)實施情況檢查、詢問和質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤職案的審議和決定等。其中前四種為經(jīng)常性監(jiān)督，后三種是針對特殊情況實施的非經(jīng)常性監(jiān)督。以往人大常委會對審計整改情況很少運用詢問、質(zhì)詢和調(diào)查等非經(jīng)常性監(jiān)督手段，更沒有因?qū)徲嬚牟涣Χ岢龀仿毎福谝欢ǔ潭壬舷魅趿巳舜蟪Ｎ瘯念A(yù)算監(jiān)督能力，縱容了屢審屢犯，亟待改革。

1.應(yīng)當開展審計整改跟蹤調(diào)查。沒有調(diào)查就沒有發(fā)言權(quán)。監(jiān)督法第10條規(guī)定，人大常委會在聽取和審議專項工作報告前，可以對有關(guān)工作進行視察或?qū)ｎ}調(diào)查。在聽取審計整改報告前，人大常委會應(yīng)當開展調(diào)研，并將調(diào)研報告提交人大常委會會議，供常委會委員們審議時參考。

2.加強審計整改信息的直接溝通。為了進一步提高審議質(zhì)量、督促審計整改，人大常委會在聽取專項報告、開展專題調(diào)研時，應(yīng)當加強與審計機關(guān)、整改責任單位的雙向交流，以實現(xiàn)信息的同步反饋。一方面，開展專題詢問。專題詢問是人大行使詢問權(quán)的一種方式，與普通詢問相比，它的集中度更高、影響面更廣。因此，在構(gòu)建審計整改情況報告機制時，應(yīng)當對專題詢問的內(nèi)容、方式和程序做出規(guī)定。 另一方面，適時開展質(zhì)詢。與專題詢問相比，質(zhì)詢更加嚴厲、且能提高信息傳遞效率。針對預(yù)算執(zhí)行中的屢審屢犯、改后還犯，在審計整改報告機制中探索設(shè)置適度質(zhì)詢條款，逐步增強人大促整改的力度。

3.適當開展審計整改滿意度測評。滿意度測評是人大常委會對報告主體所報告的審計整改情況所給予的評價。它有利于人大拓展履職平臺，提升報告主體的責任感；也有利于強化人大代表的主體性，增強人大常委會的監(jiān)督力。許多人大常委會開展過滿意度測評，有些地方還出臺了滿意度測評的專門規(guī)定或在專項工作報告制度中設(shè)置滿意度測評條款如《安徽省人大常委會聽取和審議專項工作報告及滿意度測評辦法》、《深圳市人民代表大會常務(wù)委員會聽取和審議專項工作報告滿意度測評工作規(guī)則》、《寧夏回族自治區(qū)人民代表大會常務(wù)委員會聽取和審議專項工作報告辦法》等。。針對屢審屢犯情況，審計整改報告機制中應(yīng)當設(shè)置滿意度測評，在專題詢問和質(zhì)詢后，實施滿意度測評，并當場宣布測評結(jié)果；出席會議的人大常委會組成人員半數(shù)以上不滿意的，責成政府以及被審計單位繼續(xù)整改，并在規(guī)定期限內(nèi)再次報告，郭兵：《河北省人大常委會出臺加強對審計查出的突出問題整改監(jiān)督的決定》，（2015-10-12） www.yzdb.cn/html/2015101251400.html。必要時還可對審計整改情況作出決議，并將整改責任和審議意見的落實情況納入人大常委會對政府及組成部門“一把手”的評議之中，從而給審計整改報告機制裝上一些“牙齒”。endprint

此外，在報告內(nèi)容方面，要求審計整改報告應(yīng)當與審計工作報告所披露的問題相一致，能全部回應(yīng)審計工作報告所披露的問題和人大常委會的審議意見，包括已整改的情況、未整改或未完全整改的問題、原因、繼續(xù)整改的措施和時限等。同時，設(shè)置審計整改審議情況的跟蹤條款，要求人大常委會對審議意見的連續(xù)跟蹤、督促，掌握整改信息，對“選擇性整改”和暫時性整改的單位，責成政府督促糾正。

四、結(jié) 語

預(yù)算的協(xié)同監(jiān)督需要完整的信息溝通，有效的監(jiān)督手段和合理的責任配置。改進審計整改報告機制應(yīng)當能滿足以上監(jiān)督需求。以信息管理為依據(jù)研究審計整改報告機制，有利于引導人大常委會在改進該機制時積極作為。在現(xiàn)有制度的基礎(chǔ)上，通過增加審計整改專項報告，來增加信息通道；通過明確整改報告的內(nèi)容，來增大信息容量；通過構(gòu)建和完善預(yù)決算監(jiān)督平臺，來及時收集審計整改信息；通過改進報告聽取方式，來主動獲取整改信息；通過創(chuàng)新審計整改監(jiān)督方式，設(shè)置專題詢問、滿意度測評等，來保障預(yù)算信息量，實現(xiàn)由獨自監(jiān)督向協(xié)同治理轉(zhuǎn)變，由被動聽取信息向主動獲取信息轉(zhuǎn)變?？傊?，這種問題導向式的機制完善，有利于形成完整的預(yù)算信息流，落實整改責任，促進依法理財。當然在具體規(guī)則設(shè)計中，還要兼顧監(jiān)督目標與逐步落實、信息公開與保密、獨立監(jiān)督與協(xié)同監(jiān)督的關(guān)系。

（責任編輯：曉 亮）

Abstract：The reasonable flow of budget information is the foundation of budget governance， but it involves many subjects and is difficult to coordinate. Reporting budget implementation to the standing committees of the people's congresses is an important part of budget governance. The present co-operation of Audit Office and People's Congress is small amount， less content， lack of interaction and feedback system. It is necessary to improve the reporting mechanism of correction problems disclosed by audit reports， so as to ensure effective feedback of audit rectification information. The mechanism should be based on the budget supervision rules， the public budget information， and effective methods from home and abroad， so as to improve the ability of cooperative supervision. It stipulates the government leaders report the audit correction information in the last meeting of the Standing Committee of People's Congress during the same year of audit reports. The report contents can respond the problems disclosed by audit reports. The Standing Committee of People's Congress should combine hearing and deliberating correction report with thematic investigation， special inquiry and other supervision approaches. Satisfaction evaluation and interpellation should be carried out after hearing and deliberating？if necessary.

Key words：Budget； Correction； Information； Supervision； Mechanismendprint