李亞茹　姜麗瑩

【摘要】處于國家財(cái)政體制中最基層，縣級(jí)財(cái)政通常表現(xiàn)為財(cái)力薄弱，極為依賴于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付?？h級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是否合理、科學(xué)，對縣級(jí)財(cái)政制度建設(shè)的影響極大。本文從制度建設(shè)的角度討論縣級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度中的理由，進(jìn)一步分析理由，再提出策略。

【關(guān)鍵詞】縣級(jí)財(cái)政 轉(zhuǎn)移支付 制度建設(shè)

轉(zhuǎn)移支付有其特殊的作用，它是在下級(jí)政府組織的財(cái)政收入不能滿足或者不能履行政府職能所需財(cái)力的情況下，通過外來資金補(bǔ)助來增加政府財(cái)力。對于下級(jí)政府特別是基層財(cái)政來說，這個(gè)制度的作用相當(dāng)重大。

一、縣級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度理由

（一）支付數(shù)額無法滿足支出需求

“分稅制”改革當(dāng)前還未確立省級(jí)以下政府間的財(cái)權(quán)，也就是說這種財(cái)權(quán)目前還沒有得到認(rèn)定，特別是省以下比較規(guī)范的制度建立仍然是一個(gè)盲區(qū)。從資金的融入形式來看，縣級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金基本上是以稅收返還、上繳、專項(xiàng)補(bǔ)助作為主體，而規(guī)范化的轉(zhuǎn)移支付僅僅作為輔助，因此，其過渡性特別明顯。從支出來源來看，縣級(jí)財(cái)政對轉(zhuǎn)移支付資金的依存度高達(dá)38%。然而，其資金的出處不一，有的來自中央，的有來自省政府，有的來自市級(jí)，但不外呼這政府部門?？蛇@政府支出的資金往往無法及時(shí)到位，由此而制約著縣級(jí)財(cái)政支出。當(dāng)前許多省份都是如此，縣級(jí)財(cái)政只能保證縣級(jí)工資的按時(shí)發(fā)放，和政府機(jī)關(guān)的運(yùn)轉(zhuǎn)，等這些最基本的資金需求。無法滿足縣級(jí)財(cái)政的其他缺口。

（二）轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)不合理

從的轉(zhuǎn)移支付情況來看，大類結(jié)構(gòu)上，專項(xiàng)補(bǔ)助都較高，有的高達(dá)60.71%，而下級(jí)政府無條件轉(zhuǎn)移支付的比重卻相當(dāng)小，僅占12.88%。從下級(jí)政府分項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的均等化效應(yīng)來看，當(dāng)前全省縣級(jí)以下稅收返還均等化效應(yīng)相當(dāng)不理想，中央專項(xiàng)補(bǔ)助中，一部分存在均等化，一般性轉(zhuǎn)移支付均等化效應(yīng)最強(qiáng)。

（三）轉(zhuǎn)移支付分配不均

從湖南各地區(qū)所獲取的轉(zhuǎn)移支付數(shù)額來分析，幾個(gè)落后的地區(qū)，如懷化、永州、邵陽等，財(cái)力較為困難，但都獲得了較多的轉(zhuǎn)移支付，其中邵陽獲得的轉(zhuǎn)移支付排在首位，自治州第四位，這種排法符合轉(zhuǎn)移支付制度的初衷?；具_(dá)到了財(cái)政均等化的目標(biāo)，也達(dá)到了財(cái)政公平。但是平均衡的情況仍然存在，如長沙、衡陽、常德等地明顯獲得的轉(zhuǎn)移支付數(shù)額要大很多。

（四）縣級(jí)轉(zhuǎn)移支付制度有待規(guī)范

現(xiàn)有的轉(zhuǎn)移的支付大多數(shù)精力集中在中央和省兩級(jí)財(cái)政身上，對縣級(jí)財(cái)政沒有形成統(tǒng)一的方案，在縣級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度上，每個(gè)省的政策都不一樣。盡管各省在縣級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的分配制度建設(shè)上，大多數(shù)縣級(jí)政府是通過選擇一些支付規(guī)范中的客觀因素，按照統(tǒng)一的計(jì)算策略來統(tǒng)籌計(jì)算的；但是，還需要對這個(gè)計(jì)算方式進(jìn)行進(jìn)一步的規(guī)范。主要理由一方面在于整個(gè)計(jì)算過程的客觀度不夠。另一方面在于各個(gè)地域的計(jì)算策略不一樣。第三在于測算項(xiàng)目的統(tǒng)一性認(rèn)識(shí)不到位。最后，轉(zhuǎn)移支付資金下達(dá)不及時(shí)也是主要因素之一。這些方面均需要作進(jìn)一步的規(guī)范。

二、縣級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度理由的理由

當(dāng)前縣級(jí)政府間轉(zhuǎn)移支付對緩解縣級(jí)財(cái)政困難、縮小地域經(jīng)濟(jì)差距、調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等作用較大。但與國家財(cái)政管理所要求的規(guī)范化、法制化的制度建設(shè)相比，其差距仍然較大。造成上述理由的理由在于：

（一）縣級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付沒有詳盡的依據(jù)

對各級(jí)政府進(jìn)行財(cái)政權(quán)力與人事權(quán)利進(jìn)行明確劃分是地方轉(zhuǎn)移支付的重要依據(jù)，但當(dāng)前國家財(cái)政生成體制對財(cái)政權(quán)的劃分相當(dāng)具體到位，分工明確，而對人事權(quán)的劃分卻比較模糊。從而造成轉(zhuǎn)移支付的具體形成條件不詳盡，依據(jù)不足。在中央與地方之間、地方政府內(nèi)部上下級(jí)之間一直存在著人事權(quán)力模糊的現(xiàn)象，從而導(dǎo)致縣級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移目標(biāo)不明確，支付制度建設(shè)不周全，常常出現(xiàn)財(cái)政權(quán)力與人事權(quán)力不統(tǒng)一，造成財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的責(zé)任劃分不到位，分工模糊，使縣級(jí)政府人事的編制預(yù)算和執(zhí)行預(yù)算難度無形中增加。

（二）轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范

縣級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范是現(xiàn)實(shí)存在的，這是由于國家對縣級(jí)轉(zhuǎn)移支付不規(guī)范管理而造成的。我國轉(zhuǎn)移支付制度較為寬松，它是在不影響縣級(jí)基層既得利益，同時(shí)還要保持分稅制穩(wěn)定的前提條件下制訂的。因外部環(huán)境變化大，支付辦法不合理，一方面，轉(zhuǎn)移支付力度小。二方面，技術(shù)策略有限。三方面，分配體制不合理。

（三）轉(zhuǎn)移支付制度不合理

我國轉(zhuǎn)移支付制度一直處于發(fā)展變化之中，這種制度是在國家財(cái)政體制不斷改革中逐步完善的，其形式多樣。包括稅收返返還、專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、結(jié)算補(bǔ)助等。但是這些形式之間協(xié)調(diào)性相當(dāng)差，或者相互抵消。在結(jié)構(gòu)上，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移太多，一般性轉(zhuǎn)移太少。這就明顯地存在不合理性，限制著轉(zhuǎn)移支付作用的發(fā)揮。

（四）轉(zhuǎn)移支付制度缺乏法律支撐

國際上大多數(shù)國家均采取法律的形式對轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行明確規(guī)定，甚至通過憲法來對轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行定位。使轉(zhuǎn)移支付的權(quán)威性和可控性更高。但律效率來看，當(dāng)前仍然相當(dāng)有限。對于支出的體制、范圍、轉(zhuǎn)移支付制度更是沒有法律明文規(guī)定。其結(jié)果是：目前改革缺乏法律支撐，同時(shí)影響著轉(zhuǎn)移支付的權(quán)威性發(fā)揮，使財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的可操作性越來越低。

三、縣級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)之策

保持縣級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的支付效率，盡量保證一級(jí)政府轄管一級(jí)財(cái)政的結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性，因?yàn)檫@種結(jié)構(gòu)是相對可行的，其穩(wěn)定系數(shù)最高，逐級(jí)管理可保持各級(jí)政府財(cái)力上的獨(dú)立性。同時(shí)還能夠起到激勵(lì)作用，用激勵(lì)的方式來提高縣級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付資金供給的積極性和競爭力。我國當(dāng)前縣級(jí)財(cái)政體制設(shè)置上，“五級(jí)財(cái)政”造成了基層財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)困難、主體稅種無法支撐發(fā)展、根本推進(jìn)不了分稅制的改革。因此需求對財(cái)政管理層次進(jìn)行系統(tǒng)改革。長遠(yuǎn)的角度來看，簡化財(cái)政的級(jí)次，基層政府的人事權(quán)力可大幅度降低，甚至可以直接撤銷；市級(jí)政府其人事權(quán)和財(cái)政權(quán)與各級(jí)政府要一致或者基本上一致，或使其形成平行關(guān)系。如此一來，在財(cái)政人員的分配上就必須實(shí)行精兵簡政。使財(cái)政供養(yǎng)進(jìn)一步簡化。endprint