王衛(wèi)東 肖 峰 劉建武
(中國人民銀行煙臺市中心支行,山東 煙臺 264001)
關(guān)于整合基層央行財政性繳存款管理職責(zé)的思考
王衛(wèi)東 肖 峰 劉建武
(中國人民銀行煙臺市中心支行,山東 煙臺 264001)
財政性繳存款是指由金融機(jī)構(gòu)代辦的地方財政預(yù)算內(nèi)存款、財政預(yù)算外存款、財政預(yù)算專項存款、代辦發(fā)行國債款項(減代理兌付款項)、待結(jié)算財政款項等財政存款,需要全款就地繳存人民銀行。財政性繳存款作為基礎(chǔ)貨幣的主要來源,其繳退管理直接影響貨幣政策和財政政策的協(xié)調(diào)配合,因此加強(qiáng)財政性繳存款管理,對其進(jìn)行有效監(jiān)督,對中央銀行正確制定并執(zhí)行貨幣政策具有重要意義。但從目前基層央行對財政性繳存款管理的實際情況看,還存在諸如多頭管理、職責(zé)分散、權(quán)限不明等問題和不足,而通過整合基層央行現(xiàn)行的國庫管理職能,可以從整體上強(qiáng)化央行經(jīng)理國庫職責(zé),從而對財政性繳存款進(jìn)行更有效的管理。
加強(qiáng)財政性繳存款管理,是基層央行的一項重要職能,對總行調(diào)節(jié)、平衡國家信貸收支和制定實施貨幣政策等意義重大。目前,基層央行對財政性繳存款的管理主要是“多頭管理”的模式,即由貨幣信貸、會計、調(diào)查統(tǒng)計等多個部門對財政性繳存款進(jìn)行管理、審定、考核、統(tǒng)計、監(jiān)督、處罰,同時國庫部門也有部分管理財政性存款職責(zé),這種模式既沒有明確牽頭管理部門,又沒有建立聯(lián)席會議制度,導(dǎo)致部門間的職責(zé)相互獨(dú)立,不能形成有效的監(jiān)管合力,從而降低了財政性繳存款管理的效率。
《中國人民銀行法》等法律法規(guī)對財政性繳存款的監(jiān)督管理并沒有做出明確規(guī)定,基層央行在財政性繳存款管理中職能定位不明確,往往比照《中國人民銀行關(guān)于加強(qiáng)存款準(zhǔn)備金管理的通知》(銀發(fā)[2004]302號)等關(guān)于存款準(zhǔn)備金的管理辦法進(jìn)行操作。即由貨幣信貸部門負(fù)責(zé)組織管理、監(jiān)督和處罰工作;會計部門負(fù)責(zé)繳存范圍的會計科目審定工作;營業(yè)部門負(fù)責(zé)商業(yè)銀行報表審核、資金收繳和日常非現(xiàn)場考核工作;調(diào)查統(tǒng)計部門根據(jù)人民銀行相關(guān)統(tǒng)計制度規(guī)定負(fù)責(zé)對“財政性存款”進(jìn)行統(tǒng)計、匯表;同時各金融機(jī)構(gòu)財政性存款與代理國庫業(yè)務(wù)直接相關(guān),因此國庫部門也負(fù)責(zé)對地方財政庫款、待結(jié)算財政款項、財政預(yù)算存款等財政性存款進(jìn)行監(jiān)督管理。目前,財政性繳存款工作只是參考存款準(zhǔn)備金管理工作去執(zhí)行,但由于財政性存款的特殊性,一方面與國庫資金共同屬于財政資金的范圍,另一方面又作為央行信貸資金來源服務(wù)于貨幣政策,在缺少明確法律規(guī)定的情況下,部門間不能實施有效監(jiān)管協(xié)調(diào),使得財政繳存款管理既有多重交叉又不乏真空地帶。
在日常工作中,會計部門根據(jù)金融機(jī)構(gòu)提供的會計科目使用說明等資料,進(jìn)行商業(yè)銀行繳存財政性存款會計科目的審定工作,但日常既不參與財政性資金的賬務(wù)處理,也不參與考核監(jiān)督,并不熟悉掌握相關(guān)會計科目的實際使用情況;貨幣信貸部門負(fù)責(zé)組織對繳存款管理、監(jiān)督和處罰工作, 但缺乏對金融機(jī)構(gòu)繳存款繳存、變動等實時情況的掌握和分析, 只是根據(jù)營業(yè)部門提供的遲繳、欠繳、漏繳情況作相應(yīng)的罰息罰款處理,監(jiān)管滯后;營業(yè)部門負(fù)責(zé)金融機(jī)構(gòu)繳存款日常核算和考核,但往往只強(qiáng)調(diào)柜面監(jiān)督,對金融機(jī)構(gòu)繳存款的現(xiàn)場檢查不便開展,存在“柜臺之內(nèi)管不了,柜臺之外管不到”的現(xiàn)象;國庫部門負(fù)責(zé)經(jīng)理國庫的具體業(yè)務(wù),辦理大量財政性資金的收納與撥付, 對財政性存款是否存在遲繳、漏劃、挪用、占用等違規(guī)情況進(jìn)行檢查,但沒有明確的管理財政性繳存款的相關(guān)職責(zé),無法在對商業(yè)銀行代理國庫檢查中直接核查有關(guān)財政專戶,特別是與預(yù)算內(nèi)外之間的財政性資金往來用途、真實性等。“多頭管理”、牽頭部門缺失或不符合業(yè)務(wù)實際,造成部門之間僅僅管好自己的“一畝三分地”,對繳存款業(yè)務(wù)等財政資金疏于檢查監(jiān)督,對財政資金的管理存在很大的局限性。
根據(jù)人民銀行金融統(tǒng)計制度有關(guān)規(guī)定,調(diào)查統(tǒng)計部門對“財政性存款”開展統(tǒng)計,形成準(zhǔn)確、完整的金融統(tǒng)計數(shù)據(jù),支持貨幣政策決策和防范金融風(fēng)險。調(diào)查統(tǒng)計部門對“財政性存款”的統(tǒng)計口徑,是由各金融機(jī)構(gòu)根據(jù)人民銀行發(fā)布的統(tǒng)計報表中“財政性存款”科目的內(nèi)容說明,自行將認(rèn)為符合要求的業(yè)務(wù)報表中的相關(guān)科目進(jìn)行歸類、合并,填報到人民銀行統(tǒng)計報表“財政性存款”科目口徑中。而根據(jù)對某城商行的實地調(diào)查發(fā)現(xiàn),調(diào)統(tǒng)部門對“財政性存款”科目的統(tǒng)計口徑與會計財務(wù)部門核定的財政性繳存款范圍口徑存在不一致,如“國庫定期存款”科目,在統(tǒng)計口徑中屬于“財政性款項”,而會計財務(wù)部門將其核定為一般存款繳存范圍。財政性存款統(tǒng)計口徑的不一致,會直接造成存款準(zhǔn)備金和財政性存款的計算錯誤,影響到金融統(tǒng)計數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性、完整性,進(jìn)而影響到國家貨幣政策的制定和執(zhí)行效果。
由于不同管理部門在對財政性繳存款管理中執(zhí)行的制度不統(tǒng)一,造成了財政資金管理效果弱化。根據(jù)《商業(yè)銀行、信用社代理國庫業(yè)務(wù)管理辦法》規(guī)定,待報解財政款項發(fā)生額必須于當(dāng)日或次日上午報解人民銀行國庫;而按現(xiàn)行財政存款繳存制度規(guī)定,在旬后五日內(nèi)按上旬末的財政存款余額來調(diào)整繳存金額。如果待報解財政性款項旬末余額較大,且在次日報解,金融機(jī)構(gòu)需同時將資金報解國庫和繳存營業(yè)室,將墊付一旬的資金,只有到下一旬財政存款繳存金額調(diào)整時才能消除影響。由于待結(jié)算財政存款納入繳存范圍存在繳存和繳庫沖突,造成金融機(jī)構(gòu)墊付資金,這與目前政府提出的提高財政資金使用效率的現(xiàn)實要求不符,不利于財政資金的整體運(yùn)用。
財政性繳存款包括國庫存款和其他財政存款,國庫存款是指在國庫的預(yù)算資金(含一般預(yù)算和基金預(yù)算)存款,其他財政存款是指未列入國庫存款的各項財政在商業(yè)銀行的預(yù)算資金存款以及部分按規(guī)定存入商業(yè)銀行的專用基金存款等。財政性繳存款從本質(zhì)上講全部為財政資金,理應(yīng)納入人民銀行經(jīng)理國庫的范疇。針對目前財政性繳存款“多頭管理,各管一面”的模式,建議將財政性繳存款的日常管理、統(tǒng)計考核、檢查監(jiān)督等職責(zé)賦予國庫部門,強(qiáng)化國庫部門在財政性繳存款管理中的地位和作用,這種模式將有助于進(jìn)一步加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo),規(guī)范監(jiān)督管理,依法履行央行經(jīng)理國庫職能,提高貨幣政策執(zhí)行效果。
一是有利于依法經(jīng)理國庫,提升履職能力?!吨腥A人民共和國預(yù)算法》第五十九條賦予中國人民銀行“經(jīng)理國庫”的職責(zé),同時《中國人民銀行法》也明確規(guī)定中國人民銀行履行“經(jīng)理國庫”職責(zé)。從人民銀行對財政存款范圍和繳存規(guī)定來看,財政存款范圍與人民銀行的國庫資金是分不開的,應(yīng)由國庫部門對財政性繳存款進(jìn)行統(tǒng)計,交由營業(yè)部門記賬,這樣,人民銀行管理財政存款全額繳存業(yè)務(wù)就有了法律依據(jù),也更符合財政存款全額繳存業(yè)務(wù)操作程序,有利于國庫部門依法履職。
二是有利于加強(qiáng)監(jiān)督檢查,促進(jìn)規(guī)范管理。國庫部門在履行職責(zé)過程中,直接辦理財政預(yù)算資金的收支業(yè)務(wù),對財政性資金的來龍去脈比較了解和掌握,既可對相關(guān)財稅資金款項實施實時的事中監(jiān)督,又能對商業(yè)銀行代理國庫業(yè)務(wù)資金款項實施事后監(jiān)督檢查職責(zé),因此將對財政性繳存款現(xiàn)場檢查和非現(xiàn)場檢查的監(jiān)督責(zé)任劃歸國庫部門,有利于國庫部門在處理財政、稅務(wù)、商業(yè)銀行財政預(yù)算資金的同時,更好地加強(qiáng)對財政性繳存款全額繳存的監(jiān)督。
三是有利于確保資金安全,盤活資金存量。將財政性繳存款的相關(guān)管理職責(zé)劃歸國庫部門后,將有利于國庫部門加強(qiáng)對財政資金“多頭開戶”的管理,規(guī)范合并專項資金賬戶、非稅收入賬戶等,完善國庫單一賬戶管理,建立財政資金專戶管理檔案,確保財政資金安全。國庫部門掌握財政資金的開戶情況后,進(jìn)一步清理賬外資金、沉淀資金等游離于國庫監(jiān)管之外的財政資金,將各類財政資金統(tǒng)一歸口到同級財政國庫部門管理,為加大盤活財政存量資金提供了保障。
四是有利于統(tǒng)計數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確完整,確保貨幣政策的制定和執(zhí)行效果。賦予國庫部門核對監(jiān)督財政性存款的真實性、完整性的職責(zé)后,國庫部門在原有的對財政部門賬戶管理職責(zé)基礎(chǔ)上,將會對財政資金在金融機(jī)構(gòu)的分布情況和自身管理的國庫資金進(jìn)行統(tǒng)一的統(tǒng)計掌握,能夠及時、準(zhǔn)確、完整地對財政性存款進(jìn)行統(tǒng)一口徑的統(tǒng)計,進(jìn)一步增強(qiáng)了與調(diào)查統(tǒng)計部門數(shù)據(jù)的一致性,從而保證了人民銀行金融統(tǒng)計數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性、完整性,有利于貨幣政策的制定和有效執(zhí)行。
強(qiáng)化財政性繳存款管理中國庫部門職責(zé),主要是重新劃分原有相關(guān)部門間職責(zé),將國庫部門明確為財政性繳存款的核心管理部門,并承擔(dān)更多的管理職責(zé),進(jìn)一步加強(qiáng)對財政性繳存款的管理。
將財政性繳存款的日常管理、統(tǒng)計考核、檢查監(jiān)督等職責(zé)劃歸國庫部門,信貸、營業(yè)部門不再承擔(dān)相應(yīng)職責(zé),建立以國庫部門日常管理為主的財政性繳存款管理模式,各部門具體職責(zé)為:國庫部門負(fù)責(zé)財政性繳存款的日常管理、數(shù)據(jù)統(tǒng)計、監(jiān)督檢查,會計部門負(fù)責(zé)財政性繳存款繳存范圍的會計科目審定,營業(yè)部門負(fù)責(zé)財政性繳存款資金收繳記賬,貨幣信貸部門負(fù)責(zé)對財政性繳存款違規(guī)行為開展處罰,調(diào)查統(tǒng)計部門負(fù)責(zé)財政性繳存款的數(shù)據(jù)匯總上報。通過工作職能的合理定位,建立起以國庫部門為核心,會計核算、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、監(jiān)督管理為一體的高效工作機(jī)制,促進(jìn)風(fēng)險控制措施的全面落實。
由國庫部門牽頭,出臺操作性強(qiáng)、適用于全國統(tǒng)一的財政性繳存款規(guī)章制度和辦法,明確財政性繳存款的基本內(nèi)容和范圍,確定人民銀行、財政稅務(wù)和金融機(jī)構(gòu)等相關(guān)各方的權(quán)利和義務(wù),理清人民銀行內(nèi)部主管部門及相關(guān)部門的職能和責(zé)任,規(guī)范繳存款會計處理手續(xù),統(tǒng)一對各項違規(guī)行為具體的處罰標(biāo)準(zhǔn),使財政性繳存款管理真正做到有章可循、有法可依。
在目前基礎(chǔ)上,繼續(xù)深入推進(jìn)國庫集中支付改革,盡快建立國庫單一賬戶制度,將待結(jié)算財政款項等財政性繳存款資金直接繳入國庫,不再停留在財政部門的收入過渡賬戶,以保證財政性繳存款資金統(tǒng)一集中到國庫,便于加強(qiáng)對財政資金的統(tǒng)一管理,合理減少財政資金沉淀,有效盤活存量資金,進(jìn)一步提高財政資金使用效率。
將目前金融機(jī)構(gòu)繳存財政性存款按旬末日余額進(jìn)行繳存的管理方式,調(diào)整為按旬日均余額進(jìn)行繳存。各金融機(jī)構(gòu)向人民銀行國庫部門提供余額表或日計表,由國庫部門負(fù)責(zé)核對財政性存款賬戶余額,國庫部門進(jìn)行統(tǒng)計考核后,交由營業(yè)部門記賬。
(責(zé)任編輯 劉西順;校對 XS,GX)