侯 娉

（中國人民銀行濟南分行，山東 濟南 250021）

個人本外幣兌換特許業(yè)務(wù)日常監(jiān)管：問題及對策

侯 娉

（中國人民銀行濟南分行，山東 濟南 250021）

個人本外幣兌換特許業(yè)務(wù)（以下簡稱特許業(yè)務(wù)）是指經(jīng)國家外匯管理局批準的境內(nèi)非金融機構(gòu)，為個人辦理的人民幣與外幣之間的貨幣兌換業(yè)務(wù)，包括現(xiàn)鈔和旅行支票等。自2008年國家外匯管理局批準開展業(yè)務(wù)試點以來，監(jiān)管政策逐步完善，特許業(yè)務(wù)在機構(gòu)規(guī)模、服務(wù)創(chuàng)新等方面得到了一定程度的發(fā)展。但在近幾年的監(jiān)管實踐中，我們發(fā)現(xiàn)兌換業(yè)務(wù)量存在萎縮的趨勢，管理上也存在一定的問題，值得深入探討。

一、個人本外幣兌換業(yè)務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀及特點

（一）機構(gòu)規(guī)模逐步擴大

2008年國家外匯管理局在北京和上海進行首批試點之后，機構(gòu)規(guī)模逐步擴大，2009年， 試點地區(qū)擴大到天津、江蘇、山東、廣東等15個地區(qū)。截至2016年12月末，全國共有個人本外幣兌換法人特許機構(gòu)67家，其中全國性特許業(yè)務(wù)機構(gòu)8家。從山東情況看，截至2017年5月末，已準入個人本外幣兌換特許機構(gòu)9家、15個營業(yè)網(wǎng)點。特許機構(gòu)多設(shè)在機場、碼頭、酒店等對外交通便利、非居民集中的消費場所，以出入境旅客的消費兌換為主。近年來，隨著宣傳政策進一步到位，特許業(yè)務(wù)機構(gòu)規(guī)模不斷擴大，打破了銀行獨自辦理個人結(jié)售匯業(yè)務(wù)的局面，優(yōu)化了個人本外幣兌換金融服務(wù)環(huán)境。

（二）服務(wù)創(chuàng)新逐步增多

隨著兌換特許機構(gòu)業(yè)務(wù)的逐步發(fā)展，單一的柜面兌換方式及資金調(diào)劑模式已無法滿足業(yè)務(wù)發(fā)展要求。為順應(yīng)市場需求，進一步提升個人本外幣兌換服務(wù)水平，近年來，兌換特許機構(gòu)的創(chuàng)新型服務(wù)項目不斷增多。例如，開展“線上預定、線下提取”業(yè)務(wù)，即境內(nèi)個人通過互聯(lián)網(wǎng)、移動終端等電子渠道在線上向特許機構(gòu)預訂外幣現(xiàn)鈔或電子旅行支票，完成訂單支付，并通過特許機構(gòu)營業(yè)網(wǎng)點或其他符合規(guī)定的網(wǎng)點在線下提取外幣現(xiàn)鈔或電子旅行支票。開展調(diào)運外幣現(xiàn)鈔進出境及外幣批發(fā)業(yè)務(wù)，即獲得外匯局批復的試點機構(gòu)可根據(jù)市場需要自主決定調(diào)運幣種，并可在全國范圍內(nèi)自主選擇合作對象開展外幣現(xiàn)鈔買賣。此外，部分兌換特許機構(gòu)還充分整合第三方服務(wù)資源，通過APP、公眾號等平臺為客戶提供機票酒店預訂、購物退稅、匯率查詢等關(guān)聯(lián)服務(wù)，進一步提升用戶體驗，擴大市場基礎(chǔ)。

（三）監(jiān)管政策逐步規(guī)范

2012年，國家外匯管理局出臺了《個人本外幣兌換特許業(yè)務(wù)試點管理辦法》，該辦法對特許機構(gòu)市場準入及退出、柜面業(yè)務(wù)管理、備付金管理以及檢查監(jiān)督等方面進行了明確規(guī)定，是目前主要的特許業(yè)務(wù)監(jiān)管文件。此后，為滿足特許兌換機構(gòu)發(fā)展創(chuàng)新型業(yè)務(wù)、提供多元化服務(wù)的需求，促進和規(guī)范特許業(yè)務(wù)發(fā)展，2013—2016年，外匯局又多次出臺文件，包括《關(guān)于個人本外幣兌換特許機構(gòu)通過互聯(lián)網(wǎng)辦理兌換業(yè)務(wù)有關(guān)問題的通知》、《關(guān)于個人本外幣兌換特許機構(gòu)辦理調(diào)運外幣現(xiàn)鈔進出境及外幣批發(fā)業(yè)務(wù)的批復》等，進一步規(guī)范了通過互聯(lián)網(wǎng)、自助兌換機辦理的兌換業(yè)務(wù)。以個案方式批復了一系列創(chuàng)新試點項目，并明確了相關(guān)管理辦法。此外，2016年國家外匯管理局發(fā)布了《個人本外幣兌換特許業(yè)務(wù)現(xiàn)場核查操作指引》，充實細化了兌換特許業(yè)務(wù)現(xiàn)場核查內(nèi)容及方法，進一步提升了外匯監(jiān)管水平。至此，兌換特許業(yè)務(wù)的政策框架構(gòu)建日趨合理，相關(guān)監(jiān)管條款逐步完善。

（四）業(yè)務(wù)量呈萎縮趨勢

圖1：2014—2016年對客戶買賣筆數(shù)變動情況一覽表（單位：筆）

與機構(gòu)規(guī)模逐步擴大的趨勢相反，兌換業(yè)務(wù)量卻逐步下滑。以山東?。ú缓鄭u）為例，受海航公司的豪華游輪“海娜號”停航、薩德事件等因素的影響，赴日、赴韓旅游人數(shù)明顯下降，日元、韓元兌換量出現(xiàn)大幅萎縮，導致轄內(nèi)兌換業(yè)務(wù)量下降。2016年買入（調(diào)入）外幣347.20萬美元，較2015年下降44.46萬美元，降幅11.35%，較2014年下降212.34萬美元，降幅37.94%。2016年賣出（調(diào)出）外幣365.72萬美元，較2015年下降68.32萬美元，降幅15.74%，較2014年下降183.13萬美元，降幅33.37%。

與兌換業(yè)務(wù)金額下滑相反，兌換業(yè)務(wù)筆數(shù)卻呈現(xiàn)逐步上升的趨勢，說明平均單筆兌換金額相應(yīng)減少（見圖1）。

二、日常監(jiān)管中存在的主要問題

（一）從發(fā)展環(huán)境看：特許業(yè)務(wù)起步較晚、社會認知度低、競爭無序

一是特許業(yè)務(wù)起步較晚，與國際大型知名專業(yè)兌換公司競爭，存在先天不足后天弱勢的格局。二是社會認知度和認可度較低。據(jù)不完全統(tǒng)計，山東轄內(nèi)超過60%的居民不了解特許行業(yè)，認為銀行才是兌換外幣的正規(guī)渠道。三是“黃?！睋屨笺y行外市場?！包S?！笔欠欠▋稉Q行為，受政策影響小，其兌換行為一定程度上壓縮了特許機構(gòu)的生存空間。四是特許行業(yè)同業(yè)之間存在惡意競爭，合作意識不強。

（二）從政策環(huán)境看：現(xiàn)行監(jiān)管規(guī)定較為繁雜、創(chuàng)新業(yè)務(wù)監(jiān)管嚴格

一是限制性管理規(guī)定多。按照當前的政策，特許機構(gòu)需要經(jīng)過籌備和正式成立兩道程序。對于在全國范圍內(nèi)經(jīng)營的機構(gòu)而言，其申請新增分支機構(gòu)相應(yīng)的基本條件已經(jīng)滿足，再次經(jīng)過籌備和正式成立兩道程序意義不大。除此之外，備付金管理規(guī)定也較嚴格，影響資金使用效率。二是審批程序繁復。如特許機構(gòu)開辦創(chuàng)新業(yè)務(wù)需經(jīng)所在地外匯管理局逐級上報總局審批，審批流程較為復雜。三是管理制度較分散。目前的管理制度主要包括2012年印發(fā)的《個人本外幣兌換特許業(yè)務(wù)試點管理辦法》等4個文件，每個文件都無法涵蓋特許業(yè)務(wù)管理的全部內(nèi)容，特許業(yè)務(wù)文件規(guī)定分散。

（三）從監(jiān)管實踐看：核查手段不足、移交標準不統(tǒng)一

一是核查手段不足。如《個人本外幣兌換特許業(yè)務(wù)現(xiàn)場核查操作指引》（匯綜發(fā)[2016]134號）已將“通過互聯(lián)網(wǎng)兌換業(yè)務(wù)合規(guī)性情況”納入了現(xiàn)場核查范疇。外匯管理局僅根據(jù)特許機構(gòu)報表不足以證明居民個人通過互聯(lián)網(wǎng)兌換業(yè)務(wù)的真實性，現(xiàn)場核查中必然要增加對第三方機構(gòu)交易情況的核實。但特許機構(gòu)與第三方機構(gòu)合作模式變動頻繁，外匯管理局無法及時全面地掌握其業(yè)務(wù)流程、資金清算管理等信息，容易造成監(jiān)管遺漏。二是移交標準沒有統(tǒng)一。國家外匯管理總局文件要求各分局根據(jù)轄內(nèi)實際情況制定現(xiàn)場核查案件移交標準。從特許業(yè)務(wù)的區(qū)域發(fā)展情況看，大中城市的特許業(yè)務(wù)發(fā)展速度和業(yè)務(wù)規(guī)模遠遠快于和大于小型城市，特許業(yè)務(wù)中出現(xiàn)的新問題和新情況也與城市規(guī)模呈正相關(guān)關(guān)系。而各地區(qū)分局制定的移交標準一般是根據(jù)轄內(nèi)現(xiàn)場核查中出現(xiàn)的違規(guī)情形、筆數(shù)和金額情況而制定，造成全國特許業(yè)務(wù)現(xiàn)場核查的移交標準不夠統(tǒng)一，容易出現(xiàn)“同案不同罰”的情況，或?qū)σ?guī)范特許機構(gòu)的經(jīng)營和發(fā)展帶來不利影響。

（四）從特許機構(gòu)自身情況看：幣種來源單一，業(yè)務(wù)發(fā)展受限，缺乏長遠規(guī)劃

一是雖然部分兌換特許機構(gòu)取得了跨境調(diào)鈔及批發(fā)業(yè)務(wù)的經(jīng)營資質(zhì)，但該業(yè)務(wù)并未大范圍推廣，幣種來源方面兌換特許機構(gòu)依然高度依賴銀行，難以形成價格優(yōu)勢，限制了兌換特許業(yè)務(wù)的進一步發(fā)展。二是部分機構(gòu)內(nèi)部未建立起健全的內(nèi)控管理辦法和業(yè)務(wù)操作規(guī)程，缺乏有效的企業(yè)文化、經(jīng)營理念、風險責任機制、戰(zhàn)略布局策略等經(jīng)營管理機制，企業(yè)管理較為混亂，缺乏大局意識和合規(guī)意識，損害行業(yè)整體形象；外部又缺乏有效的激勵和約束機制，如缺乏對特許機構(gòu)的考核，導致部分機構(gòu)自律意識和他律意識較差，影響業(yè)務(wù)的長遠發(fā)展。

三、個人本外幣兌換特許業(yè)務(wù)發(fā)展的切入點

（一）以控制風險為重心

如出現(xiàn)大額現(xiàn)鈔兌換、小額頻繁交易、客戶來源于恐怖主義盛行的國家或地區(qū)等情況時，特許機構(gòu)要啟動盡職調(diào)查程序，對客戶的主體信息、資金來源、資金用途進行詳細記錄，并及時向外匯管理局報告可疑情況。

（二）以引導自律為主要目的

從內(nèi)部角度講，引導特許機構(gòu)加強自身內(nèi)控制度建設(shè)和執(zhí)行，在企業(yè)發(fā)展規(guī)劃、從業(yè)人員培訓、軟硬件設(shè)備設(shè)置等方面實行有效控制。從外部角度講，引導特許機構(gòu)行業(yè)之間形成合理定價、溝通合作、政策傳達、有序競爭的良好氛圍，加強外部宣傳，促使特許市場健康可持續(xù)發(fā)展。

（三）以國際經(jīng)驗為參考

當前，國際上很多貨幣兌換服務(wù)商，如transferwise、currencyfair都通過匯款方式實現(xiàn)了P2P的貨幣兌換模式，即兌換特許機構(gòu)作為中間平臺，為兌換需求匹配的客戶實現(xiàn)貨幣互換。該模式下，兌換特許機構(gòu)可直接從有兌換需求的個人那里免費獲得外幣，相比于同業(yè)調(diào)劑或銀行購買，經(jīng)營成本大大降低。

四、推動特許業(yè)務(wù)規(guī)范發(fā)展的政策建議

無論是完善政策還是健全監(jiān)管方式，最終的目的都是為了規(guī)范和推動特許機構(gòu)的業(yè)務(wù)發(fā)展，滿足涉匯主體境外旅游、購物、留學等方面的外幣兌換需求。為此，外匯局一方面應(yīng)加強政策扶持，鞏固特許機構(gòu)的經(jīng)營優(yōu)勢；另一方面應(yīng)強化監(jiān)管、防范風險，促進特許機構(gòu)穩(wěn)健發(fā)展。

（一）適時監(jiān)控和事后監(jiān)控相結(jié)合，從根源上遏制風險的產(chǎn)生

外匯局可參照國際收支非現(xiàn)場核查方式以及個人結(jié)售匯非現(xiàn)場核查方式，發(fā)現(xiàn)問題，適時糾正。同時延伸現(xiàn)場、非現(xiàn)場核查范圍，由特許機構(gòu)內(nèi)部延伸至與其有業(yè)務(wù)和資金往來的第三方支付機構(gòu)，實現(xiàn)對資金鏈和經(jīng)營情況的全方位監(jiān)控，保證業(yè)務(wù)辦理及統(tǒng)計數(shù)據(jù)的合規(guī)性、準確性、真實性。對存在違規(guī)行為的機構(gòu)加大懲戒力度，進一步提升特許機構(gòu)的誠信守法意識。督促開戶銀行加強特許機構(gòu)資金進出的監(jiān)測；建立與特許機構(gòu)備付金開戶行之間的定期溝通機制，及時了解特許機構(gòu)備付金賬戶資金狀況，結(jié)合日常非現(xiàn)場監(jiān)管，加強對特許機構(gòu)業(yè)務(wù)合規(guī)性監(jiān)督。

（二）強化對特許機構(gòu)的考核和警示，引導自律和他律環(huán)境建設(shè)

比照銀行考核模式，對特許機構(gòu)的日常業(yè)務(wù)問題進行記錄，對其外匯業(yè)務(wù)履職情況進行考核評級，評級在B類以下的，不允許其總部增設(shè)分支機構(gòu)。督促特許機構(gòu)不斷完善內(nèi)控管理，及時開展特許機構(gòu)業(yè)務(wù)合規(guī)性評估，重點關(guān)注核實特許機構(gòu)違規(guī)風險和洗錢風險，將特許機構(gòu)違規(guī)經(jīng)營線索及時移交檢查部門；對于檢查發(fā)現(xiàn)的違規(guī)問題，除給予經(jīng)濟處罰外，還要在一定范圍公開披露違法違規(guī)情況，將相關(guān)責任人的違規(guī)信息記入征信系統(tǒng)。通過完善懲戒手段，提高警示效果。

（三）借鑒國際成功經(jīng)驗，完善兌換特許業(yè)務(wù)發(fā)展模式

一是可進一步放寬兌換特許機構(gòu)業(yè)務(wù)經(jīng)營范圍，如可對兌換特許機構(gòu)放開個人小額匯款業(yè)務(wù)等，使其業(yè)務(wù)模式日趨完善，產(chǎn)品結(jié)構(gòu)不斷豐富。鼓勵境內(nèi)兌換特許機構(gòu)積極探索實現(xiàn)P2P貨幣兌換服務(wù)的可行性，以提升價格優(yōu)勢。二是可進一步放開跨境調(diào)鈔和批發(fā)業(yè)務(wù)，促進兌換特許機構(gòu)建立自己的外幣現(xiàn)鈔交易中心，提高自主定價權(quán)。

（四）張弛有度，進一步完善現(xiàn)行管理辦法

一是比照中國香港海關(guān)的做法，加強對實際控制人的背景審查，詳實的背景審查通過后，可弱化對業(yè)務(wù)規(guī)模和業(yè)務(wù)筆數(shù)的“閥值”控制。二是整合當前的政策文件，修訂出臺新的特許業(yè)務(wù)管理辦法，適當降低準入門檻，合并籌備和開辦兩個階段，統(tǒng)一審批原則，提高審批效率。加大對“境內(nèi)關(guān)外”等特殊兌換業(yè)務(wù)的監(jiān)管力度，適當放寬備付金監(jiān)管要求。統(tǒng)一現(xiàn)場核查移交標準和處罰力度，強化監(jiān)管政策對異常兌換業(yè)務(wù)的震懾力。

（責任編輯 孫 軍；校對 SS，SJ）