高永玲

（中國人民銀行青州市支行，山東 青州 262500）

產(chǎn)業(yè)平臺與土地收儲：青州市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的基本經(jīng)驗

高永玲

（中國人民銀行青州市支行，山東 青州 262500）

依托良好的花卉產(chǎn)業(yè)平臺，山東省青州市通過政府部門強大的組織、溝通、協(xié)調(diào)能力，大規(guī)模“收儲”農(nóng)村土地，然后平價出租出去，因地制宜地以“土地收儲”方式開展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。青州市的經(jīng)驗表明，土地流轉(zhuǎn)雖然面臨“產(chǎn)權(quán)困境”，但通過良好的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、政府的高效作為以及合理的市場化運作，農(nóng)村土地同樣可以在“經(jīng)營權(quán)”的范疇內(nèi)高效流轉(zhuǎn)。這對我國廣大農(nóng)村地區(qū)推動土地流轉(zhuǎn)有一定借鑒意義。

產(chǎn)業(yè)平臺；土地儲備；土地流轉(zhuǎn)

一、青州市大規(guī)模的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)

與國外大規(guī)模土地經(jīng)營相比，當前我國農(nóng)村碎片化的土地經(jīng)營缺乏競爭力，農(nóng)地的規(guī)模化和集約化勢在必行。其中，政府積極倡導(dǎo)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)便是其規(guī)?；?、集約化經(jīng)營的必由之路。然而，自2005年1月農(nóng)業(yè)部首次出臺《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》算起，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)已歷時12年之久。從全國范圍內(nèi)看，人均土地份額的多寡與土地流轉(zhuǎn)效率存在顯著相關(guān)性：人均土地份額較大的邊遠及邊疆省份，土地流轉(zhuǎn)效率高、規(guī)模大、糾紛少、進展快；反之，人均土地份額較小的東部省份，土地流轉(zhuǎn)規(guī)模小、期限短、進展慢、土地流轉(zhuǎn)合約不穩(wěn)定，并且存在流轉(zhuǎn)土地抵押融資難、出險處置變現(xiàn)難和土地流轉(zhuǎn)市場結(jié)構(gòu)復(fù)雜等特征，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實際情況低于政策預(yù)期。土地稀缺性、農(nóng)民對少量已有土地的嚴重依賴性以及農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)缺陷是導(dǎo)致我國東部省份土地流轉(zhuǎn)效率不高的根本原因。

同樣具有土地稀缺性的山東省青州市卻沒有陷入土地流轉(zhuǎn)停滯不前的困境。在青州市黃樓鎮(zhèn)，截至2016年底，全鎮(zhèn)46000畝土地，有34900多畝參與了流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)率高達76%。受黃樓鎮(zhèn)影響，青州市有39.9萬畝農(nóng)村土地也自發(fā)加入到流轉(zhuǎn)的行列，流轉(zhuǎn)率也接近44%；而且，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)繼續(xù)呈現(xiàn)蓬勃之勢。青州市土地流轉(zhuǎn)為何能異軍突起？是哪些因素促成了這一獨特現(xiàn)象？青州市的土地流轉(zhuǎn)經(jīng)驗是否具有理論支撐和實踐價值呢？

（一）黃樓鎮(zhèn)的土地收儲制度的產(chǎn)生

黃樓鎮(zhèn)的“土地收儲”制度始于2008年7月。當時，青州市擬在黃樓鎮(zhèn)規(guī)劃4000畝花卉科技發(fā)展區(qū)，并由花卉科技發(fā)展區(qū)管理委員會（下文簡稱為“管委會”）統(tǒng)籌農(nóng)地拆遷、土地收儲、招商租賃和收回再租，由此構(gòu)建了初級的“土地收儲”制度。至2014年，黃樓鎮(zhèn)花卉產(chǎn)業(yè)發(fā)展突飛猛進，早期收儲的4000畝土地遠遠不能滿足市場需求。于是，“土地收儲”制度被廣泛采用，并被移植到彌河鎮(zhèn)等其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)，成為青州市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主流模式。

黃樓鎮(zhèn)大規(guī)模開展“土地收儲”的緣由是什么？這還要從黃樓鎮(zhèn)蘆李村李洪儒等農(nóng)戶種植的菊花、金棗等花卉獲得較好收益說起。早在1981年，青州市黃樓鎮(zhèn)蘆李村李洪儒等3家農(nóng)戶開始嘗試種植菊花、金棗等花卉，第一年上市就供不應(yīng)求 ，畝產(chǎn)收益相當于種植糧食的20倍，引發(fā)了周邊各村種植花卉的熱潮?；谑袌龉┎粦?yīng)求和良好收益，鎮(zhèn)政府積極協(xié)調(diào)花卉種植帶頭人為附近村民提供技術(shù)服務(wù)，擴大花卉種植范圍，蘆李村建立了“山東萬紅花卉交易中心”。經(jīng)過近10年的精心扶持、培植和發(fā)展，黃樓鎮(zhèn)出現(xiàn)了多個花卉專業(yè)村和花卉龍頭企業(yè)。自2001年開始，每年一屆的中國（青州）花卉博覽會都在黃樓鎮(zhèn)舉辦，國內(nèi)大量花卉訂單應(yīng)接不暇。到2007年第七屆花卉博覽會時，花卉簽約訂單達到1.98億元，7年增長17倍；參展客商1405戶，10年也增長1.5倍多（見表1）。

表1：中國（青州）2001—2007屆花卉博覽會數(shù)據(jù)表

花卉產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，各類從業(yè)者都急于擴大規(guī)模，都急于流轉(zhuǎn)到更多的花卉用地。自2000年開始，民間的土地流轉(zhuǎn)也在悄悄進行。

然而，傳統(tǒng)的土地流轉(zhuǎn)模式都是由農(nóng)業(yè)企業(yè)與農(nóng)民自行談判來完成。這種自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)模式存在三個方面的低效率現(xiàn)象：一是土地流轉(zhuǎn)交易成本較高，成交清淡。鑒于用地企業(yè)要對農(nóng)民進行“一對多”談判，在流轉(zhuǎn)價格、期限等環(huán)節(jié)上存在很多爭議，很難達成共識，農(nóng)戶不愿意流轉(zhuǎn)、漫天要價等現(xiàn)象普遍存在。二是土地流轉(zhuǎn)契約穩(wěn)定性差，毀約現(xiàn)象普遍。主要存在兩種基本情形：當流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營出現(xiàn)風險后，出讓土地農(nóng)民因得不到理想的收益或者被拖欠流轉(zhuǎn)費而輕易毀約，索回土地，引發(fā)群體效仿效應(yīng)。即便流轉(zhuǎn)土地開發(fā)項目沒有任何風險，因為周邊土地價格上漲，或者出讓方農(nóng)民有自己經(jīng)營的想法，也會輕易毀約，收回土地。這種自發(fā)流轉(zhuǎn)的結(jié)果是，農(nóng)業(yè)企業(yè)很難通過自行談判獲得連片開發(fā)和長期經(jīng)營的大規(guī)模農(nóng)地；而且由此引發(fā)的爭議、糾紛屢見不鮮。2001—2008年，青州市農(nóng)村土地承包糾紛仲裁法庭每年都受理40起以上此類土地流轉(zhuǎn)糾紛事件，部分糾紛久拖未決。三是流轉(zhuǎn)土地抵押難，出險后處置難。一旦流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營失敗，即便農(nóng)民不私自收回土地，作為貸款抵押品的流轉(zhuǎn)土地處置也是銀行無法回避的重大難題。這在很大程度上影響了流轉(zhuǎn)土地的抵押效率，影響了流轉(zhuǎn)土地的融資配套。

以上情形對土地流轉(zhuǎn)的高效運轉(zhuǎn)形成了嚴重掣肘。對此，黃樓鎮(zhèn)意識到，這種低效率的自發(fā)土地流轉(zhuǎn)模式與生機勃勃的花卉產(chǎn)業(yè)土地需求嚴重不匹配，這一局面必須徹底改變。

2008年初，黃樓鎮(zhèn)政府看到了花卉產(chǎn)業(yè)的未來良好發(fā)展前景，將其確定為本地的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。然而，如何才能變被動為主動，徹底改變低效率的土地流轉(zhuǎn)模式呢？

黃樓鎮(zhèn)政府經(jīng)過充分調(diào)查發(fā)現(xiàn)，傳統(tǒng)土地流轉(zhuǎn)模式是土地供求雙方自發(fā)談判，自愿成交。農(nóng)業(yè)企業(yè)作為土地需求方，僅靠他們手中非常有限的資源、能力和手段，很難促成大規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)；由此而確立的土地流轉(zhuǎn)契約也因沒有必要的見證、監(jiān)督和仲裁而缺乏約束力。反之，如果由政府出面，加上村集體作為農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)主體身份，在土地流轉(zhuǎn)操作層面，憑借政府的公信力、優(yōu)惠政策和強大執(zhí)行力，能夠較好滿足村民合理需求；在法律層面上，村委會也更是合格的流轉(zhuǎn)主體，這遠比農(nóng)業(yè)企業(yè)單槍匹馬開展土地流轉(zhuǎn)更有效率。于是，2008年7月，黃樓鎮(zhèn)決定成立花卉“管委會”，專司花卉產(chǎn)業(yè)發(fā)展區(qū)的土地流轉(zhuǎn)和拆遷事宜，“土地收儲”流轉(zhuǎn)制度就此確立。

黃樓鎮(zhèn)農(nóng)村“土地收儲”的制度框架大致是：第一，由村委會與村民簽訂土地流轉(zhuǎn)協(xié)議，鎮(zhèn)政府管委會再與村委會簽訂協(xié)議，形成大規(guī)模的土地收儲；由鎮(zhèn)政府管委會與花卉種植企業(yè)、大戶簽訂流轉(zhuǎn)土地使用協(xié)議。其間，鎮(zhèn)政府管委會組織統(tǒng)一拆遷，收儲土地上的所有生產(chǎn)、生活設(shè)施，按每畝6萬元的評估標準予以拆遷補償。第二，經(jīng)鎮(zhèn)政府管委會、村委會、村民充分溝通協(xié)商，在短短2個月之內(nèi)，各方簽訂相應(yīng)合同，確定2008年農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格為每畝小麥800元，5年后價格為每畝1200元，此后每5年調(diào)整一次；農(nóng)地流轉(zhuǎn)費由鎮(zhèn)政府管委會每年年底劃至到村委會賬戶，由村委會發(fā)放到村民。第三，村委會與村民協(xié)議的土地流轉(zhuǎn)期限到2029年。第四，鎮(zhèn)政府管委會對儲備土地招商出租，同達到投資規(guī)模和投資密度（建設(shè)花卉鋼結(jié)構(gòu)大棚占土地面積的70%以上）的花卉企業(yè)、種植大戶簽訂土地出租合同，期限50年，土地出租價格與鎮(zhèn)、村簽訂的土地流轉(zhuǎn)價格相同。第五，鎮(zhèn)政府管委會農(nóng)地收儲機構(gòu)不收取登記備案等服務(wù)費用，不賺取出租差價，只充當中間人。鎮(zhèn)政府管委會的主要職責是，負責大規(guī)模土地集中，遴選優(yōu)質(zhì)的土地租賃企業(yè)和大戶，到期續(xù)租、停租再賃。到2014年，黃樓鎮(zhèn)農(nóng)地收儲模式在青州市推廣，運作模式和流程大致被確定下來（見圖1）。

圖1：青州農(nóng)地收儲、出租流程圖

（二）黃樓鎮(zhèn)“土地儲備”制度的擴散效應(yīng)

黃樓鎮(zhèn)的“土地收儲”消除了花卉企業(yè)發(fā)展中的土地瓶頸問題。2008—2010年，黃樓鎮(zhèn)政府通過收儲流轉(zhuǎn)土地、租賃招商，引來企業(yè)投資20多億元，政府財政投入4.8億元，配套提供通路、通電、通網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施，建起了4000畝花卉高科技園和占地260畝的江北最大花卉交易中心，相關(guān)的電商、物流等市場配套體系初步完善，青州花卉產(chǎn)業(yè)集群就此形成，并基本確立了市場競爭的先發(fā)優(yōu)勢。

“土地收儲”制度被黃樓鎮(zhèn)周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)紛紛復(fù)制和效仿。2008年以來，青州市花卉種植面積以年均15.8%的速度遞增，花卉產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值和交易額分別以年平均45%和42%的速度遞增。到2016年末，青州市花卉產(chǎn)業(yè)種植面積達到12.9萬畝，其中流轉(zhuǎn)農(nóng)地8.9萬畝。青州市花卉市場交易額達93億元，占全國的16.72%（見圖2）。

“土地收儲”不僅消除了花卉企業(yè)發(fā)展中的土地瓶頸，也在很大程度上消除了流轉(zhuǎn)土地抵押的難題。

流轉(zhuǎn)土地抵押貸款難是個具有普遍性的老大難問題，但這一難題在青州市表現(xiàn)得并不突出。2009年，青州市政府抓住時機，出臺《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)收益及地上附屬物產(chǎn)權(quán)抵押貸款暫行辦法》，持農(nóng)經(jīng)局頒發(fā)大棚產(chǎn)權(quán)證可到銀行申請抵押貸款。2016年4月，當?shù)厝嗣胥y行實施農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點，出臺《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點方案》和相應(yīng)的管理辦法，引導(dǎo)各金融機構(gòu)開展“大棚＋農(nóng)地經(jīng)營權(quán)”捆綁抵押貸款。鑒于花卉產(chǎn)業(yè)集群已初具規(guī)模，市場自我配套較完備，市場需求旺盛，先發(fā)優(yōu)勢明顯，確保包括銀行在內(nèi)的各參與主體均有良好收益，有穩(wěn)定預(yù)期。因此，來自政府和人民銀行的創(chuàng)新倡議得到金融機構(gòu)的廣泛響應(yīng)。到2017年6月末，開展農(nóng)地抵押貸款試點的銀行業(yè)機構(gòu)達到5家，貸款余額2.86億元。除此之外，有8家銀行業(yè)機構(gòu)向花卉產(chǎn)業(yè)發(fā)展區(qū)企業(yè)、經(jīng)營戶投放貸款達9.16億元。

二、案例分析

從2008年黃樓鎮(zhèn)花卉產(chǎn)業(yè)園土地流轉(zhuǎn)算起，黃樓鎮(zhèn)乃至青州市的農(nóng)村“土地收儲”制度已運行了10個年頭。持續(xù)時間之長，規(guī)模之大，契約穩(wěn)定性之好，在我國東部省份較為罕見。那么，到底有哪些核心變量在支撐著青州市的農(nóng)村“土地收儲”制度穩(wěn)健運行呢？

（一）“土地收儲”的制度優(yōu)勢

圖2：青州花卉產(chǎn)業(yè)近10年發(fā)展情況圖

現(xiàn)在看來，與土地流轉(zhuǎn)供求雙方“一對多”自行談判模式相比，青州市的“土地收儲”制度有如下四個方面的長處：

一是規(guī)模優(yōu)勢。2008年，黃樓鎮(zhèn)第一期的“土地收儲”是在2個月內(nèi)完成的，涉及7個村2000戶、4000畝土地的合同簽約，地上附屬物拆遷及補償，收儲土地整平清場等繁雜事宜。可見，在“土地收儲”框架下，在如此短的時間內(nèi)，快速流轉(zhuǎn)4000畝土地，青州市鎮(zhèn)、村兩級政府在其中擔負了至關(guān)重要的組織、動員、協(xié)調(diào)任務(wù)。管委會組織村委會與農(nóng)民溝通協(xié)商，出臺相關(guān)政策，明確出讓土地承包經(jīng)營權(quán)的村民可優(yōu)先選擇、購買交易中心經(jīng)營攤位開展經(jīng)營等優(yōu)先條件，將其改造成市場管理服務(wù)者、經(jīng)銷商、經(jīng)紀人、配送經(jīng)理人等。于是，沒了后顧之憂的農(nóng)民，紛紛參與土地流轉(zhuǎn)。青州市8.9萬畝花卉產(chǎn)業(yè)的流轉(zhuǎn)土地也基本是靠“收儲”及其引領(lǐng)帶動實現(xiàn)的。這是任何一家企業(yè)、個人所無法比擬的。

二是價格公允。黃樓鎮(zhèn)的土地流轉(zhuǎn)價格包含以下四個層次：一是名義價格，即土地流轉(zhuǎn)協(xié)議中明確規(guī)定的以每畝小麥計價、每5年調(diào)整一次的價格；二是由財政出資一次性補償?shù)拿慨€6萬元左右的土地流轉(zhuǎn)地上附屬物的拆遷補助；三是出讓土地農(nóng)民的轉(zhuǎn)型就業(yè)收入；四是管委會對花卉企業(yè)平價出租的價格。前三者，可以視作農(nóng)民出讓土地的總收益。應(yīng)該說，在短短2個月之內(nèi)，農(nóng)民自愿出讓已有土地，花卉企業(yè)紛紛租賃土地，土地供求雙方都對黃樓鎮(zhèn)“土地收儲”價格投了高度贊成票。

三是契約關(guān)系穩(wěn)定。黃樓鎮(zhèn)“土地收儲”的另一大特點就是期限長。村委會與村民協(xié)議的土地流轉(zhuǎn)期限是20年；鎮(zhèn)政府管委會對花卉企業(yè)的土地出租期限長達50年。這在國內(nèi)土地流轉(zhuǎn)市場上并不常見。這樣一種長期的契約關(guān)系，并非政府主觀臆斷的結(jié)果，而是參與交易各方對現(xiàn)行制度安排高度認可的必然選擇。在這一契約關(guān)系中，鎮(zhèn)政府管委會和村委會在一定程度上具有監(jiān)督、約束和仲裁功能，確保契約關(guān)系長期穩(wěn)定。長期的契約關(guān)系，有利于花卉企業(yè)長期安排生產(chǎn)經(jīng)營活動，進而有利于保證花卉用地收益乃至整個土地流轉(zhuǎn)市場體系的長期和穩(wěn)定。

四是供求關(guān)系調(diào)節(jié)。在青州市黃樓鎮(zhèn)“土地收儲”的交易框架中，涉及農(nóng)民、花卉企業(yè)、鎮(zhèn)政府管委會和村委會四個交易主體。前兩者是土地供求的雙方；后兩者是供求雙方的銜接者、撮合者和中間人，主要負責收儲和出租流轉(zhuǎn)土地。雖然土地供求雙方互不見面，但政府替農(nóng)民和花卉企業(yè)尋找交易機會，間接促成土地流轉(zhuǎn)成交，消除了供求雙方的諸多交易障礙。而且，在“土地收儲”框架下，“收儲”是在連片集中土地，“出租”是在將流轉(zhuǎn)后的土地分發(fā)到花卉企業(yè)。因此，“土地收儲”不僅具有了供求調(diào)節(jié)的“蓄水池”功能，也自然形成了一個土地流轉(zhuǎn)閉合循環(huán)的完整交易體系。

可以看出，上述四大比較優(yōu)勢，是青州市黃樓鎮(zhèn)“土地收儲” 制度大規(guī)模持續(xù)運行10年之久的基本原因。

（二）產(chǎn)業(yè)平臺的有效支撐

如果說青州市農(nóng)村“土地收儲”是成功的，那么，真正讓該制度順暢運行、發(fā)揮作用的關(guān)鍵還在于，當?shù)卦鷮?、良好的花卉產(chǎn)業(yè)平臺形成了強大支撐。如果沒有良好的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)做后盾，青州市黃樓鎮(zhèn)政府是不敢耗費大量財政資金去組織土地流轉(zhuǎn)的。

花卉在我國還是朝陽產(chǎn)業(yè)，是未來特色農(nóng)業(yè)的一個重要發(fā)展方向。青州市黃樓鎮(zhèn)在2008年時就已經(jīng)看到了花卉產(chǎn)業(yè)會有像“壽光大棚蔬菜”那樣的發(fā)展良機。當時，在政府的刻意培植下，青州市花卉產(chǎn)業(yè)的集群效應(yīng)已經(jīng)有了清晰的輪廓：第一，技術(shù)相對成熟。在已經(jīng)建成的青州（國際）花卉創(chuàng)業(yè)園、中國北方花木交易中心等花卉園區(qū)，引入山東農(nóng)科院、中國農(nóng)業(yè)大學(xué)、中國林業(yè)學(xué)等技術(shù)合作關(guān)系，設(shè)立研究中心和實訓(xùn)基地，成功突破日光溫床扦插育苗、無土栽培杜鵑等60多項技術(shù)難題，5項技術(shù)獲國家專利，開發(fā)三大系列260多個花卉苗木新品種，引進培育成功國內(nèi)外名、優(yōu)、稀、特花卉苗木品種230多個，科技化、專業(yè)化水平明顯提升。第二，擁有龍頭企業(yè)和主打品牌。2008年以來，青州市科隆園藝、奧斯特生物科技有限公司等6家龍頭企業(yè)初具規(guī)模。2016年，青州花卉產(chǎn)業(yè)集團被評為山東省林業(yè)龍頭企業(yè)，銷售額突破1億元。青州市多肉植物在國內(nèi)首屈一指，草花、杜鵑產(chǎn)銷量分別位居全國第一和第二，蝴蝶蘭產(chǎn)銷量占國內(nèi)市場的2/3，花卉由生產(chǎn)型向種苗研發(fā)型轉(zhuǎn)變，青州品牌享譽國內(nèi)市場。第三，擴散和配套效應(yīng)開始顯現(xiàn)。發(fā)展起來的花卉企業(yè)和合作社帶動周邊農(nóng)戶種植花卉致富，“花卉企業(yè)、合作社+農(nóng)戶”的復(fù)制帶動模式得到了良性發(fā)展，國家、省、縣級農(nóng)民合作社分別有1家、2家和63家，帶動周邊花卉農(nóng)戶12.91萬人從事花卉種植。2016年，青州花卉交易額達到93億元，在國內(nèi)花卉市場占據(jù)重要地位。

由此可見，青州市“土地收儲”是由扎實的花卉產(chǎn)業(yè)平臺作為強支撐的。

三、理論思考：土地流轉(zhuǎn)的產(chǎn)權(quán)困境與政府邊界

從青州市的土地流轉(zhuǎn)實踐可以看出，“土地收儲”是青州市當初面臨生機勃勃的花卉產(chǎn)業(yè)及其急迫用地與交易清淡、進展緩慢的自發(fā)土地流轉(zhuǎn)之間的矛盾所做出的選擇。那么，是什么原因?qū)е铝送恋亓鬓D(zhuǎn)市場交易清淡和進展緩慢的局面呢？這需要從產(chǎn)權(quán)視角進行深入探討。

（一）土地流轉(zhuǎn)的產(chǎn)權(quán)困境

眾所周知，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制下，我國農(nóng)村土地的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)是分離的，所有權(quán)歸集體所有，農(nóng)民擁有排他意義的土地經(jīng)營權(quán)。現(xiàn)在看，所謂“土地承包”實質(zhì)上是一種村集體將土地無償租給農(nóng)民的租賃關(guān)系，而不是交易關(guān)系。在承包制下，由于農(nóng)民對土地經(jīng)營權(quán)收益是完全排他的，當然也要自行承擔所產(chǎn)生的任何風險，因而，出現(xiàn)再大的風險變故都不會涉及產(chǎn)權(quán)問題。但一旦農(nóng)民將自己的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出去，流轉(zhuǎn)方又以其作為抵押條件獲得貸款，就變成了一種基于土地經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓和交易關(guān)系。而在轉(zhuǎn)讓和交易期間，任何環(huán)節(jié)出現(xiàn)風險，都必須對土地經(jīng)營權(quán)進行處置、變現(xiàn)和轉(zhuǎn)移，進而必然連帶并上溯到土地產(chǎn)權(quán)的處置、變現(xiàn)和轉(zhuǎn)移問題。換言之，由土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)而引出的不確定性風險必須要通過處置、變現(xiàn)和轉(zhuǎn)移集體產(chǎn)權(quán)來解決。

從土地供給角度看，農(nóng)民顯然不是合格的交易者，村集體同樣也不是真正意義上的農(nóng)村土地所有者。由此延伸，再看交易客體，土地流轉(zhuǎn)實質(zhì)是對土地經(jīng)營權(quán)的流動和轉(zhuǎn)讓，不是對土地產(chǎn)權(quán)的交易行為。因此，當前圍繞土地流轉(zhuǎn)所開展的所有相關(guān)交易都普遍陷入了“產(chǎn)權(quán)困境”：第一，流轉(zhuǎn)土地抵押貸款的風險不能通過處置集體土地所有權(quán)來解決，金融部門的資金配套始終處于觀望甚至停滯狀態(tài)，以至于政府部門不得不通過設(shè)立專項風險基金、引入擔保和保險等額外優(yōu)惠條件，試圖消除金融部門對土地產(chǎn)權(quán)缺陷的憂慮，致使市場交易結(jié)構(gòu)極其復(fù)雜。第二，土地是農(nóng)民賴以生存的最基本生產(chǎn)資料，通過流轉(zhuǎn)獲得連片土地進行經(jīng)營開發(fā)很難實現(xiàn)，因為難以獲得所有農(nóng)民的一致同意。目前的土地流轉(zhuǎn)多止步于試點、再試點，無法深入推進，無法實現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)。第三，一旦流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營項目不善或者失敗，農(nóng)民索回土地的群體性效應(yīng)，會嚴重影響土地流轉(zhuǎn)契約的穩(wěn)定性。第四，農(nóng)業(yè)作為弱勢產(chǎn)業(yè)，微利經(jīng)營，根本無法獲得長期的土地流轉(zhuǎn)合同?？梢姡捎谵r(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)困境，導(dǎo)致了土地流轉(zhuǎn)市場的交易主體不合格，交易客體不完備，市場最基本的定價法則無法發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。故而，目前土地流轉(zhuǎn)市場是部分失靈的。

（二）政府在土地流轉(zhuǎn)市場的作用邊界

一般而言，產(chǎn)權(quán)決定了市場交易的邊界?，F(xiàn)在看，我國農(nóng)村土地當屬于公共產(chǎn)權(quán)，這在理論上也被稱為“模糊產(chǎn)權(quán)”；而“模糊產(chǎn)權(quán)”又是導(dǎo)致市場失靈的主要情形之一。政府干預(yù)是矯正市場失靈的重要手段。從這一角度重新審視青州市的“土地收儲”制度，能夠總結(jié)、歸納出其中合理和必要的成分：

第一，發(fā)現(xiàn)和培育機會。如果說2008年之前青州市黃樓鎮(zhèn)蘆李村3戶村民自發(fā)種植花卉屬于單純的個體行為，那么， 2016年的93億元花卉交易額，在國內(nèi)花卉市場占據(jù)重要地位的情形，是青州市政府著力培育的結(jié)果。盡管當初青州市的本意并不是為了后來的土地收儲，但至少提高了當?shù)剞r(nóng)村土地的“級差地租”，客觀上為實現(xiàn)土地收儲奠定了扎實的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。

第二，交易撮合。青州市政府在“土地收儲”中的主要職責是議價收儲、平價轉(zhuǎn)租，對接、均衡土地需求，避免了用地企業(yè)和農(nóng)民在不利情況下相互博弈，尋求土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模效應(yīng)和契約穩(wěn)定性，因此才有了青州市高達44%的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)率。在“土地收儲”中，青州市政府明顯“越位”了：替代土地供求雙方訂立流轉(zhuǎn)價格、期限，出資補償農(nóng)民搬遷、農(nóng)地連片，遴選用地花卉企業(yè)等等。但是，如果把這一行為放在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的“產(chǎn)權(quán)困境”下、放在市場失靈的角度下加以思考，則又是合情、合理和必要的。

第三，系統(tǒng)配套。到目前為止，雖然青州市政府發(fā)起并直接參與了“土地收儲”，但并非中間商，并沒有在交易中收取任何利益。在土地收、儲、租之外，組織協(xié)調(diào)、出資補償、服務(wù)配套和融資激勵占據(jù)了更大的份額。此舉目前很明確，就是要為土地流轉(zhuǎn)市場的穩(wěn)定、健康發(fā)展提供良好的產(chǎn)業(yè)平臺、市場秩序和自我平衡機制。

四、簡要結(jié)論與政策建議

青州市依托良好的花卉產(chǎn)業(yè)平臺，因地制宜地以政府主導(dǎo)“土地收儲”的方式，探索出了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的新模式。從該案例中可以得到如下幾點基本判斷：

第一，良好的花卉產(chǎn)業(yè)平臺從根本上確保了青州市流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營的財務(wù)可持續(xù)，鎖定了農(nóng)民私自索回土地、流轉(zhuǎn)土地抵押貸款風險上溯土地產(chǎn)權(quán)等各類潛在隱患，進而使土地流轉(zhuǎn)可以在“土地經(jīng)營權(quán)”的框架內(nèi)運作。

第二，青州市政府強有力的組織、動員、溝通和協(xié)調(diào)，扭轉(zhuǎn)了農(nóng)村土地“產(chǎn)權(quán)困境”下交易主體缺失、土地流轉(zhuǎn)交易清淡的被動局面；合理的活動邊界及服務(wù)配套、融資激勵等，一致推動了“土地收儲”的規(guī)?；透咝?。

放眼全國農(nóng)村，像青州市這樣擁有自己強大特色產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的地區(qū)畢竟還是少數(shù)，還屬于個案情形；但青州市以“土地收儲”推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的基本策略和方式方法仍然具有較強的實踐價值。為此建議：

在擁有已有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)且地方財力許可的地區(qū)，可以借鑒青州市經(jīng)驗，以“土地收儲”方式參與、推動土地流轉(zhuǎn)，提供周全服務(wù)，但不獲取交易利益。在尚無產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)但又具有潛在比較優(yōu)勢的地區(qū)，應(yīng)該優(yōu)先積極配置發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，再行“土地收儲”。也可考慮在已有的弱小產(chǎn)業(yè)周邊開展小范圍的“土地收儲”試點，開展摸索土地流轉(zhuǎn)與產(chǎn)業(yè)培植的同步發(fā)展之路。

[1]于瑋亭.青州花卉產(chǎn)業(yè)30年發(fā)展之思考.人民網(wǎng)網(wǎng)站.2009，（2）.

[2]胡宇辰.產(chǎn)業(yè)集群效應(yīng)的經(jīng)濟學(xué)分析[J].當?shù)刎斀?jīng)，2004，（11）.

[3]陳永志.黃麗萍.農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的動力、條件及路徑選擇[J].經(jīng)濟學(xué)家，2007，（6）.

（責任編輯 劉西順；校對 XS，GX）

Industrial Platform and Land Purchasing and Storage:Basic Experience of Rural Land Circulation in Qingzhou

Gao Yongling
（PBC Qingzhou Sub-branch，Shandong Qingzhou 264001）

Relying on its flower industrial platform，Qingzhou，a city of Shandong province，launches a large-scale"purchasing and storage"policy to rural land，and then rents it in a low price due to its government's organization，communication and coordination.Qingzhou has carried out the rural land circulation in the way of "land purchasing and storage".The experience of Qingzhou shows that though land circulation is in the dilemma of"property rights"，rural land can also be circulated within the context of"management rights"through a firm industrial foundation，efficient government and reasonable market operation.The experience of Qingzhoucould act as a reference to the promotion of land circulation in rural China.

industrial platform，land storage，land circulation

F830

B

1674-2265（2017）10-0063-06

2017-08-25

高永玲，女，山東青州人，中國人民銀行青州市支行行長，會計師。