吳成鋼+何天銘+李宗梁

摘要： BOT模式是國際廣泛采用的一種的基礎(chǔ)設(shè)施項目投資方式，杭州慶春路過江隧道項目作為采用BOT模式投資建設(shè)運(yùn)營的PPP項目，在項目實施全過程管理中項目投資、質(zhì)量、安全、工期和運(yùn)營都得到了很好的控制。本文主要側(cè)重介紹該項目在BOT模式下的運(yùn)營期管理，對隧道運(yùn)營過程中的問題進(jìn)行了探討，對其他城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目的運(yùn)營管理具有一定借鑒意義。

Abstract： BOT model is widely used in international investment in an infrastructure projects， Hangzhou Qingchun river tunnel project as the BOT mode of investment in construction and operation of the PPP project， are well controlled in the implementation of the project management in the whole process of project investment， quality， safety， construction and operation. This article mainly focuses on the operation management of the project under the BOT model， discusses the problems in the operation of the tunnel， and has certain reference significance for the operation and management of other urban infrastructure PPP projects.

關(guān)鍵詞： 隧道；BOT；運(yùn)營；管理

Key words： tunnel；BOT；operation；management

中圖分類號：U492 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1006-4311（2017）33-0071-03

0 引言

本文以杭州慶春路過江隧道項目為例，闡述BOT項目投入運(yùn)營的過程，重點介紹了大型基礎(chǔ)設(shè)施BOT項目的運(yùn)營期管理，并結(jié)合項目實踐情況提出建議和思考。

1 項目概況

杭州慶春路過江隧道是杭州市首個采用BOT模式建設(shè)的大型城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目。隧道選址位于錢江三橋下游約2.3公里處，北接慶春東路，南連市心北路。工程投資概算為213083萬元。項目工程內(nèi)容主要包括隧道土建結(jié)構(gòu)、交通工程及安全設(shè)施、隧道管理中心以及江北接線道路。隧道主線為分離式雙向4車道，江北布置一對與主線并行的匝道。根據(jù)結(jié)構(gòu)形式不同隧道分為江中盾構(gòu)段、兩岸工作井、兩岸明挖暗埋段和兩岸敞開段等幾個部分。隧道主線左線長3765m，右線長3761.97m，盾構(gòu)段總長3532.64m。

隧道于2010年11月28日竣工通車開始投入運(yùn)營，目前日均車流量超過30000輛。隧道的通車形成杭州市錢江新城和錢江世紀(jì)城兩個城市CBD的直接對接，促進(jìn)了錢塘江兩岸的均衡發(fā)展，同時也極大地緩解了杭州市區(qū)過江的交通壓力。

2 項目運(yùn)營籌備及試運(yùn)營

2.1 項目公司職能轉(zhuǎn)換

作為BOT項目，項目公司是由項目投資人出資，為完成工程建設(shè)期投資、建設(shè)期管理，運(yùn)營期運(yùn)營管理和維護(hù)而組建的組織機(jī)構(gòu)。在項目建設(shè)完成投入運(yùn)營之前，組織機(jī)構(gòu)的職能轉(zhuǎn)換是隧道組織后續(xù)運(yùn)營管理和維護(hù)的前提和基礎(chǔ)，因此需要根據(jù)項目特征和運(yùn)營管理目標(biāo)需求調(diào)整并轉(zhuǎn)換項目公司的組織結(jié)構(gòu)，明確隧道運(yùn)營期項目組織機(jī)構(gòu)的工作內(nèi)容和相應(yīng)的職責(zé)權(quán)限。

2.2 運(yùn)營管理目標(biāo)確定原則

在項目投入運(yùn)營之前還需確立符合項目具體情況的運(yùn)營管理目標(biāo)，確定原則有：

①運(yùn)營管理目標(biāo)符合BOT項目的類型，與項目BOT合同約定要求相一致。

②運(yùn)營管理目標(biāo)應(yīng)不違背行業(yè)或地方標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。

③運(yùn)營管理目標(biāo)能夠體現(xiàn)項目運(yùn)營理念，如安全經(jīng)濟(jì)、規(guī)范高效等。

2.3 項目試運(yùn)營

2.3.1 試運(yùn)營準(zhǔn)備

在項目組織結(jié)構(gòu)職能轉(zhuǎn)換完成和運(yùn)營管理目標(biāo)確定后，根據(jù)隧道運(yùn)營期項目特征，著手項目投入試運(yùn)營的準(zhǔn)備工作，具體事項如下：

①制定符合城市過江隧道定位的運(yùn)營服務(wù)、設(shè)備運(yùn)行與維修保養(yǎng)等規(guī)章制度。

②編制符合城市過江隧道需求的試運(yùn)營設(shè)備故障、公共事件、自然災(zāi)害等應(yīng)急預(yù)案。

③根據(jù)城市過江隧道實際情況，配備經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)的生產(chǎn)、技術(shù)及管理等工作人員。

④在組織試運(yùn)營前，進(jìn)行項目運(yùn)行能力驗證，并對應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行演練，具備各種應(yīng)急處理和救援搶險能力。

2.3.2 系統(tǒng)聯(lián)合調(diào)試及試運(yùn)行

當(dāng)隧道分項系統(tǒng)完成調(diào)試、各項技術(shù)指標(biāo)達(dá)到設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)后，進(jìn)行聯(lián)合調(diào)試；聯(lián)合調(diào)試應(yīng)組織項目建設(shè)及運(yùn)營相關(guān)單位參加，調(diào)試完成后應(yīng)共同提出聯(lián)調(diào)報告；聯(lián)調(diào)完成后，對分項系統(tǒng)進(jìn)行綜合試運(yùn)行，確保各系統(tǒng)的安全性、可靠性和可用性指標(biāo)，達(dá)到隧道運(yùn)營的設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)；聯(lián)調(diào)完成后，應(yīng)進(jìn)行系統(tǒng)試運(yùn)行。隧道試運(yùn)行應(yīng)不少于3個月，并嚴(yán)格按設(shè)計規(guī)定控制各項技術(shù)指標(biāo)。

3 項目運(yùn)營與維護(hù)

3.1 運(yùn)營期職責(zé)

項目公司在隧道運(yùn)營期間按BOT合同的約定以及適用的法規(guī)、規(guī)程和標(biāo)準(zhǔn)負(fù)責(zé)隧道工程的運(yùn)營和維護(hù)，并對隧道進(jìn)行定期檢修保養(yǎng)，以確保隧道設(shè)施完好和安全暢通。運(yùn)營期屆滿，項目公司按照BOT合同的約定負(fù)責(zé)將符合移交標(biāo)準(zhǔn)的完好的隧道設(shè)施等移交給政府指定的接管機(jī)構(gòu)。

3.2 隧道的通行管理endprint

運(yùn)營期內(nèi)項目公司負(fù)責(zé)隧道范圍內(nèi)的通行管理，維護(hù)車輛通行秩序，并保證車輛的通行安全。由政府指定部門對項目公司行使通行管理職權(quán)及運(yùn)營管理的情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，并予指導(dǎo)。項目公司履行隧道的通行管理的職責(zé)包括：

①在隧道范圍內(nèi)設(shè)置足夠的符合標(biāo)準(zhǔn)的交通設(shè)施和標(biāo)志；

②裝置用于管理、控制隧道范圍內(nèi)車輛通行的設(shè)備；

③當(dāng)發(fā)生車輛故障或者交通事故而阻塞隧道時，提供牽引、救護(hù)等服務(wù)；

④設(shè)置充足的消防器材，落實消防應(yīng)急措施；

⑤保持隧道控制中心與公安交通、公安消防部門和城市隧道突發(fā)事件應(yīng)急處置系統(tǒng)的通訊暢通；

⑥對一般交通事故及時疏解交通，保存并向公安交通管理部門提供交通事故有關(guān)記錄的資料。

3.3 隧道的養(yǎng)護(hù)與維修

項目公司從工程通車之日起，全權(quán)負(fù)責(zé)隧道的維修、養(yǎng)護(hù)和清潔工作，保證隧道的安全暢通和設(shè)備完好，直至運(yùn)營期滿為止。養(yǎng)護(hù)維修按照國家有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和地方有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范進(jìn)行，確保養(yǎng)護(hù)目標(biāo)。

因隧道的維修、養(yǎng)護(hù)和清潔工作需要，項目公司在報請有關(guān)部門批準(zhǔn)后，可在隧道范圍內(nèi)采取臨時性、局部的封閉措施。未經(jīng)交通管理部門同意，項目公司不得擅自封閉整條隧道，但遇危及生命安全的重大突發(fā)事件除外。

3.4 機(jī)電設(shè)施運(yùn)行管理

隧道正常運(yùn)行時，機(jī)電系統(tǒng)設(shè)備應(yīng)能在規(guī)定的使用年限內(nèi)可靠運(yùn)用，系統(tǒng)設(shè)備不能滿足使用需求時，制定更新改造計劃，強(qiáng)化維修管理。根據(jù)隧道功能需求，制定機(jī)電設(shè)備正常工作狀態(tài)的標(biāo)準(zhǔn)以及非正常工作狀態(tài)的處理程序和措施，減少對正常運(yùn)營的影響。為檢驗設(shè)備、設(shè)施保養(yǎng)與維修的實施成果，項目公司要定期對各項維護(hù)工作執(zhí)行情況進(jìn)行審查和評價。

3.5 土建設(shè)施運(yùn)行管理

隧道土建設(shè)施的運(yùn)行，實行日常檢查保養(yǎng)，定期檢測維護(hù)和綜合維修相結(jié)合的方式，保持土建設(shè)施的良好工作狀態(tài)，確保隧道安全運(yùn)營；隧道土建設(shè)施綜合維修貫徹預(yù)防為主、防治結(jié)合的原則，作好日常維護(hù)保養(yǎng)，及時消除影響運(yùn)營安全的病害和隱患；土建設(shè)施確需進(jìn)行大修時，制定具體的大修計劃和實施方案，在確保運(yùn)營安全的前提下，盡量減少對正常運(yùn)營的影響。

項目公司建立土建設(shè)施安全運(yùn)行預(yù)評估制度，制定隧道土建設(shè)施定期檢測和日常檢查的制度和程序，確定正常工作狀態(tài)的標(biāo)準(zhǔn)，以及非正常工作狀態(tài)的處理程序和措施，發(fā)現(xiàn)異常時，應(yīng)進(jìn)行專項檢測和技術(shù)評估，并根據(jù)評估結(jié)論，制定處理方案；偶然事件和突發(fā)災(zāi)害發(fā)生時，根據(jù)土建設(shè)施破損情況，確定檢測項目，對檢測結(jié)果進(jìn)行評估，并根據(jù)評估結(jié)論制定處理方案；制定項目故障條件下運(yùn)行的應(yīng)急處置措施和管理規(guī)定。

3.6 運(yùn)營從業(yè)人員管理

在整個隧道運(yùn)營期內(nèi)，保持并提供足夠數(shù)量的合格的運(yùn)營從業(yè)人員以保證隧道運(yùn)營維護(hù)管理服務(wù)。運(yùn)營期項目公司負(fù)責(zé)隧道運(yùn)營從業(yè)人員的資格審核和管理，從事特殊工種作業(yè)的運(yùn)營從業(yè)人員，應(yīng)具有相應(yīng)的崗位資質(zhì)，熟悉業(yè)務(wù)，并具有一定的實踐經(jīng)驗。對持資格證件上崗的人員，運(yùn)營期項目應(yīng)按資格證書有效期限，組織進(jìn)行從業(yè)人員證件復(fù)核審查。

組織運(yùn)營從業(yè)人員進(jìn)行隧道運(yùn)營安全教育和培訓(xùn)，根據(jù)崗位工作標(biāo)準(zhǔn)，對定崗人員進(jìn)行相應(yīng)的操作技能培訓(xùn)，確保崗位工作人員熟悉有關(guān)的安全規(guī)章制度和安全操作規(guī)程，熟練掌握本崗位的安全操作技能。

隧道運(yùn)營職能管理人員，接受運(yùn)營管理、運(yùn)營組織規(guī)程、運(yùn)營計劃編制、運(yùn)營情況與分析及設(shè)備設(shè)施基本知識、作業(yè)人員生產(chǎn)特點以及突發(fā)事件應(yīng)急處置等培訓(xùn)。

3.7 運(yùn)營期安全管理

運(yùn)營期安全管理貫徹“安全第一、預(yù)防為主、綜合治理”的方針，執(zhí)行管運(yùn)營必須管安全的原則，對運(yùn)營管理活動的過程進(jìn)行控制，及時消除隱患，杜絕事故發(fā)生，保證人員、設(shè)施、設(shè)備的安全和項目運(yùn)營的安全平穩(wěn)。

①項目運(yùn)營期應(yīng)制定安全生產(chǎn)運(yùn)營目標(biāo)，建立健全安全管理制度。

②運(yùn)營期項目投入正式運(yùn)營前，應(yīng)進(jìn)行安全評估。當(dāng)項目試運(yùn)營結(jié)束，設(shè)備、設(shè)施已達(dá)到正常穩(wěn)定運(yùn)行狀態(tài)并通過安全評估后，方可投入正式運(yùn)營。

③在正式投入運(yùn)營，應(yīng)向運(yùn)營項目主管行政管理部門申報備案。

④運(yùn)營期項目，應(yīng)按照國家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行安全條件論證和安全評價。安全設(shè)施不符合國家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的工程項目，不得投入試運(yùn)營。

⑤電力、電信、供水等相關(guān)單位應(yīng)保證項目運(yùn)營用電、用水、通訊等需要。

⑥運(yùn)營期項目應(yīng)按照地方行政管理部門對項目運(yùn)營服務(wù)的要求，組織安全運(yùn)營，依法承擔(dān)運(yùn)營期項目的運(yùn)營安全責(zé)任。

⑦對運(yùn)營期項目的土建工程、運(yùn)營設(shè)備、運(yùn)營設(shè)施進(jìn)行維護(hù)、檢查，及時維修更新，確保其處于安全狀態(tài)。

⑧對運(yùn)營期項目關(guān)鍵部位和關(guān)鍵設(shè)備的運(yùn)行監(jiān)測工作，并針對重點部位和重大隱患，制定安全運(yùn)營對策。

⑨按地方行政管理部門要求，采取多種形式，向社會公眾宣傳有關(guān)運(yùn)營期項目安全運(yùn)營的法律規(guī)定和安全知識，提高公眾的安全意識。

⑩遇有自然災(zāi)害、惡劣氣象條件或者發(fā)生突發(fā)事件等，嚴(yán)重影響運(yùn)營期項目安全運(yùn)營時，應(yīng)立即啟動應(yīng)急預(yù)案，組織停運(yùn)或部分停運(yùn)，并及時報告政府主管部門和向社會公告。

{11}運(yùn)營期項目應(yīng)投入具備安全生產(chǎn)條件、改進(jìn)安全生產(chǎn)技術(shù)、提高安全生產(chǎn)管理水平所必需的資金。

3.8 應(yīng)急管理

①運(yùn)營項目應(yīng)針對項目運(yùn)營可能發(fā)生的災(zāi)害類型，建立事故應(yīng)急救援體系，以及因設(shè)備故障、突發(fā)情況、恐怖襲擊等異常原因所造成的非正常運(yùn)營情況，制定相應(yīng)的應(yīng)急處置預(yù)案，并應(yīng)定期對不同事故的應(yīng)急救援進(jìn)行演練。

②運(yùn)營期項目應(yīng)建立應(yīng)急救援組織，并針對不同事故，定期進(jìn)行應(yīng)急演練，參加社會應(yīng)急聯(lián)動演練。應(yīng)急救援人員應(yīng)定期進(jìn)行技術(shù)更新培訓(xùn)。

③當(dāng)遇到突發(fā)狀態(tài)并將危機(jī)項目運(yùn)營安全時，運(yùn)營期項目應(yīng)及時按照應(yīng)急預(yù)案采取措施，確保運(yùn)營安全。endprint

④當(dāng)運(yùn)營期項目遇到雨、雪、霧、冰雹、臺風(fēng)、沙塵、結(jié)冰等惡劣氣象條件而影響運(yùn)營安全時，運(yùn)營期項目應(yīng)啟動應(yīng)急預(yù)案，并按照操作規(guī)程進(jìn)行安全處置。

⑤當(dāng)發(fā)生地震、火災(zāi)或者其他突發(fā)事件時，運(yùn)營期項目和現(xiàn)場工作人員，應(yīng)立即報警和疏散人員，并采取相應(yīng)的緊急救援措施。

⑥運(yùn)營期項目應(yīng)在運(yùn)營場所的醒目位置，設(shè)置導(dǎo)向、疏散、提示、警告、限制、禁止等安全標(biāo)志，并定期對各類安全標(biāo)志進(jìn)行檢查和維修，保證完好。

3.9 運(yùn)營期監(jiān)管

BOT項目在運(yùn)營期間，項目公司必須接受政府市政設(shè)施監(jiān)管機(jī)構(gòu)等有關(guān)市政公用事業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。市政設(shè)施監(jiān)管機(jī)構(gòu)有權(quán)委派工作人員進(jìn)入隧道，檢視隧道的維修、養(yǎng)護(hù)和清潔狀況，研究設(shè)置安全和急救設(shè)施，督促項目公司做好安全防范工作。市政設(shè)施監(jiān)管機(jī)構(gòu)定期對隧道設(shè)施進(jìn)行專項檢查，并有權(quán)依法根據(jù)專項檢查之結(jié)果對項目公司進(jìn)行獎懲。

4 運(yùn)營管理和問題思考

4.1 項目運(yùn)營在項目實施中發(fā)揮需求導(dǎo)向作用

作為BOT項目，在項目建設(shè)期就應(yīng)牢固樹立項目建設(shè)為運(yùn)營的理念。項目實施應(yīng)以運(yùn)營目標(biāo)及需求為導(dǎo)向，謀求項目運(yùn)營社會效益、經(jīng)濟(jì)效益最大化，運(yùn)營才是項目的價值體現(xiàn)。形成運(yùn)營全程參與項目的模式。運(yùn)營全程參與項目可以最大限度糾正規(guī)劃、設(shè)計、施工中過程中存在的增加后期運(yùn)營負(fù)擔(dān)的問題。

運(yùn)營是對工程建設(shè)的支援，而不是監(jiān)管或者替代。運(yùn)營人員積極配合參與工程建設(shè)各項工作并及時提出建議；所提建議應(yīng)符合相關(guān)法律法規(guī)要求，并有相關(guān)經(jīng)驗、數(shù)據(jù)為依據(jù)。建設(shè)期項目公司應(yīng)就規(guī)劃、設(shè)計、施工、設(shè)備采購等事項征求運(yùn)營參與人員意見，尊重事實，充分驗證。

4.2 項目應(yīng)爭取盡早進(jìn)入BOT模式，讓社會資本從有利項目運(yùn)營方面加大參與深度

采用BOT 模式建設(shè)的項目應(yīng)當(dāng)在招商前對項目邊界條件研究清楚，或者在項目可研階段即采取BOT商業(yè)模式，這樣既可以降低政府總投資控制風(fēng)險，且更有利于投資方的投資控制，投資建設(shè)單位在滿足功能要求的前提下將有更大的積極性進(jìn)行項目運(yùn)營方面先進(jìn)技術(shù)的引進(jìn)和技術(shù)管理的創(chuàng)新。

4.3 項目運(yùn)營實施中政府授權(quán)機(jī)構(gòu)職責(zé)之重點是監(jiān)管

項目招商人作為政府授權(quán)機(jī)構(gòu)更為重視的是對項目公司進(jìn)行建設(shè)及運(yùn)營期的監(jiān)管。重視監(jiān)管，減少不必要的干預(yù)，極大地調(diào)動了項目投資人的積極性和能動性。慶春路過江隧道項目的規(guī)范有序的實施，一方面得益于政府授權(quán)機(jī)構(gòu)對建設(shè)、運(yùn)營過程干預(yù)的減少；另一方面也得益于項目實施的有效監(jiān)管。在項目運(yùn)營期，項目公司接受市政設(shè)施監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。政府授權(quán)職能機(jī)構(gòu)重點通過監(jiān)管措施落實對PPP項目的管控，一方面能夠有效促進(jìn)項目的規(guī)范化運(yùn)作，另一方面也有利于項目投資人放開束縛發(fā)揮主觀能動性，主動地投入項目運(yùn)營管理資源，提升項目運(yùn)營的管理水平。

4.4 重視項目運(yùn)營管理有利于項目長效管理

項目建成后的運(yùn)營狀況是決定BOT項目運(yùn)作成功與否的重要的要素，項目設(shè)施設(shè)備的成功運(yùn)營是項目實施的最終目標(biāo)。只有項目建設(shè)質(zhì)量的充分保證才能滿足項目運(yùn)營的本質(zhì)需求，重視運(yùn)營期管理從本質(zhì)上就是對項目建設(shè)過程的約束。重視運(yùn)營管理，在項目運(yùn)作過程中理順建設(shè)與運(yùn)營在項目執(zhí)行期內(nèi)的關(guān)系，能夠有利于BOT項目的長效管理。

5 結(jié)語

杭州慶春路過江隧道作為采用BOT模式建設(shè)并運(yùn)營的PPP項目，也為以PPP項目進(jìn)行大型城市基礎(chǔ)設(shè)施項目運(yùn)營提供了參考范例。在BOT模式下項目運(yùn)營管理還有很多值得進(jìn)一步研究和探討的問題，針對不同類別的項目還應(yīng)適當(dāng)推廣TOT、ROT等多種公私合作模式，多渠道籌集城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，實現(xiàn)投資多元化，引入市場競爭機(jī)制，提高基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行效率，降低社會服務(wù)成本，有力地促進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營的健康發(fā)展。

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