閆 婷

關(guān)于國家治理與政府間事權(quán)劃分的研究綜述

閆 婷

黨的十八屆三中全會《決定》中首次提出“國家治理體系”這一概念，并賦予了財政更高的定位和新的內(nèi)涵，將財政體制納入到國家治理體系之中，把財政作為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。但是現(xiàn)行分稅制的核心問題是科學(xué)、合理劃分政府間，尤其是省以下政府間的事權(quán)與支出責(zé)任，這個問題不解決，就難以發(fā)揮財政作為國家治理基礎(chǔ)的作用。因此，站在國家治理體系的視角，研究省以下政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分問題十分必要。本文通過對國內(nèi)外相關(guān)學(xué)者的研究進行梳理，整理出在該領(lǐng)域中現(xiàn)有研究的情況。

事權(quán) 支出責(zé)任 研究綜述

事權(quán)劃分是分稅制的邏輯起點。自從94年我國開啟了分稅制改革，省以下四級政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分混亂，缺乏規(guī)范性和約束性，使得分稅制改革效果大打折扣。黨的十八屆三中全會《決定》中首次提出“國家治理體系”這一概念，并賦予了財政更高的定位和新的內(nèi)涵，將財政體制納入到國家治理體系之中，把財政作為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。這是有史以來對財政的最高定位，同時也明確了對財政體制的改革任務(wù)，即作為國家治理體系的重要組成部分，與其他體制相互銜接、相互關(guān)聯(lián)，發(fā)揮基礎(chǔ)性、綜合性的制度保障作用。但是現(xiàn)行分稅制的核心問題是科學(xué)、合理劃分政府間，尤其是省以下政府間的事權(quán)與支出責(zé)任，這個問題不解決，就難以發(fā)揮財政作為國家治理基礎(chǔ)的作用。因此，站在國家治理體系的視角，研究省以下政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分問題十分必要。

一、國外研究現(xiàn)狀

事權(quán)是我國特殊國情下產(chǎn)生的概念，國外學(xué)術(shù)界與之匹配或相近的概念是政府支出（government expenditures）。從國外文獻來看，大部分學(xué)者對地方政府間事權(quán)與支出責(zé)任的劃分原則與依據(jù)進行了研究與探討。如巴斯特布爾（1922）提出的三原則，主張中央負責(zé)的支出項目應(yīng)是相對復(fù)雜、事關(guān)國家整體利益、需要一致行動的項目，地方政府負債的支出項目應(yīng)是需要進行及時監(jiān)督、和地方政府利益有關(guān)、需因地制宜地項目。馬斯格雷夫（1959）選取資源的高效利用率角度，研究認為影響公共產(chǎn)品供給的一個重要因素是地方居民的偏好，提出地方政府應(yīng)自行履行資源配置職能，以提高政府效率。費舍爾（1985）認為地方政府事權(quán)劃分應(yīng)充分考慮公共物品的外溢性，地方政府應(yīng)提供外溢性較小的公共物品。Oates（1999）認為，與中央政府相比，地方政府有著突出的信息優(yōu)勢，它們最了解本地區(qū)居民的需求和偏好。地方政府配置公共資源的效率要高于中央政府。因此，由地方政府來提高，可以增加社會總福利。在支出劃分方面，沙里曼（1934）認為中央和地方的財政支出劃分應(yīng)充分考慮效率因素，中央政府負責(zé)支出規(guī)模較大的項目，地方政府負債支出規(guī)模較小的項目。斯蒂芬.貝利（1975）認為地方政府需要承擔(dān)穩(wěn)定職能和再分配職能，依據(jù)職能合理劃分地方政府財政支出?？傮w上看，國外學(xué)者對地方政府的事權(quán)與支出責(zé)任劃分以效率為先，認為哪級政府支出效率高，能夠提高社會福利，就由哪級政府負責(zé)。

由于國外政府大多是三級政府，所以所謂地方政府指的是二級政府，二級政府間財政關(guān)系的研究為重點。但是我國省以下政府為四級，如何在四級政府間劃分事權(quán)沒有可以直接借鑒的經(jīng)驗與成果。

二、國內(nèi)研究現(xiàn)狀

我國學(xué)術(shù)界對省以下政府事權(quán)與支出責(zé)任的研究文獻并不多，劉文洲、趙宏亮（2010）以安徽省為例，探究了省以下政府間支出責(zé)任的劃分問題，提出了五條基本劃分原則：一是合理劃分政府與市場的責(zé)任；二是確定財政支出覆蓋范圍；三是按照公共物品層次性理論建立政府間分擔(dān)機制；四是按照收益范圍研究政府間財政的負擔(dān)比例。李春根、舒成（2015）基于路徑優(yōu)化的視角對地方政府事權(quán)和支出責(zé)任劃分，認為我國地方事權(quán)和支出責(zé)任的路徑應(yīng)由現(xiàn)有的“上級主導(dǎo)、層層下放”優(yōu)化為“事權(quán)法定、外溢共擔(dān)、超負上移”路徑?？苊黠L(fēng)（2015）認為我國地方情況復(fù)雜多變，又沒有固定模式可以照搬，所以應(yīng)該從法律、經(jīng)濟、政府管理等多方面建立多元化的路徑選擇。錢海燕（2015）主要強調(diào)應(yīng)先建立起政府職能清單制度，在此基礎(chǔ)上進行不同級別政府的劃分?？梢钥闯?，我國地方政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分問題不僅是重點問題，更是難點問題，由于在現(xiàn)行分稅制下各地方財政自制管理，加上各地情況不同、信息不對稱等因素，學(xué)者對這方面的觀點分歧較大，無法達成共識。

在國家治理體系與事權(quán)劃分方面，上海財經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院長田國強（2014）認為政府間的事權(quán)劃分在任何時代和階段都是事關(guān)國家治理體系的全局問題，并建議當(dāng)前地方稅體系隨著財稅改革不斷推進而不斷弱化，應(yīng)當(dāng)在地方主體性稅種方面加強構(gòu)建。劉尚希（2015）從國家治理體系的三個維度角度出發(fā)提出，財政活動、財政改革、財政法治應(yīng)該根植于這個三個維度，即國家與市場、國家與社會、中央與地方。以推進三個維度有機統(tǒng)一為目標(biāo)進行分權(quán)改革。地方內(nèi)部的分權(quán)屬于事務(wù)性和管理性分權(quán)，應(yīng)當(dāng)遵循效率原則和收益原則。陳冬紅（2015）則是從提高國家治理能力的角度進行分析，指出國家治理需要啞鈴型事權(quán)劃分的構(gòu)建結(jié)構(gòu)，稅權(quán)應(yīng)以分稅為主、分成為輔，調(diào)動起中央和地方兩個積極。

（作者單位：遼寧行政學(xué)院經(jīng)濟學(xué)教研部）

閆婷（1983-），女，漢族，遼寧沈陽人，博士，遼寧行政學(xué)院經(jīng)濟學(xué)教研部講師，研究方向：財政理論與實務(wù)。