劉建濤　胡寶元　浦佳

摘要：環(huán)境事件風(fēng)險的成因是多種因素綜合作用的結(jié)果。其中政府環(huán)境角色的沖突是重要的誘因。政府的環(huán)境角色沖突主要表現(xiàn)為三個方面，即政府宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和環(huán)境目標(biāo)的沖突、政府裁判者與監(jiān)督者角色的沖突、政府環(huán)境管理體制的地方性與全局性的沖突。

關(guān)鍵詞：環(huán)境事件；風(fēng)險；環(huán)境角色；政府成因

我國多年來經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中積累的環(huán)境問題集中爆發(fā)，環(huán)境事件呈現(xiàn)持續(xù)增長的趨勢，已經(jīng)進(jìn)入環(huán)境事件的高發(fā)期，環(huán)境高風(fēng)險期。而環(huán)境事件的產(chǎn)生不是單一因素造成的，是許多因素共同作用的結(jié)果，其中政府環(huán)境責(zé)任的缺失、缺位以及角色沖突是重要的誘因。

一、政府宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和環(huán)境目標(biāo)的沖突

長期以來我國政府的宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)鎖定為國內(nèi)生產(chǎn)總值即GDP的增長，這是我國工業(yè)化和現(xiàn)代化的需要，也是提高人民生活的需要。但是在追求GDP中形成了以GDP為綱的發(fā)展理念。領(lǐng)導(dǎo)干部的升遷、政績的考核與GDP的增長直接相關(guān)。在這種發(fā)展的指揮棒下。個別地方政府盲目崇拜GDP，為了GDP的增長盲目引進(jìn)外資。甚至不顧外資企業(yè)對環(huán)境生態(tài)的破壞，個別地方即使出現(xiàn)污染環(huán)保部門也睜一只眼閉一只眼，因此，在引進(jìn)外資的同時也把污染引進(jìn)來了。對于國內(nèi)而言，政府對GDP的片面地追求，必然會導(dǎo)致GDP的高增長伴隨著高環(huán)境污染的現(xiàn)象，因為政府對GDP的追求在很大程度上依賴于資源利用的擴(kuò)張和投資的推動，科技含量不夠。而這樣的粗放發(fā)展方式必然導(dǎo)致資源、環(huán)境、能源的快速消耗和污染物的不斷增加，必然降低人民的幸福感、獲得感、安全感，進(jìn)而危機(jī)公共安全和社會和諧。黨的十八大報告明確指出：我國面臨著“資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化”的嚴(yán)峻的環(huán)境形式。而環(huán)境具有明顯的公益性與民生性。環(huán)境產(chǎn)品是基本的公共產(chǎn)品與民生產(chǎn)品，環(huán)境服務(wù)是政府基本的公共服務(wù)，環(huán)境領(lǐng)域是最能體現(xiàn)民主的領(lǐng)域。因此，我國《憲法》和《環(huán)境保護(hù)法》都明確規(guī)定了政府具有保護(hù)與改善環(huán)境生態(tài)，預(yù)防與治理環(huán)境公害的職責(zé)，并且各地方政府對本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量具有直接責(zé)任。因此，保存和提升環(huán)境資本和提供充足的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品服務(wù)是社會主義善治政府的當(dāng)然責(zé)任，也是提高政府環(huán)境公信力的有力舉措。因此，政府在環(huán)境事件風(fēng)險治理中發(fā)揮著主導(dǎo)性的作用。

但是長期以來政府的宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)與它本身的環(huán)境目標(biāo)是存在沖突的，為了獲得經(jīng)濟(jì)的發(fā)展我們付出了巨大的資源環(huán)境代價，甚至個別地方政府不管環(huán)境影響或繞過環(huán)境影響評價而大搞政績工程、形象工程、數(shù)字工程，以資源環(huán)境換經(jīng)濟(jì)發(fā)展。所以，實際上在我國的長期發(fā)展中雖然也強(qiáng)調(diào)保護(hù)環(huán)境重要性，但由于GDP的崇拜、政績觀等多方面的因素，環(huán)境目標(biāo)是從屬于經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的，經(jīng)濟(jì)目標(biāo)是第一位的，甚至有時候環(huán)境目標(biāo)不得不為經(jīng)濟(jì)目標(biāo)讓路。但是GDP并不能代表經(jīng)濟(jì)發(fā)展的真實水平，因為它無法包含環(huán)境污染、生態(tài)破壞所導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)損失和健康損失，也不能全面反映人民的幸福生活和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)性，甚至?xí)霈F(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長環(huán)境污染也增長的怪象，由此導(dǎo)致了血鉛超標(biāo)、癌癥村、環(huán)境群體性事件、重金屬污染等多種環(huán)境事件的爆發(fā)。因此，GDP指標(biāo)和環(huán)境指標(biāo)的沖突是環(huán)境事件風(fēng)險的重要誘因。我國改革開放近四十多年的實踐證明環(huán)境治理已經(jīng)成為國民經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的重要的自然基礎(chǔ)，環(huán)境資源已經(jīng)成為國家綜合競爭力的重要內(nèi)容，環(huán)境改善已經(jīng)成為全面建成小康社會的重要內(nèi)容。正式基于此認(rèn)識，習(xí)近平指出多次指出不要把經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)對立起來，而是要以環(huán)境保護(hù)優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)環(huán)境保護(hù)，走經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)深度融合的綠色發(fā)展道路，把金山銀山和綠水青山的統(tǒng)一視為現(xiàn)代化建設(shè)的基本遵循。習(xí)近平深刻地指出，“富裕了，發(fā)達(dá)了，最后追求什么？文明指數(shù)還離不開生態(tài)，離不開天更藍(lán)，水更綠，綠水青山?！?016年12月在由環(huán)保部、統(tǒng)計局、中組部等多部門聯(lián)合制定的《綠色發(fā)展指標(biāo)體系》中。政府領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境指標(biāo)的量化考核權(quán)重首次超過GDP的增長權(quán)重，其中環(huán)境治理、環(huán)境質(zhì)量、生態(tài)保護(hù)和綠色生活在綠色發(fā)展中的權(quán)重分別為16.9%、19.3%、16.5%、9.2%，而人均GDP的增長率降低為1.83%。因此，GDP增長質(zhì)量，特別是人均GDP的增長率的權(quán)重遠(yuǎn)低于環(huán)境治理、環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)的權(quán)重。各個指標(biāo)在綠色發(fā)展指標(biāo)系統(tǒng)中的變化表明政府考核唯GDP論已經(jīng)被徹底摒棄了，未來地方的發(fā)展不再是追求單純的經(jīng)濟(jì)增長，而會更多地考核環(huán)境生態(tài)指標(biāo)。因此，政府的宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)與環(huán)境目標(biāo)從根本上不是對立的兩極，而是相互的優(yōu)化，在動態(tài)的優(yōu)化中推動環(huán)境事件風(fēng)險的防范與化解。

二、政府裁判者與監(jiān)督者角色的沖突

在社會主義市場經(jīng)濟(jì)中，市場是資源配置的主體，政府的主要職能是提供公共產(chǎn)品與服務(wù)，維護(hù)、促進(jìn)社會公平與和諧。代表政府承擔(dān)保護(hù)與改善環(huán)境職能的主要行政單位是政府的環(huán)保職能部門。而在我國政府的環(huán)保部門兼具雙重環(huán)境角色，既是環(huán)境的監(jiān)督者，也是環(huán)境的裁判員，但在實際的環(huán)境保護(hù)中這兩種環(huán)境角色往往會發(fā)生沖突，進(jìn)而導(dǎo)致諸多具有環(huán)境風(fēng)險的事件。環(huán)保部門既要按照中央及地方的環(huán)保法律，通過環(huán)境評價手段實現(xiàn)環(huán)境審批、限批以從源頭監(jiān)督環(huán)境污染的產(chǎn)生。又要綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、行政等手段控制企業(yè)生產(chǎn)過程中的環(huán)境污染，因而環(huán)境部門是環(huán)境管理的監(jiān)督者。但同時環(huán)境生態(tài)問題也常常會引起污染方與受污染方的環(huán)境糾紛，面對這種情況，政府在法定程序下公平、公正、公開化解這種環(huán)境糾紛以及由此引發(fā)的環(huán)境沖突事件也是基本的環(huán)境責(zé)任和義務(wù)，因而它又是環(huán)境問題的裁判者。隨著改革開放以來財稅改革以及社會利益的分化和整合，政府的各職能部門也在市場化的環(huán)境中逐漸演化為獨(dú)立的利益主體，存在著自身的利益。這種自身利益的存在使得其在環(huán)境問題的處理過中，對自身的角色定位與目標(biāo)選擇上也會發(fā)生一定程度的偏離，從而造成環(huán)境部門兩種角色的沖突，從而在處理環(huán)境糾紛中偏向資本強(qiáng)勢的一方。而對弱勢的一方缺失公正。甚至這種偏離還會導(dǎo)致環(huán)境部門用環(huán)境公共利益與污染部門、企業(yè)進(jìn)行交換，充當(dāng)污染方的保護(hù)傘，以獲取本部門的小利益，從而使環(huán)境部門的利益與管理目標(biāo)發(fā)生沖突。而受環(huán)境污染損害的主體在面對環(huán)境公正缺失的情況下或者在環(huán)境信息不對稱、不知情的情況下，如果沒有順暢的公眾與政府的溝通機(jī)制。極有可能引發(fā)環(huán)境沖突事件，進(jìn)而造成一定的環(huán)境損失與經(jīng)濟(jì)損失，甚至造成一定程度的社會秩序的混亂。endprint

政府在環(huán)境問題上的裁判者與監(jiān)督者角色沖突除了自身利益的原因外，還在于環(huán)保部門只是地方政府的一個職能部門。受地方政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。沒有更多的自主權(quán)，必須服務(wù)于地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。如果地方政府盲目崇拜GDP，熱衷于抓經(jīng)濟(jì)項目，把經(jīng)濟(jì)增長放在第一位，那么，環(huán)境指標(biāo)就得讓位于經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。在現(xiàn)實中許多對環(huán)境構(gòu)成嚴(yán)重危害的企業(yè)恰恰是地方政府的納稅大戶、財政支柱。在這種情況下，環(huán)境部門的執(zhí)法能力就會弱化，監(jiān)督者的角色就會折扣，難以采取強(qiáng)硬化措施，而一旦發(fā)生嚴(yán)重的環(huán)境污染，企業(yè)基于自身利益有意阻礙環(huán)境執(zhí)法。而政府很也有可能出面說情，甚至干擾環(huán)境執(zhí)法。因此，解決政府的裁判者與監(jiān)督者的環(huán)境角的沖突必須從兩方面發(fā)力。一是加大環(huán)保投人，強(qiáng)化環(huán)境執(zhí)法。長期以來我國的環(huán)保投入占GDP的比重不足。進(jìn)入新世紀(jì)以來雖然有所增加.比如從2000年到2010年我國的環(huán)保投人從1.12%增加到了1.95%，但也是剛達(dá)到控制污染所需要的低限，環(huán)保投資總量不足，如要改善環(huán)境則環(huán)保投入的比重?fù)?jù)測算應(yīng)達(dá)到GDP的2%-3%。另外還要進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法，2014年頒布的新環(huán)保法賦予了環(huán)境部門“按日計罰”、“行政拘留”等更大執(zhí)法權(quán)力，也對地方相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的環(huán)境違法予以處罰，甚至追求其相應(yīng)的刑事責(zé)任。2016年環(huán)保部發(fā)布的《建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)事中事后監(jiān)督管理辦法（試行）》又明確規(guī)定，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部如果以職務(wù)影響限制、干擾和阻礙環(huán)境執(zhí)法要追求其生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任。二是建立環(huán)境垂直管理體制?，F(xiàn)有的以塊為主環(huán)境管理體制受制于地方政府難以落實環(huán)境監(jiān)督責(zé)任，難以解決對環(huán)境執(zhí)法的干預(yù)，難以規(guī)范地方環(huán)保機(jī)構(gòu)隊伍建設(shè)。因此，習(xí)近平強(qiáng)調(diào)一定要“實行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度。因為現(xiàn)行以塊為主的地方環(huán)保管理體制，使一些地方重發(fā)展輕環(huán)保、干預(yù)環(huán)保監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法，使環(huán)保責(zé)任難以落實，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究現(xiàn)象大量存在?！?/p>

三、政府環(huán)境管理體制的地方性與全局性的沖突

山林水湖等環(huán)境資源是有內(nèi)在聯(lián)系的不可分割的有機(jī)整體，需要統(tǒng)一修復(fù)和管理，以使整個社會的目標(biāo)趨向一致。因此，政府的環(huán)境管理體制必須遵循環(huán)境資源的整體性、全局性原則，以全局的視野協(xié)調(diào)推進(jìn)各種環(huán)境資源的有效管理。但是在我國現(xiàn)實的環(huán)境管理體制中地方性較為突出。從而造成了諸多弊端，如環(huán)境管理不集中、目標(biāo)分散、政出多門等。同一環(huán)境資源雖然不分屬于不同的政府部門，分工明確，但是各部門都有自己的利益、目標(biāo)，因此，實際執(zhí)行起來難以避免權(quán)力上的沖突。比如一方面地方環(huán)保部門要實現(xiàn)環(huán)境、資源的保護(hù)任務(wù)指標(biāo)，保護(hù)本地區(qū)的水、空氣、土壤免遭污染，防止環(huán)境公害，而另一方面發(fā)展部門卻在大力貫徹于此相悖的經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)，甚至為了粗放的經(jīng)濟(jì)增長而犧牲環(huán)保指標(biāo)，降低污染的措施與擴(kuò)建污染項目同時進(jìn)行.從而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)與環(huán)境污染同比增長。這很容易引起人民的不滿情緒，也極易造成環(huán)境風(fēng)險事件。習(xí)近平對此有這清醒的認(rèn)識，他反復(fù)強(qiáng)調(diào)如果這樣發(fā)展即使實現(xiàn)了既定的經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)，“屆時資源環(huán)境恐怕完全承載不了，經(jīng)濟(jì)上去了，老百姓的幸福感大打折扣，甚至強(qiáng)烈不滿情緒上來了，那是什么形式？”

此外，這種環(huán)境管理體制的地方性與全局性的沖突還體現(xiàn)在同一資源管理部門太多、分工過于細(xì)化。而最上層又缺乏一個綜合協(xié)調(diào)的機(jī)構(gòu)或法律管理制度。比如我國的水資源管理與治理長期處于“九龍治水”的窘?jīng)r，這很容易導(dǎo)致各部門之間職責(zé)交叉，遇到環(huán)境問題相互推諉，阻礙水資源的長效、高效管理。水利部門、林業(yè)部門、資源部門、環(huán)保部門、城建部門等分別負(fù)責(zé)管理水資源的一部分而不能統(tǒng)一管理。再如把山林田湖各自分割，分別進(jìn)行管理而難以協(xié)調(diào)，特別是地方環(huán)境部門的條塊分割執(zhí)法忽視了區(qū)域環(huán)境問題的整體性特點(diǎn)，從而導(dǎo)致跨界污染及糾紛難以處理。這種環(huán)境管理體制把自然環(huán)境資源分割開來了，忽視自然環(huán)境因子整體性的特點(diǎn)。對于這一點(diǎn)習(xí)近平反復(fù)指出：“山水林田湖是一個生命共同體?！绻N樹的只管種樹、治水的只管治水、護(hù)田的單純護(hù)田，很容易顧此失彼，最終造成生態(tài)的系統(tǒng)性破壞。”否則就會由于政府各部門缺乏同一管理目標(biāo)而使得環(huán)境問題的難以有效及時地解決。同時環(huán)境管理權(quán)力分解的結(jié)果還會導(dǎo)致環(huán)保部門與其它職能部門的不協(xié)調(diào)乃至摩擦，甚至?xí)?dǎo)致環(huán)保部門和其它政府部門進(jìn)行利益交換.而這種利益交換的負(fù)外部性又是以犧牲環(huán)境利益或者受害方利益為代價的。這樣一來環(huán)境責(zé)任就會分散，環(huán)境執(zhí)法就會弱化.某種情況下還會造成一定程度的執(zhí)法混亂，最終削弱政府保護(hù)環(huán)境行動的一致性。因此，改革分散的環(huán)境管理體制，由政府的一個部門負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)所有國土空間資源的用途管制，對各種環(huán)境資源進(jìn)行統(tǒng)一保護(hù)和修復(fù)是非常必要的。我國在水資源集中管理方面也逐漸探索出了符合國情的管理制度，這就是河長制，由各級黨政負(fù)責(zé)人擔(dān)任河長，負(fù)責(zé)水問題的綜合治理。

綜上所述，環(huán)境事件風(fēng)險的成因是多方面的，其中政府環(huán)境責(zé)任的缺失、環(huán)境角色的沖突是主導(dǎo)性的成因，政府如不改革環(huán)境治理模式，必將降低政府的環(huán)境公信力，引發(fā)諸多環(huán)境風(fēng)險，進(jìn)而影響人民的生活質(zhì)量和生命健康。因此，政府必須切實轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，合理布局產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法力度，構(gòu)建政府一社會一公眾協(xié)商溝通平臺，以改善環(huán)境質(zhì)量為核心實行環(huán)境體制以及政績考核改革，只有綜合發(fā)力，才能有效化解環(huán)境事件帶來的社會風(fēng)險。endprint