何金穎

摘 要：政策執(zhí)行本質(zhì)上是相關(guān)政策主體之間基于利益得失考慮進(jìn)行的一種利益博弈過程。本文通過分析我國現(xiàn)階段公共政策執(zhí)行主體之間的相互關(guān)系以及利益博弈帶來的的正負(fù)向影響，進(jìn)而對(duì)政策執(zhí)行過程中如何進(jìn)行合理博弈提出建議。

關(guān)鍵詞：公共政策 執(zhí)行 利益博弈

一、我國公共政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)利益博弈的行為分析

我國公共政策的執(zhí)行主體，主要指各級(jí)政府機(jī)構(gòu)，既包括國務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)等中央級(jí)行政機(jī)構(gòu)，也包括省、地、縣、鄉(xiāng)等地方行政機(jī)構(gòu)。

（一）公共政策執(zhí)行過程中，中央政府與地方政府利益博弈

中央與地方政府行為目標(biāo)的不同，導(dǎo)致二者在根本利益需求上的差異。中央政府的行為目標(biāo)表現(xiàn)為：中央政府主要站在全局利益的高度，提出宏觀性的、戰(zhàn)略性的，代表整體利益的公共政策，并監(jiān)督政策的執(zhí)行。中央政府基于自己的行為目標(biāo)，利用行政手段向地方政府推行政令，要求地方政府作為或者不作為。

地方政府的行為目標(biāo)表現(xiàn)為：地方政府是中央和地方雙重利益的代表。地方政府是中央在地方的代言人，又代表自身的利益，有自身的合理的利益需求。

中央與地方政府的博弈均衡點(diǎn)即雙方都認(rèn)同的、能代表大多數(shù)人利益的策略組合。只有中央不斷地修正公共政策，使其初衷更加符合實(shí)際，地方執(zhí)行公共政策過程才會(huì)獲益，才會(huì)調(diào)動(dòng)中央與地方兩個(gè)積極性。中央與地方政府必須不斷的調(diào)整自身行為的能力：中央政府要放權(quán)，地方要?jiǎng)?chuàng)新探索，雙方只有不斷的談判、溝通、協(xié)調(diào)，放眼長遠(yuǎn)利益，才能實(shí)現(xiàn)利益均衡。

（二）公共政策執(zhí)行過程中，政府部門間利益博弈

地方政府之間展開的博弈活動(dòng)的原因主要有三點(diǎn)：首先是由于資源的稀缺性導(dǎo)致了利益在不同主體之間分配的差異化，人們由此制定公共政策以對(duì)社會(huì)資源做重新的調(diào)整和分配，政策的利益相關(guān)者也才會(huì)在政策過程中圍繞利益展開各種各樣的博弈行為。

其次是當(dāng)前我國地方政府社會(huì)角色的變化。在社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中，地方政府逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楫?dāng)前社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期中央政府在本區(qū)域內(nèi)的利益代表者、本區(qū)域局部利益代表者和政府自身利益的代表者這三種角色的重合。在政策執(zhí)行過程中，地方政府比以往更加注重從本區(qū)域的局部利益和政府自身利益出發(fā)來決定是否執(zhí)行某項(xiàng)政策，由此引起的利益沖突和摩擦也開始出現(xiàn)；

再次，當(dāng)前我國的政績考核機(jī)制存在唯“數(shù)字”是舉的缺陷，地方政府熱衷于追求經(jīng)濟(jì)數(shù)字增長，不僅盲目進(jìn)行一些“短、平、快”項(xiàng)目的建設(shè)，忽視當(dāng)?shù)氐拿裆铜h(huán)境保護(hù)等問題，還導(dǎo)致了同級(jí)地方政府之間的惡性競(jìng)爭(zhēng)，地方政府之間的利益博弈不斷的朝向零和博弈的方向發(fā)展。

（三）政府與民眾之間的利益博弈行為分析

在具體的政策執(zhí)行過程中，地方政府和民眾之間圍繞各自的利益展開博弈活動(dòng)，具體的表現(xiàn)形式有：（1）一般而言，地方政府所代表的國家公共利益與目標(biāo)群體之間的根本利益沒有本質(zhì)區(qū)別。但有的時(shí)候國家公共利益與目標(biāo)群體的利益優(yōu)勢(shì)有時(shí)會(huì)有差別：國家的公共利益可能更關(guān)注長遠(yuǎn)的、整體的利益。而目標(biāo)群體的利益可能更多的表現(xiàn)為眼前的、個(gè)體的利益。當(dāng)目標(biāo)群體的利益受損時(shí)，就會(huì)抵制反映國家公共利益的政策的執(zhí)行。（2）地方政府所代表的國家公共利益與地方政府所代表本區(qū)域的局部利益和目標(biāo)群體的利益之間的博弈。這種情況下，地方政府所代表的區(qū)域局部利益和目標(biāo)群體的利益保持一致，而與國家的整體公共利益出現(xiàn)了矛盾和沖突。地方政府會(huì)與當(dāng)?shù)氐哪繕?biāo)群體結(jié)成利益同盟，共同抵制或消極執(zhí)行中央政府的政策，導(dǎo)致中央政府的政策在該地區(qū)完全的失效。

二、分析我國公共政策執(zhí)行中利益博弈的原因

公共政策是公共部門對(duì)社會(huì)價(jià)值所作的權(quán)威性分配。這種分配本質(zhì)上是對(duì)社會(huì)利益的一種調(diào)整，在調(diào)整過程中，如利益增加者或者獲利較多者對(duì)政策持歡迎態(tài)度并積極執(zhí)行；利益受損者或獲利較少者對(duì)政策持不滿態(tài)度并消極執(zhí)行。由此可見，政策對(duì)社會(huì)利益的調(diào)整會(huì)導(dǎo)致利益的差別的出現(xiàn)，形成主體之間的利益沖突，最終影響政策的執(zhí)行過程和執(zhí)行結(jié)果。

在博弈活動(dòng)中，參與者將遵循個(gè)人行為理想的原則，在既定的博弈規(guī)則下，每個(gè)局中人都把個(gè)人效用最大化作為自己行為和策略選擇的出發(fā)點(diǎn)。在政策制定階段，利益需求沒有得到滿足的利益團(tuán)體就會(huì)把自己的影響力轉(zhuǎn)向政策執(zhí)行過程，圍繞具體的利益實(shí)現(xiàn)過程，各利益團(tuán)體仍然會(huì)進(jìn)行各種形式的利益博弈，通過改變政策實(shí)施的手段和條件，試圖達(dá)到自己在決策過程中所預(yù)想的利益和目的，在執(zhí)行過程中保護(hù)或增加自己的利益。所以說利益沖突是政策參與者利益博弈的根源。

三、利益博弈對(duì)公共政策執(zhí)行的影響

（一）利益博弈對(duì)公共政策的正向影響

首先，公共政策執(zhí)行的利益博弈研究有利于轉(zhuǎn)變政府職能。各利益方均有自己期望的“偏好”，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、政府、社會(huì)并非是此消彼長的“零和博弈”，而是一種張力平衡關(guān)系，如何使這一博弈過程朝著“雙贏”目標(biāo)前行正是政府著力解決的重心。其次，公共政策執(zhí)行的利益博弈研究有利于提高政府政策執(zhí)行力。公共政策執(zhí)行作為公共政策過程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是相關(guān)群體基于利益得失的考慮而進(jìn)行利益博弈的關(guān)鍵過程。因此，必須優(yōu)化公共政策執(zhí)行的利益整合機(jī)制，加大利益整合力度，使得利益結(jié)構(gòu)分化均衡，進(jìn)一步提高政策政策執(zhí)行力。再次，公共政策執(zhí)行過程中的利益博弈有利于促進(jìn)社會(huì)主義和諧社會(huì)的建設(shè)。在我國社會(huì)轉(zhuǎn)型的過程中，原有的社會(huì)利益格局被打破，發(fā)生了分化和重組，不同的價(jià)值觀、行為模式、利益訴求導(dǎo)致各種矛盾和沖突相繼出現(xiàn)，影響到社會(huì)的穩(wěn)定和諧。因此，在公共政策執(zhí)行過程中，進(jìn)行合理的政策利益分配，有助于維護(hù)社會(huì)健康穩(wěn)定發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)主義和諧社會(huì)的建設(shè)。

（二）利益博弈對(duì)公共政策的負(fù)向影響

在政策執(zhí)行過程中，不合理的博弈行為使其自利的本性不斷擴(kuò)張導(dǎo)致零和博弈出現(xiàn)，這對(duì)以維護(hù)公共利益為目標(biāo)的公共政策來說，無疑是一種極大的損害，具體來講，負(fù)向影響表現(xiàn)為：

其一，政策目標(biāo)落空，政策效用得不到應(yīng)有的發(fā)揮。一些公共政策執(zhí)行主體過分追求自身利益，使得公共政策維護(hù)社會(huì)公共利益的目標(biāo)根本無法實(shí)現(xiàn)；或是為了追求自身利益，在政策執(zhí)行過程中與其他政策利益相關(guān)者展開不合理的、過度的博弈，導(dǎo)致了政策執(zhí)行參與者之間矛盾的激化，使得執(zhí)行時(shí)的溝通和協(xié)調(diào)變得更加困難，無形之中增加了執(zhí)行過程中的阻力。

其二，社會(huì)資源的巨大浪費(fèi)。利己主義的政策執(zhí)行者將原本用于解決社會(huì)公共問題的各種資源轉(zhuǎn)變成滿足自身利益的工具，這就導(dǎo)致了公共權(quán)力浪費(fèi)。政策參與者之間缺乏溝通與合作，社會(huì)資源優(yōu)勢(shì)就得不到互補(bǔ)和發(fā)揮，這對(duì)于社會(huì)資源來講也是一種巨大的浪費(fèi)。

其三，破壞政府形象，增加政策執(zhí)行阻力。若地方政府為了各自利益而展開不計(jì)后果的博弈行為必然會(huì)損害社會(huì)公共利益，直接或間接影響各級(jí)黨組織和各級(jí)政府在人民群眾中的形象，不利于政策的推行，不利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。

四、對(duì)政策執(zhí)行過程中進(jìn)行合理利益博弈提出建議

（一）完善利益協(xié)調(diào)機(jī)制，促進(jìn)政策利益相關(guān)者的利益整合

利益協(xié)調(diào)通過規(guī)范不同利益主體的價(jià)值取向，減少利益差別和利益沖突，增加不同利益主體間的共融性和合作性，實(shí)現(xiàn)不同利益主體間利益整合。

中央政府與地方政府之間的利益整合。具體措施有：健全地方政府的利益表達(dá)機(jī)制。中央政府可根據(jù)地方政府的利益訴求制定相應(yīng)的政策，使不同的地方政府之間的利益在其制定的公共政策中盡可能的得到體現(xiàn)，這樣就可以在政策執(zhí)行之前把政策執(zhí)行偏差出現(xiàn)的根源解決，是政策目標(biāo)順利的實(shí)現(xiàn)的前提；保障地方政府的合理利益訴求。一要滿足地方政府的基本利益，為其提供必備的物質(zhì)性資源和非物質(zhì)性資源，保證地方政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)；二授予地方政府一定的自由裁量權(quán)，使地方政府能夠根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r創(chuàng)造性地開展工作，避免政策出現(xiàn)“水土不服”現(xiàn)象；三給予特殊地區(qū)的地方政府更多政策優(yōu)惠，如老少邊山窮等地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)落后、自然環(huán)境惡劣，實(shí)行政策傾斜可以減少這些地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)之間的心理落差，有利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)均衡發(fā)展和共同富裕的實(shí)現(xiàn)。

地方政府間的利益整合。要不斷的尋找和培育地方政府間的利益共同點(diǎn)，加強(qiáng)地方政府間的合作，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)勢(shì)的互補(bǔ)和共享，逐步消除地方政府之間的壁壘，以此來促進(jìn)地方政府在政策執(zhí)行中博弈行為的合理化。此外還應(yīng)完善政績?cè)u(píng)價(jià)指標(biāo)體系向多元化發(fā)展；可適當(dāng)使用獎(jiǎng)懲機(jī)制，對(duì)政績效益高而成本付出小的地方政府進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)政績成本高的地方政府進(jìn)行相應(yīng)的懲罰。還應(yīng)在地方政府間構(gòu)建起協(xié)調(diào)機(jī)制，使得地方政府之間能夠及時(shí)了解彼此的利益訴求，減少因信息溝通不及時(shí)而導(dǎo)致的地方政府間的推諉扯皮現(xiàn)象，增強(qiáng)地方政府之間的信任度，避免不合理的利益博弈行為，實(shí)現(xiàn)區(qū)域共同發(fā)展。

政府與民眾之間的利益整合。要明確政府作為公共利益維護(hù)者和代表者的角色，做好不同目標(biāo)群體之間的利益協(xié)調(diào)工作。規(guī)范強(qiáng)勢(shì)群體追求利益的行為，維護(hù)弱勢(shì)群體的利益，防止利益受損的目標(biāo)群體因自己正常利益得不到保障和滿足而出現(xiàn)的對(duì)政策執(zhí)行的抵觸情緒。還要暢通利益表達(dá)渠道，完善利益訴求機(jī)制。根據(jù)民眾的利益訴求及時(shí)對(duì)政策執(zhí)行進(jìn)行調(diào)整，或?qū)⒚袂槊褚饧皶r(shí)向上級(jí)政府反映，使目標(biāo)群體的利益訴求得到合理的表達(dá)與釋放，減少社會(huì)不穩(wěn)定因素，保證政策順利實(shí)現(xiàn)。

（二）規(guī)范權(quán)力關(guān)系，明確執(zhí)行主體各自的責(zé)任

從縱向權(quán)力關(guān)系上講，應(yīng)該以統(tǒng)籌兼顧的原則來處理集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系，在堅(jiān)持維護(hù)中央權(quán)威的前提下，適當(dāng)?shù)南虻胤秸謾?quán)。例如，十九大報(bào)告指出要使省級(jí)及以下政府擁有更多的自主權(quán)，這個(gè)新提法將有利于進(jìn)一步理順黨政關(guān)系和上下級(jí)關(guān)系，并發(fā)揮各地各級(jí)政府的能動(dòng)性。

從橫向權(quán)力關(guān)系上講，要推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制管理的法制化進(jìn)程。十九大報(bào)告指出要“統(tǒng)籌使用各類編制資源”，這為破解政府機(jī)構(gòu)編制難題提供了思路。編制管理可以確保政府機(jī)構(gòu)的人員安排得到有效控制，避免機(jī)構(gòu)膨脹和人浮于事。堅(jiān)持科學(xué)定編，盤活既存人力資源并激活新增人力資源，使各類編制資源“動(dòng)起來”，實(shí)現(xiàn)政府編制管理的優(yōu)化配置。建立精簡(jiǎn)、高效、協(xié)調(diào)的政府。

政策執(zhí)行的責(zé)任追究機(jī)制對(duì)政策主體的政策執(zhí)行效果也有著十分重要的意義。建立行政責(zé)任追究制度，實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，便于對(duì)政策執(zhí)行主體實(shí)行有力的監(jiān)督；對(duì)因政策執(zhí)行失敗而造成損失的責(zé)任主體，依法追究其責(zé)任，保證政策執(zhí)行的責(zé)任明晰和實(shí)施嚴(yán)肅，將會(huì)對(duì)政策的有效執(zhí)行起重要的保證作用。

（三）加強(qiáng)政策執(zhí)行的監(jiān)督檢查，保證政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)

首先，加強(qiáng)監(jiān)督主體的監(jiān)督意識(shí)。不僅要加強(qiáng)對(duì)那些利用公共權(quán)力為自己謀私利的官員的監(jiān)督，也包括加強(qiáng)對(duì)那些碌碌無為的政府官員的監(jiān)督，使監(jiān)督主體明白自己既然被授予了監(jiān)督政策執(zhí)行的權(quán)力，就要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，對(duì)公眾和監(jiān)督對(duì)象負(fù)責(zé)。在監(jiān)督過程中秉公辦事、公正嚴(yán)明。其次，充分發(fā)揮多元監(jiān)督的作用，保證監(jiān)督主體的獨(dú)立地位。除了繼續(xù)增強(qiáng)人民代表大會(huì)、黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)、國家監(jiān)察委員會(huì)、政府監(jiān)督部門、司法機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)等的監(jiān)督效用以外，還要鼓勵(lì)社會(huì)新聞媒體和人民群眾參與到監(jiān)督過程中來。此外，改變監(jiān)督機(jī)構(gòu)現(xiàn)行的雙重領(lǐng)導(dǎo)制，實(shí)行上級(jí)監(jiān)督機(jī)構(gòu)直接領(lǐng)導(dǎo)的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，使監(jiān)督機(jī)構(gòu)真正獲得的獨(dú)立地位。再次，完善執(zhí)行監(jiān)督的法律體系。以法律形式明確監(jiān)督機(jī)構(gòu)及其人員的監(jiān)督權(quán)限、監(jiān)督程序等，同時(shí)加大對(duì)政策執(zhí)行主體違規(guī)行為的懲處力度，嚴(yán)把監(jiān)督關(guān)，促進(jìn)監(jiān)督效果的最大化。

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