倪傳佳

摘要： 通過文獻學習、實地考察和研究分析，對農(nóng)村道路戶戶通的建設(shè)模式與發(fā)展現(xiàn)狀進行深入了解，結(jié)合實際調(diào)查結(jié)果，分析與歸納各種道路戶戶通建設(shè)模式的特點與利弊，發(fā)現(xiàn)存在問題，嘗試從多個方面提出優(yōu)化建議。

關(guān)鍵詞： 農(nóng)村道路 戶戶通 建設(shè)模式

中圖分類號：U4151 文獻標識碼：A 文章編號：1009-5349（2017）22-0191-03

自新中國成立，屬于我國農(nóng)村公共需求產(chǎn)品范疇的農(nóng)村道路大體上歷經(jīng)了三個時期，即人民公社時期、家庭承包制時期和農(nóng)村稅費改革時期。相應(yīng)的供給模式也歷經(jīng)了三個時期，即“人民公社時期較低層次上的政府壟斷型的供給”“稅費改革前自上而下的制度外公共產(chǎn)品的供給”以及“在市場經(jīng)濟背景下的政府主導型的供給”。隨著自稅費改革之后的國家農(nóng)村政策的調(diào)整，農(nóng)村公共需求產(chǎn)品供給形成了“國家財政與社區(qū)自助共助”的模式，一方面國家予以撥款，另一方面各地區(qū)亦通過“一事一議” 制度進行資金籌集[1]；現(xiàn)今，隨著PPP模式的不斷發(fā)展與推廣，也有越來越多的研究學者致力于將PPP模式應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中。然而，不同發(fā)展程度的地區(qū)對農(nóng)村道路建設(shè)模式的選擇往往不同，其體現(xiàn)的優(yōu)勢與缺陷也各有差異。并且，在農(nóng)村道路建設(shè)發(fā)展到戶戶通建設(shè)階段以后，現(xiàn)有的道路建設(shè)模式也面臨了許多新的問題。本次研究旨在通過實地調(diào)查，對現(xiàn)有的戶戶通建設(shè)情況進行了解，對現(xiàn)有農(nóng)村道路建設(shè)模式應(yīng)用于戶戶通建設(shè)的情況進行分析，發(fā)現(xiàn)存在問題，嘗試提出優(yōu)化建議。

一、不同建設(shè)模式分析

1.農(nóng)村道路戶戶通建設(shè)的政府供給

所謂政府供給是指政府以公共權(quán)力為后盾，以權(quán)威手段和計劃手段供給公共物品的模式。[2]因為農(nóng)村道路具有公共需求產(chǎn)品屬性，所以在很長一段時間以來，進行農(nóng)村道路的建設(shè)都被認為是政府理所應(yīng)當?shù)呢熑嗡?。也因為農(nóng)村道路的準公共用品特性，農(nóng)村道路多采用政府供給。這種供給模式存在的時間很長，應(yīng)用的地區(qū)也比較多，是農(nóng)村道路建設(shè)的主要模式。它的優(yōu)勢主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

（1）責任所屬明確，可靠性高。政府供給以公共權(quán)力為后盾，保證供給的可靠性。

（2）有助于提高政府信服力。政府提供公共物品可以維持一種社會秩序，以實現(xiàn)管理。政府高效率、高質(zhì)量地完善農(nóng)村道路戶戶通建設(shè)，有利于提升農(nóng)村對政府的信任度，使農(nóng)民更自覺地配合政府的各項舉措，利于政府的管理。

（3）有利于促進農(nóng)村道路供給的均衡，減小經(jīng)濟落后地區(qū)的供給壓力。 由于地區(qū)發(fā)展的差異，導致很多發(fā)展較為滯后的地區(qū)不能實現(xiàn)農(nóng)村道路的戶戶通。在政府主導的供給模式下，政府可以通過重點扶持落后地區(qū)，保證各地區(qū)的道路供給均衡。

（4）有效規(guī)避公共用品被私人壟斷。農(nóng)村道路此類的民生工程，若是擺脫了政府的控制，便很可能對國計民生產(chǎn)生消極影響，在政府供給下，避免了私人壟斷，有利于農(nóng)村的穩(wěn)定發(fā)展。

但是，政府供給并不是萬能的，也存在一些弊端，在現(xiàn)階段的實際應(yīng)用中，也顯露出很多的問題。

（1）使得政府財政壓力增加，降低供給質(zhì)量。農(nóng)村道路建設(shè)的各項支出均依靠政府提供，增加了政府的財政壓力。資金不足時，便會導致農(nóng)村道路戶戶通建設(shè)停滯或者降低質(zhì)量。

（2）受地方政府決策選擇的影響，供給效率低。政府決策追求政績，使得政府領(lǐng)導者更偏向于投資短期內(nèi)收益高的項目，忽略農(nóng)村道路戶戶通的建設(shè)。

（3）易于腐敗形成，不利于建設(shè)資金的?？顚Ｓ谩Ｔ谡Y金的下?lián)苓^程中，很容易滋生腐敗，使得資金無法按時足額下達，不利于資金的?？顚Ｓ谩?/p>

（4）不利于發(fā)展村民自主性。容易使民眾形成“公家的東西，與自己無關(guān)”的觀念，對農(nóng)民配合道路戶戶通建設(shè)的開展產(chǎn)生消極影響，也不利于后期農(nóng)民對道路的自覺維護。

對這種建設(shè)模式的優(yōu)化，我認為重點在于政府制度的改革。一方面要改革財稅分權(quán)制度，提升地方政府的財力。按照我國的事權(quán)和財權(quán)制度，農(nóng)村道路的建設(shè)屬于地方政府，但是地方政府的收入大部分均上繳了中央財政，使得地方?jīng)]有資金支持道路建設(shè)，阻礙農(nóng)村道路的建設(shè)，因此需要擴大地方政府的財權(quán)。另一方面要改革政府政績考核制度，提升農(nóng)村道路建設(shè)在政績考核中的地位，從而提升地方政府領(lǐng)導對農(nóng)村道路建設(shè)的重視程度。

2.農(nóng)村道路戶戶通建設(shè)的市場供給

這種建設(shè)模式完全取決于市場的建設(shè)模式，就目前而言，在我國幾乎看不到這種建設(shè)模式應(yīng)用的例子。它強調(diào)自主發(fā)展，優(yōu)點在于不需要國家投入太多資金與精力，減輕了對國家財政經(jīng)濟的巨大依賴，后期管理維護的壓力也得到了分擔。但是由于市場存在很多不可控的因素，使其在應(yīng)用于農(nóng)村道路這類準公共產(chǎn)品的建設(shè)中時存在一些問題。

（1）不確定性強。該模式強調(diào)市場發(fā)展到一定程度下自動選擇建設(shè)農(nóng)村道路，具有巨大的不確定性，且地區(qū)差異極大。

（2）后期管理困難。市場的選擇可能會導致一條路被分成多少段，有不同歸屬，甚至是不同建造方式，對管理造成困擾。

（3）責任所屬復雜。不同歸屬的道路，亦可能進行多次轉(zhuǎn)手，一旦產(chǎn)生問題，將出現(xiàn)互相推卸責任的情況，造成農(nóng)村道路發(fā)展困難。

（4）公共品由私人壟斷。該模式下，農(nóng)村道路建設(shè)這樣的民生工程脫離了政府的控制，完全依賴于市場，易產(chǎn)生對國民基礎(chǔ)進行壟斷的企業(yè)，后果消極。

3.農(nóng)村道路戶戶通建設(shè)的“一事一議”

“一事一議”制度是在我國經(jīng)濟體制模式下的特許產(chǎn)物，國外幾乎沒有對此類方面的研究。[3]其是供給鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品的籌資籌勞制度，是指在農(nóng)村興辦農(nóng)田水利基本建設(shè)、修建和維護村級道路等集體公益事業(yè)時，所需要的資金和勞務(wù)要通過村民大會或者村民代表大會集體討論，實行專事專議的辦法籌集。[4]2003年之后這一制度隨著稅費改革而確立。“一事一議 ”在解決農(nóng)村的農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)、植樹造林、道路修建等農(nóng)村集體生產(chǎn)公共事業(yè)方面產(chǎn)生了重大的作用[5]，其優(yōu)點在于：

（1）合于農(nóng)村形式，帶動村民自主性。由村民自主集資決定的事情往往村民更信任、更關(guān)心，有利于施工與養(yǎng)護的進行。

（2）分擔國家財政壓力。組織村民募集建設(shè)資金，擺脫了對國家財政資金的依賴，減輕了國家財政的壓力。

（3）有效減少“搭便車”現(xiàn)象。

基于這些優(yōu)點，使得“一事一議”這種道路建設(shè)模式在很多地區(qū)的農(nóng)村得到廣泛應(yīng)用，但是不可否認這一制度在應(yīng)用中亦存在著弊端：

（1）不能確保公共物品的有效供給?！耙皇乱蛔h”制度依賴于村民對道路建設(shè)的迫切意識，倘若地區(qū)的群眾尚未意識到優(yōu)先建設(shè)道路的重要性，這種制度并不利于農(nóng)村道路建設(shè)，且可能造成村民對政府的不信任。

（2）運行效率不高。眾多群眾的參與議事，來自群眾的意見比較多，需要花費大量的時間和精力去平衡各方意見，導致效率低下。

（3）責任歸屬極其復雜。倘若后期出現(xiàn)問題，是否由村民再次集資修護的問題往往是爭論的焦點。

（4）募集資金有限。此種制度下，受到募集資金的限制，可能影響農(nóng)村道路建設(shè)的效率和質(zhì)量。一旦后期建設(shè)資金斷流，就會影響農(nóng)村道路的繼續(xù)建設(shè)。

這種模式應(yīng)用在戶戶通道路建設(shè)時，在確定集資金額時應(yīng)特別注意，不僅應(yīng)該根據(jù)項目總金額確定集資金額，更應(yīng)根據(jù)村民的受益程度，合理確定集資金額，如此才能有效解決集資過程中關(guān)于金額的爭議。

4.農(nóng)村道路戶戶通建設(shè)的PPP模式

PPP，即“Public-Private-Partnership”，其中文翻譯一般為“公私合作”，在當前中國官方翻譯中亦為“政府與社會資本合作”。其中，Public是指以政府為代表的公共部門，Private是指以企業(yè)為代表的私人組織，Partnership是指通過一定的機制將政府和私人企業(yè)聯(lián)系起來，共同合作。根據(jù)亞洲開發(fā)銀行（ADB）中文版的《公私合作手冊》，PPP的定義是“為開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和提供其他服務(wù)，公共部門和私營部門實體之間可能建立的一系列合作伙伴關(guān)系”，且同時ADB建議穩(wěn)定的PPP能夠在公私合作的伙伴之間對任務(wù)、責任及風險進行最優(yōu)化的配置，有效的PPP能夠在公共部門和私營部門之間明確在履行特定任務(wù)時各自的優(yōu)勢[6]：

（1）解決國家財政不足，地方債務(wù)沉重的問題。企業(yè)資金的融入，避免建設(shè)資金對于政府的財政劃撥的全面依賴，緩解了國家財政壓力。

（2）利用企業(yè)的管理優(yōu)勢可以形成道路建設(shè)整個過程的高效管理。企業(yè)自身的情況決定了其往往更善于對資金進行管理，甚至更高效地利用。資金的專兼管理、專賬核算、專款專用等有利于防止浪費，提高資金使用效益，保障農(nóng)村道路建設(shè)扎實而有序地開展。

（3）提供建設(shè)資金，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟。企業(yè)對當?shù)氐耐顿Y有益于帶動當?shù)氐馁Y金運行、經(jīng)濟的發(fā)展。在道路的建設(shè)方面，企業(yè)往往樂于進一步合作，落戶該地，帶來就業(yè)率增加等其他優(yōu)勢。

（4）提高運營效率和服務(wù)質(zhì)量。政府與企業(yè)的共同參與，有利于形成互相監(jiān)督，促進了資金的透明化，公正化，提高了道路建設(shè)的質(zhì)量與速度。

（5）優(yōu)惠的政策有利于降低對于私營部門的營運風險。該模式是政府與企業(yè)的合作以求共贏，因而相關(guān)的政府政策變化不至于讓企業(yè)措手不及。

（6）有效規(guī)避公共品被私人壟斷。農(nóng)村道路的建設(shè)是農(nóng)村群眾的生存根本，關(guān)系我國的民生大事，政府的加入而非全面由市場主導，避免了民生區(qū)域被企業(yè)壟斷。

目前在我國，PPP模式仍然處在探索發(fā)展階段，雖然近幾年在我國城市公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域中也開始運用，但應(yīng)用時標準復雜，產(chǎn)生一些問題。

（1）運行流程復雜。PPP模式交易成本很高，政府審批復雜，每一步的運行程序繁瑣。

（2）責任歸屬復雜。PPP模式涉及各方面的關(guān)系，當前尚未有專門負責設(shè)計、開發(fā)、監(jiān)督、管理的機構(gòu)，法律條文也還未完善，各方責任劃分困難。

（3）前期準備時間長。PPP模式建設(shè)之前需要對道路進行全面的規(guī)劃，為尋求各方滿意的合作，要有系統(tǒng)、科學、長遠的統(tǒng)籌，無法在短時間內(nèi)上馬，時間等待較長。

對PPP應(yīng)用于農(nóng)村道路戶戶通建設(shè)有以下建議：一是對村子進行全面摸底調(diào)查，因地制宜科學規(guī)劃；二是可以培養(yǎng)PPP投資的中介服務(wù)機構(gòu)，設(shè)計合理風險分擔；最后要簡化審批過程，完善相應(yīng)的法律條文，增強投資者的信心、群眾信任度。

二、結(jié)語

對于農(nóng)村道路戶戶通的建設(shè)，由于道路更貼近村民自己，所以要想戶戶通道路能達到較好的農(nóng)民滿意度，選擇合適的模式尤為重要。政府供給、“一事一議”這些模式，由于更便于收集農(nóng)民自身的信息，所以使得其在道路戶戶通建設(shè)中，更容易結(jié)合地方村民的實際，使得戶戶通道路更能滿足農(nóng)民的需求。但是當存在融資困難時，合理地引進PPP模式，則有利于減輕資金的壓力。

對于當前的農(nóng)村道路建設(shè)，需要針對具體的農(nóng)村發(fā)展狀況，選擇合適的農(nóng)村道路建設(shè)類型，政府供給，一事一議、PPP模式等不同的農(nóng)村道路戶戶通建設(shè)模式，各有其利弊。對于農(nóng)村道路建設(shè)而言，費用與質(zhì)量始終是農(nóng)民和政府都關(guān)心的問題。建設(shè)項目價格的高低是決定私營部門能否收回投資，甚至取得效益的根本因素。[7]因此，在價格的制定上，應(yīng)當兼顧各方的承受能力，讓私營部門能夠有合理的獲利空間，讓農(nóng)民得到符合他們的支付能力并滿意的服務(wù)，力爭使農(nóng)民、私人投資者和政府都合乎心意。同時，政府也有責任提高群眾對農(nóng)村道路建設(shè)重視度的責任，并監(jiān)督投資者提供符合國家標準的產(chǎn)品與服務(wù)。只有三者達到各自的滿意點，該模式才是真正適合該地區(qū)的。

參考文獻：

[1]邸煥雙.創(chuàng)新與重構(gòu)：新農(nóng)村建設(shè)背景下的農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品供給制度分析[D].吉林大學，2014.

[2]董明濤，孫鈺.我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給模式選擇研究——基于地區(qū)差異的視角[J].經(jīng)濟與管理研究，2010（7）：110-128.

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[6]趙銀科.PPP模式在中國運用中的法律風險[J].審計與理財，2015（2）：32-35.

[7]肖海翔.“公司部門伙伴關(guān)系”模式新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給的新選擇[J].財經(jīng)理論與實踐，2007，28（2）：19-39.

Abstract： Through literature study， field trips and research analysis on the construction models of rural roads， This paper gives a thorough understanding of the construction patterns and development of rural roads. Based on the actual survey results， this paper analyzes and induces the characteristics， advantages and disadvantages of the various construction model of rural household access road， discovers the problem and tries to offer optimization suggestions from several aspects.

Key words：Rural road； road ；Constraction model

責任編輯： 楊國棟