摘 要 扶貧資金是治理貧困的重要稀缺資源，重慶市試點(diǎn)的財(cái)政扶貧資金股權(quán)化改革，有效推進(jìn)扶貧資金“由補(bǔ)改投”的方式轉(zhuǎn)變。通過(guò)對(duì)扶貧資金股權(quán)化改革的研究，精選產(chǎn)業(yè)、明確對(duì)象、打捆資金、量化確權(quán)、項(xiàng)目監(jiān)管、滾動(dòng)調(diào)整是股權(quán)化改革的主要做法，對(duì)發(fā)揮財(cái)政資金使用效益，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，促進(jìn)農(nóng)業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)具有重要作用。同時(shí)需要在資產(chǎn)管理、長(zhǎng)效增收、規(guī)模經(jīng)營(yíng)、政策指導(dǎo)等方面進(jìn)一步優(yōu)化當(dāng)前財(cái)政扶貧資金股權(quán)化改革。

關(guān)鍵詞 益貧式 增長(zhǎng) 重慶 扶貧資金 股權(quán)化

基金項(xiàng)目：本研究得到重慶市委黨校課題“益貧式增長(zhǎng)視角下重慶市扶貧資金股權(quán)化改革的實(shí)施效果與政策優(yōu)化研究”（批準(zhǔn)號(hào)：CQDX2016B-049）的支持。

作者簡(jiǎn)介：張飛霞，中共重慶市巴南區(qū)委黨校，講師，研究方向：農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、政府治理。

中圖分類號(hào)：D67 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.10.193

一、引言

扶貧資金是治理貧困的重要稀缺資源，其使用情況一直成為扶貧過(guò)程中最引人關(guān)注的問(wèn)題之一。建國(guó)以來(lái)，我國(guó)每年投入大量資金用于改善貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和減貧，為推動(dòng)我國(guó)扶貧事業(yè)發(fā)展發(fā)揮了重大作用。但隨著精準(zhǔn)扶貧的縱深推進(jìn)，致貧原因變得復(fù)雜多變，貧困問(wèn)題與發(fā)展、生態(tài)、社保等問(wèn)題相互交織，使當(dāng)前以政府為主導(dǎo)的扶貧資金投入機(jī)制出現(xiàn)邊際效應(yīng)逐步遞減和績(jī)效降低等問(wèn)題，扶持資金投向產(chǎn)業(yè)扶持企業(yè)后，并未能讓農(nóng)戶真正受益，反而出現(xiàn)“企業(yè)單打獨(dú)干、農(nóng)戶袖手旁觀”等現(xiàn)象。因此，黨的十八大和十八屆三、四、五中全會(huì)和2016年中央一號(hào)文件精神指出要?jiǎng)?chuàng)新財(cái)政資金投入機(jī)制，探索農(nóng)業(yè)企業(yè)帶動(dòng)農(nóng)民增收，促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展的具體實(shí)現(xiàn)形式。重慶市在基層試點(diǎn)的基礎(chǔ)上實(shí)施了《農(nóng)業(yè)項(xiàng)目財(cái)政補(bǔ)助資金股權(quán)化改革方案》（渝農(nóng)改辦〔2016〕1號(hào)），推進(jìn)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目財(cái)政補(bǔ)助資金股權(quán)化改革，轉(zhuǎn)變了財(cái)政支農(nóng)資金投入使用方式。石柱、巴南、開(kāi)州、梁平、忠縣等區(qū)縣更是以扶貧資金的股權(quán)化改革為突破口，促進(jìn)由政府直接發(fā)放專項(xiàng)財(cái)政資金的“輸血式”扶貧，向政府牽頭整合專項(xiàng)財(cái)政資源，貧困人口參與財(cái)政資源再利用的“造血式”扶貧方式轉(zhuǎn)化，貧困戶通過(guò)扶貧資金、土地、房屋等資產(chǎn)入股農(nóng)業(yè)企業(yè)、合作社、種植基地等，采取“保底分紅”等方式，增加貧困戶的租金、股金和薪金收入，使貧困戶與農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)民合作社與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及成員建立更加緊密的資產(chǎn)收益聯(lián)結(jié)機(jī)制。扶貧資金股權(quán)化改革創(chuàng)新，對(duì)進(jìn)一步優(yōu)化扶貧資源投入機(jī)制、轉(zhuǎn)變扶貧思路、創(chuàng)新扶貧方式、走出扶貧怪圈、實(shí)現(xiàn)貧困戶長(zhǎng)效增收等，開(kāi)展了十分有益的探索與實(shí)踐。

二、重慶市扶貧資金股權(quán)化改革的主要做法與成效

（一）扶貧資金股權(quán)化改革的主要做法

1.精選主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，明確實(shí)施對(duì)象。主要將鄉(xiāng)村旅游、特色農(nóng)業(yè)種植、特色農(nóng)產(chǎn)品加工、農(nóng)村電子商務(wù)等產(chǎn)業(yè)作為試點(diǎn)項(xiàng)目產(chǎn)業(yè)，同時(shí)甄選具有雄厚資金實(shí)力、完善經(jīng)營(yíng)資格且有一定產(chǎn)業(yè)規(guī)模和良好經(jīng)營(yíng)效益的農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)或農(nóng)業(yè)合作社作為財(cái)政資金入股的實(shí)施主體。如石柱縣將注冊(cè)資金不低于200萬(wàn)，固定資產(chǎn)不少于1000萬(wàn)，年產(chǎn)值不低于1000萬(wàn)的農(nóng)業(yè)企業(yè)作為開(kāi)展主體。與此同時(shí)，貧困資金的受益對(duì)象的確定尤為重要，重點(diǎn)選擇建卡貧困戶特別是家庭勞動(dòng)力缺失、殘疾或長(zhǎng)期患病、遭受自然災(zāi)害等“失能弱能”的深度特殊貧困戶，通過(guò)貧困戶申請(qǐng)、摸底調(diào)查、村級(jí)公示、鄉(xiāng)鎮(zhèn)入戶調(diào)查、審核等程序認(rèn)定為收益對(duì)象。

2.打捆財(cái)政資金，量化確權(quán)配股。將財(cái)政扶貧資金（包括生產(chǎn)發(fā)展類資金、扶貧開(kāi)發(fā)資金、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金等）和財(cái)政補(bǔ)助資金打捆量化為貧困戶的入股資金投向具備條件的企業(yè)或合作社，貧困戶通過(guò)資本股權(quán)化的方式取得收益分紅獲得固定收益，確定農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和貧困戶的持股比例為50%、10%、40%，企業(yè)按持股金額的5%-10%/年的標(biāo)準(zhǔn)給予貧困戶保底分紅，如重慶開(kāi)州區(qū)投入2000萬(wàn)財(cái)政性資金為貧困戶配股，按照2000-5000元/戶的標(biāo)準(zhǔn)配股到貧困戶，并成為合作社股東，分享固定收益。財(cái)政扶貧資金股權(quán)化改革實(shí)現(xiàn)了“資金變股金、資源變股權(quán)、農(nóng)民變股民”的轉(zhuǎn)變，建立了“扶貧資金+合作社（種植基地）+貧困戶+股份分紅”為一體的股權(quán)化長(zhǎng)效增收機(jī)制，形成了“公司+村集體+貧困戶”抱團(tuán)取暖的利益聯(lián)結(jié)風(fēng)險(xiǎn)防患機(jī)制。

3.強(qiáng)化項(xiàng)目監(jiān)管，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)風(fēng)控。對(duì)財(cái)政扶貧資金的監(jiān)督管理是推進(jìn)扶貧資金股權(quán)化改革的重要環(huán)節(jié)，如石柱縣成立“縣、鄉(xiāng)、企”三級(jí)資金監(jiān)管體系，為保證股權(quán)收益及時(shí)到賬專設(shè)立貧困戶收益賬戶，對(duì)貧困戶的分紅收益進(jìn)行統(tǒng)一收集統(tǒng)計(jì)管理。同時(shí)，扶貧資金風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制在企業(yè)運(yùn)行過(guò)程中也發(fā)揮重要作用，能夠有效監(jiān)督企業(yè)按時(shí)支付貧困戶的最低分紅收益，保障項(xiàng)目存續(xù)期間貧困戶的連續(xù)性收益。如南川區(qū)規(guī)定兜底條款減少經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)合作社連續(xù)3年沒(méi)有盈利或分紅時(shí)，村委會(huì)可退出合作，合作社無(wú)條件收購(gòu)貧困戶所持股份。

4.動(dòng)態(tài)滾動(dòng)調(diào)整，發(fā)揮長(zhǎng)期效益。由于貧困戶僅享有分紅收益權(quán)，不享有所持股份的所有權(quán)和管理權(quán)。因此當(dāng)貧困戶家庭能夠?qū)崿F(xiàn)穩(wěn)定增收達(dá)到脫貧越線標(biāo)準(zhǔn)后，經(jīng)過(guò)審核評(píng)議，自動(dòng)退出股權(quán)，不再享有分紅收益，退出貧困戶收益由新增貧困戶或者村集體所有，從而實(shí)現(xiàn)了財(cái)政扶貧資金的保值增值和長(zhǎng)期滾動(dòng)發(fā)展，專項(xiàng)財(cái)政資金由補(bǔ)改投，真正促進(jìn)由直接發(fā)放給貧困戶的“給予主義”與“拿來(lái)主義”變?yōu)榧せ钬毨丝跀[脫貧困的內(nèi)生動(dòng)力。

（二）扶貧資金股權(quán)化改革的主要成效

重慶市農(nóng)業(yè)項(xiàng)目財(cái)政補(bǔ)助資金和財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金股權(quán)化改革已在18個(gè)貧困區(qū)縣推行，每個(gè)區(qū)縣每年安排不少于3000萬(wàn)元資金用于股權(quán)化改革。截止目前，已建立股權(quán)化改革試點(diǎn)項(xiàng)目514個(gè)，持股貧困戶2.13萬(wàn)戶，持股金額近1億元。實(shí)現(xiàn)政府、農(nóng)業(yè)企業(yè)、貧困農(nóng)戶等不同主體共同“造血”的多贏局面發(fā)揮了重要作用。

一是有效探索財(cái)政扶貧資金的保值增值路徑。我國(guó)的財(cái)政扶貧資金主要以直接投入為主，一部分用于直接補(bǔ)貼群眾，另一部分被一批大戶、專業(yè)戶“虹吸”殆盡，但資金在具體的使用中由于缺乏監(jiān)督，出現(xiàn)了“嫌貧愛(ài)富”的逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)象。財(cái)政資金“由補(bǔ)改投”實(shí)現(xiàn)了“本金永存、受益更新、滾動(dòng)發(fā)展、長(zhǎng)期帶動(dòng)”的作用，有效提高扶貧資金的使用效率和保質(zhì)增效作用。endprint

二是實(shí)現(xiàn)脫貧增收目標(biāo)發(fā)揮貧困戶兜底作用。現(xiàn)階段我國(guó)扶貧進(jìn)入深水攻堅(jiān)期，年老、因病致貧的群眾占比較大，且這部分群眾因身體原因無(wú)法參與到扶貧產(chǎn)業(yè)建設(shè)中來(lái)，隨著年齡增長(zhǎng)、勞動(dòng)力下降，貧困問(wèn)題進(jìn)一步加劇。通過(guò)資產(chǎn)收益型扶貧模式，讓“失能弱能”的深度貧困戶持股分紅，有效激發(fā)了貧困戶發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，增加了財(cái)產(chǎn)性收入。

三是大力推進(jìn)了農(nóng)村特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。通過(guò)整合財(cái)政資金，由過(guò)去的“撒胡椒面”似的短期產(chǎn)業(yè)扶貧轉(zhuǎn)變“公司+村集體+貧困戶”的利益聯(lián)結(jié)共同體，對(duì)產(chǎn)業(yè)規(guī)模化發(fā)展、土地流轉(zhuǎn)、招工用工、矛盾糾紛等問(wèn)題的解決奠定了良好基礎(chǔ)。如永川區(qū)通過(guò)財(cái)政扶貧資金的股權(quán)化改革大力推進(jìn)了重慶市食用菌生產(chǎn)基地建設(shè)，培育11家食用菌企業(yè)或合作社。四是推進(jìn)“空殼村”消除壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。由于我國(guó)目前尚未建立覆蓋城鄉(xiāng)的公共財(cái)政體制，導(dǎo)致農(nóng)村“空殼村”大量存在，股權(quán)化改革為集體經(jīng)濟(jì)組織增收開(kāi)辟了新途徑，解決了集體經(jīng)濟(jì)組織“無(wú)錢辦事”的困境，為村社改善設(shè)施、提高服務(wù)、改進(jìn)思想奠定良好基礎(chǔ)。

三、扶貧資金股權(quán)化改革的政策優(yōu)化路徑

重慶市在總結(jié)扶貧區(qū)縣實(shí)踐的基礎(chǔ)上，積極探索財(cái)政扶貧資金資產(chǎn)收益股權(quán)化改革，建立了扶貧資金“轉(zhuǎn)股入社→配股到戶→按股分紅→脫貧退出→滾動(dòng)發(fā)展”的長(zhǎng)效機(jī)制。但扶貧資金股權(quán)化改革仍處于探索初期，在扶貧資金范圍、管理運(yùn)作流程、入股項(xiàng)目審批、持股方式與股權(quán)管理、收益分配與退出機(jī)制、科學(xué)監(jiān)管、后續(xù)發(fā)展等角度需要進(jìn)一步優(yōu)化和完善。這對(duì)企業(yè)、貧困戶、村集體和政府等參與主體提出更高要求。

一是加強(qiáng)資產(chǎn)運(yùn)作管理，保證多方主體利益。項(xiàng)目試點(diǎn)企業(yè)尤其需要一個(gè)素質(zhì)高、能力強(qiáng)、群眾信服的帶頭人，依法制定農(nóng)業(yè)公司內(nèi)部管理制度、科學(xué)制定專業(yè)合作社管理章程，建立完善的公司化經(jīng)營(yíng)管理機(jī)制；資金是產(chǎn)業(yè)扶貧過(guò)程的核心，企業(yè)在發(fā)展的過(guò)程中成長(zhǎng)壯大，需要不斷強(qiáng)化企業(yè)資產(chǎn)管理，對(duì)增量資產(chǎn)和存量資產(chǎn)嚴(yán)格管理，對(duì)增量資產(chǎn)的管理尤為重要，在保障建卡貧困戶利益的前提下，注意兼顧農(nóng)業(yè)企業(yè)業(yè)主的利益；發(fā)展完善股權(quán)流轉(zhuǎn)、經(jīng)營(yíng)管理、風(fēng)險(xiǎn)防范等長(zhǎng)效管理機(jī)制。同時(shí)，項(xiàng)目企業(yè)或合作社應(yīng)注重加強(qiáng)農(nóng)業(yè)品牌的打造與經(jīng)營(yíng)管理，推進(jìn)“三品一標(biāo)”產(chǎn)品認(rèn)證，建立產(chǎn)品適銷對(duì)路的長(zhǎng)期發(fā)展機(jī)制。

二是確保農(nóng)戶保底收益，建立長(zhǎng)效增收機(jī)制。股權(quán)化改革應(yīng)突出保障建卡貧困戶的利益，注重貧困戶的現(xiàn)金分紅與回報(bào)；同時(shí)應(yīng)不斷增加貧困農(nóng)戶的財(cái)產(chǎn)性收入，在通過(guò)財(cái)政資金入股獲得分紅的同時(shí)，可以以土地流轉(zhuǎn)、土地入股、代種代養(yǎng)、訂單收購(gòu)、臨時(shí)用工、培訓(xùn)帶動(dòng)、鄉(xiāng)村旅游、金融扶貧等多種方式不斷拓寬其增收渠道。

三是引導(dǎo)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。村社集體按一定比例獲得股權(quán)分紅和計(jì)提管護(hù)費(fèi)用的過(guò)程中，應(yīng)定期將運(yùn)行管護(hù)費(fèi)用、銷售收益費(fèi)用以及股權(quán)分紅情況進(jìn)行公示，強(qiáng)化群眾監(jiān)督。同時(shí)，村集體可以選派可靠的村民作為監(jiān)事會(huì)成員進(jìn)駐農(nóng)業(yè)企業(yè)，發(fā)揮監(jiān)督管理作用。

四是強(qiáng)化政策指導(dǎo)協(xié)調(diào)，確保規(guī)范陽(yáng)光運(yùn)行。試點(diǎn)項(xiàng)目尤其需要區(qū)縣相關(guān)部門的指導(dǎo)與監(jiān)督，在財(cái)政扶貧資金股權(quán)化改革并投入企業(yè)過(guò)程中，需要不定期對(duì)試點(diǎn)企業(yè)進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，按照扶貧項(xiàng)目和相關(guān)資金管理規(guī)定進(jìn)行公示，防止財(cái)政扶貧資金流失，有效規(guī)避資金的“滲漏”問(wèn)題，確保貧困農(nóng)戶能夠獲取股金分紅。同時(shí)加強(qiáng)對(duì)試點(diǎn)企業(yè)的培訓(xùn)指導(dǎo)工作，通過(guò)專業(yè)培訓(xùn)、金融支持等方式幫扶重點(diǎn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，實(shí)現(xiàn)政府的扶貧角色真正由項(xiàng)目執(zhí)行者向項(xiàng)目監(jiān)管者轉(zhuǎn)變。

參考文獻(xiàn)：

[1]納克斯.不發(fā)達(dá)國(guó)家的資本形成問(wèn)題.商務(wù)印書館.1966.

[2]朱乾宇.政府扶貧資金投入方式與扶貧績(jī)效的多元回歸分析.中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào).2004（7）.

[3]姜愛(ài)華.我國(guó)政府開(kāi)發(fā)式扶貧資金使用績(jī)效的評(píng)估與思考.宏觀經(jīng)濟(jì)研究.2007（6）.

[4]曾志紅.國(guó)定貧困縣農(nóng)村扶貧資金使用效率評(píng)價(jià)——基于湖南20個(gè)縣2006-2011年的數(shù)據(jù).湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào).2013（10）.

[5]聶永剛.貴州農(nóng)村財(cái)政扶貧資金使用與管理存在的問(wèn)題與對(duì)策.西安財(cái)經(jīng)學(xué)院學(xué)報(bào).2013（1）.

[6]Ravallion M.and Chen S..Chinas （ Uneven） Progress Against Poverty.Journal of Development Economies，2007（ 82）.

[7]安春英.非洲經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與減貧發(fā)展的悖論——兼論非洲從貧困化增長(zhǎng)到益貧式增長(zhǎng)范式的轉(zhuǎn)變.西亞非洲.2010（3）

[8]張全紅.中國(guó)農(nóng)村扶貧資金投入與貧困減少的經(jīng)驗(yàn)分析.經(jīng)濟(jì)評(píng)論.2010（2）.

[9]姚云云、鄭克玲.包容性增長(zhǎng)：我國(guó)農(nóng)村反貧困的新范式.西安財(cái)經(jīng)學(xué)院學(xué)報(bào).2012（3）.endprint