摘 要 扶貧資金是治理貧困的重要稀缺資源，重慶市試點的財政扶貧資金股權(quán)化改革，有效推進(jìn)扶貧資金“由補(bǔ)改投”的方式轉(zhuǎn)變。通過對扶貧資金股權(quán)化改革的研究，精選產(chǎn)業(yè)、明確對象、打捆資金、量化確權(quán)、項目監(jiān)管、滾動調(diào)整是股權(quán)化改革的主要做法，對發(fā)揮財政資金使用效益，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入，促進(jìn)農(nóng)業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)具有重要作用。同時需要在資產(chǎn)管理、長效增收、規(guī)模經(jīng)營、政策指導(dǎo)等方面進(jìn)一步優(yōu)化當(dāng)前財政扶貧資金股權(quán)化改革。

關(guān)鍵詞 益貧式 增長 重慶 扶貧資金 股權(quán)化

基金項目：本研究得到重慶市委黨校課題“益貧式增長視角下重慶市扶貧資金股權(quán)化改革的實施效果與政策優(yōu)化研究”（批準(zhǔn)號：CQDX2016B-049）的支持。

作者簡介：張飛霞，中共重慶市巴南區(qū)委黨校，講師，研究方向：農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、政府治理。

中圖分類號：D67 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.10.193

一、引言

扶貧資金是治理貧困的重要稀缺資源，其使用情況一直成為扶貧過程中最引人關(guān)注的問題之一。建國以來，我國每年投入大量資金用于改善貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和減貧，為推動我國扶貧事業(yè)發(fā)展發(fā)揮了重大作用。但隨著精準(zhǔn)扶貧的縱深推進(jìn)，致貧原因變得復(fù)雜多變，貧困問題與發(fā)展、生態(tài)、社保等問題相互交織，使當(dāng)前以政府為主導(dǎo)的扶貧資金投入機(jī)制出現(xiàn)邊際效應(yīng)逐步遞減和績效降低等問題，扶持資金投向產(chǎn)業(yè)扶持企業(yè)后，并未能讓農(nóng)戶真正受益，反而出現(xiàn)“企業(yè)單打獨干、農(nóng)戶袖手旁觀”等現(xiàn)象。因此，黨的十八大和十八屆三、四、五中全會和2016年中央一號文件精神指出要創(chuàng)新財政資金投入機(jī)制，探索農(nóng)業(yè)企業(yè)帶動農(nóng)民增收，促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展的具體實現(xiàn)形式。重慶市在基層試點的基礎(chǔ)上實施了《農(nóng)業(yè)項目財政補(bǔ)助資金股權(quán)化改革方案》（渝農(nóng)改辦〔2016〕1號），推進(jìn)農(nóng)業(yè)項目財政補(bǔ)助資金股權(quán)化改革，轉(zhuǎn)變了財政支農(nóng)資金投入使用方式。石柱、巴南、開州、梁平、忠縣等區(qū)縣更是以扶貧資金的股權(quán)化改革為突破口，促進(jìn)由政府直接發(fā)放專項財政資金的“輸血式”扶貧，向政府牽頭整合專項財政資源，貧困人口參與財政資源再利用的“造血式”扶貧方式轉(zhuǎn)化，貧困戶通過扶貧資金、土地、房屋等資產(chǎn)入股農(nóng)業(yè)企業(yè)、合作社、種植基地等，采取“保底分紅”等方式，增加貧困戶的租金、股金和薪金收入，使貧困戶與農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)民合作社與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及成員建立更加緊密的資產(chǎn)收益聯(lián)結(jié)機(jī)制。扶貧資金股權(quán)化改革創(chuàng)新，對進(jìn)一步優(yōu)化扶貧資源投入機(jī)制、轉(zhuǎn)變扶貧思路、創(chuàng)新扶貧方式、走出扶貧怪圈、實現(xiàn)貧困戶長效增收等，開展了十分有益的探索與實踐。

二、重慶市扶貧資金股權(quán)化改革的主要做法與成效

（一）扶貧資金股權(quán)化改革的主要做法

1.精選主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，明確實施對象。主要將鄉(xiāng)村旅游、特色農(nóng)業(yè)種植、特色農(nóng)產(chǎn)品加工、農(nóng)村電子商務(wù)等產(chǎn)業(yè)作為試點項目產(chǎn)業(yè)，同時甄選具有雄厚資金實力、完善經(jīng)營資格且有一定產(chǎn)業(yè)規(guī)模和良好經(jīng)營效益的農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)或農(nóng)業(yè)合作社作為財政資金入股的實施主體。如石柱縣將注冊資金不低于200萬，固定資產(chǎn)不少于1000萬，年產(chǎn)值不低于1000萬的農(nóng)業(yè)企業(yè)作為開展主體。與此同時，貧困資金的受益對象的確定尤為重要，重點選擇建卡貧困戶特別是家庭勞動力缺失、殘疾或長期患病、遭受自然災(zāi)害等“失能弱能”的深度特殊貧困戶，通過貧困戶申請、摸底調(diào)查、村級公示、鄉(xiāng)鎮(zhèn)入戶調(diào)查、審核等程序認(rèn)定為收益對象。

2.打捆財政資金，量化確權(quán)配股。將財政扶貧資金（包括生產(chǎn)發(fā)展類資金、扶貧開發(fā)資金、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金等）和財政補(bǔ)助資金打捆量化為貧困戶的入股資金投向具備條件的企業(yè)或合作社，貧困戶通過資本股權(quán)化的方式取得收益分紅獲得固定收益，確定農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和貧困戶的持股比例為50%、10%、40%，企業(yè)按持股金額的5%-10%/年的標(biāo)準(zhǔn)給予貧困戶保底分紅，如重慶開州區(qū)投入2000萬財政性資金為貧困戶配股，按照2000-5000元/戶的標(biāo)準(zhǔn)配股到貧困戶，并成為合作社股東，分享固定收益。財政扶貧資金股權(quán)化改革實現(xiàn)了“資金變股金、資源變股權(quán)、農(nóng)民變股民”的轉(zhuǎn)變，建立了“扶貧資金+合作社（種植基地）+貧困戶+股份分紅”為一體的股權(quán)化長效增收機(jī)制，形成了“公司+村集體+貧困戶”抱團(tuán)取暖的利益聯(lián)結(jié)風(fēng)險防患機(jī)制。

3.強(qiáng)化項目監(jiān)管，加強(qiáng)風(fēng)險風(fēng)控。對財政扶貧資金的監(jiān)督管理是推進(jìn)扶貧資金股權(quán)化改革的重要環(huán)節(jié)，如石柱縣成立“縣、鄉(xiāng)、企”三級資金監(jiān)管體系，為保證股權(quán)收益及時到賬專設(shè)立貧困戶收益賬戶，對貧困戶的分紅收益進(jìn)行統(tǒng)一收集統(tǒng)計管理。同時，扶貧資金風(fēng)險防控機(jī)制在企業(yè)運行過程中也發(fā)揮重要作用，能夠有效監(jiān)督企業(yè)按時支付貧困戶的最低分紅收益，保障項目存續(xù)期間貧困戶的連續(xù)性收益。如南川區(qū)規(guī)定兜底條款減少經(jīng)營風(fēng)險，當(dāng)合作社連續(xù)3年沒有盈利或分紅時，村委會可退出合作，合作社無條件收購貧困戶所持股份。

4.動態(tài)滾動調(diào)整，發(fā)揮長期效益。由于貧困戶僅享有分紅收益權(quán)，不享有所持股份的所有權(quán)和管理權(quán)。因此當(dāng)貧困戶家庭能夠?qū)崿F(xiàn)穩(wěn)定增收達(dá)到脫貧越線標(biāo)準(zhǔn)后，經(jīng)過審核評議，自動退出股權(quán)，不再享有分紅收益，退出貧困戶收益由新增貧困戶或者村集體所有，從而實現(xiàn)了財政扶貧資金的保值增值和長期滾動發(fā)展，專項財政資金由補(bǔ)改投，真正促進(jìn)由直接發(fā)放給貧困戶的“給予主義”與“拿來主義”變?yōu)榧せ钬毨丝跀[脫貧困的內(nèi)生動力。

（二）扶貧資金股權(quán)化改革的主要成效

重慶市農(nóng)業(yè)項目財政補(bǔ)助資金和財政專項扶貧資金股權(quán)化改革已在18個貧困區(qū)縣推行，每個區(qū)縣每年安排不少于3000萬元資金用于股權(quán)化改革。截止目前，已建立股權(quán)化改革試點項目514個，持股貧困戶2.13萬戶，持股金額近1億元。實現(xiàn)政府、農(nóng)業(yè)企業(yè)、貧困農(nóng)戶等不同主體共同“造血”的多贏局面發(fā)揮了重要作用。

一是有效探索財政扶貧資金的保值增值路徑。我國的財政扶貧資金主要以直接投入為主，一部分用于直接補(bǔ)貼群眾，另一部分被一批大戶、專業(yè)戶“虹吸”殆盡，但資金在具體的使用中由于缺乏監(jiān)督，出現(xiàn)了“嫌貧愛富”的逆向選擇和道德風(fēng)險的現(xiàn)象。財政資金“由補(bǔ)改投”實現(xiàn)了“本金永存、受益更新、滾動發(fā)展、長期帶動”的作用，有效提高扶貧資金的使用效率和保質(zhì)增效作用。endprint

二是實現(xiàn)脫貧增收目標(biāo)發(fā)揮貧困戶兜底作用?，F(xiàn)階段我國扶貧進(jìn)入深水攻堅期，年老、因病致貧的群眾占比較大，且這部分群眾因身體原因無法參與到扶貧產(chǎn)業(yè)建設(shè)中來，隨著年齡增長、勞動力下降，貧困問題進(jìn)一步加劇。通過資產(chǎn)收益型扶貧模式，讓“失能弱能”的深度貧困戶持股分紅，有效激發(fā)了貧困戶發(fā)展的內(nèi)生動力，增加了財產(chǎn)性收入。

三是大力推進(jìn)了農(nóng)村特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。通過整合財政資金，由過去的“撒胡椒面”似的短期產(chǎn)業(yè)扶貧轉(zhuǎn)變“公司+村集體+貧困戶”的利益聯(lián)結(jié)共同體，對產(chǎn)業(yè)規(guī)?；l(fā)展、土地流轉(zhuǎn)、招工用工、矛盾糾紛等問題的解決奠定了良好基礎(chǔ)。如永川區(qū)通過財政扶貧資金的股權(quán)化改革大力推進(jìn)了重慶市食用菌生產(chǎn)基地建設(shè)，培育11家食用菌企業(yè)或合作社。四是推進(jìn)“空殼村”消除壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。由于我國目前尚未建立覆蓋城鄉(xiāng)的公共財政體制，導(dǎo)致農(nóng)村“空殼村”大量存在，股權(quán)化改革為集體經(jīng)濟(jì)組織增收開辟了新途徑，解決了集體經(jīng)濟(jì)組織“無錢辦事”的困境，為村社改善設(shè)施、提高服務(wù)、改進(jìn)思想奠定良好基礎(chǔ)。

三、扶貧資金股權(quán)化改革的政策優(yōu)化路徑

重慶市在總結(jié)扶貧區(qū)縣實踐的基礎(chǔ)上，積極探索財政扶貧資金資產(chǎn)收益股權(quán)化改革，建立了扶貧資金“轉(zhuǎn)股入社→配股到戶→按股分紅→脫貧退出→滾動發(fā)展”的長效機(jī)制。但扶貧資金股權(quán)化改革仍處于探索初期，在扶貧資金范圍、管理運作流程、入股項目審批、持股方式與股權(quán)管理、收益分配與退出機(jī)制、科學(xué)監(jiān)管、后續(xù)發(fā)展等角度需要進(jìn)一步優(yōu)化和完善。這對企業(yè)、貧困戶、村集體和政府等參與主體提出更高要求。

一是加強(qiáng)資產(chǎn)運作管理，保證多方主體利益。項目試點企業(yè)尤其需要一個素質(zhì)高、能力強(qiáng)、群眾信服的帶頭人，依法制定農(nóng)業(yè)公司內(nèi)部管理制度、科學(xué)制定專業(yè)合作社管理章程，建立完善的公司化經(jīng)營管理機(jī)制；資金是產(chǎn)業(yè)扶貧過程的核心，企業(yè)在發(fā)展的過程中成長壯大，需要不斷強(qiáng)化企業(yè)資產(chǎn)管理，對增量資產(chǎn)和存量資產(chǎn)嚴(yán)格管理，對增量資產(chǎn)的管理尤為重要，在保障建卡貧困戶利益的前提下，注意兼顧農(nóng)業(yè)企業(yè)業(yè)主的利益；發(fā)展完善股權(quán)流轉(zhuǎn)、經(jīng)營管理、風(fēng)險防范等長效管理機(jī)制。同時，項目企業(yè)或合作社應(yīng)注重加強(qiáng)農(nóng)業(yè)品牌的打造與經(jīng)營管理，推進(jìn)“三品一標(biāo)”產(chǎn)品認(rèn)證，建立產(chǎn)品適銷對路的長期發(fā)展機(jī)制。

二是確保農(nóng)戶保底收益，建立長效增收機(jī)制。股權(quán)化改革應(yīng)突出保障建卡貧困戶的利益，注重貧困戶的現(xiàn)金分紅與回報；同時應(yīng)不斷增加貧困農(nóng)戶的財產(chǎn)性收入，在通過財政資金入股獲得分紅的同時，可以以土地流轉(zhuǎn)、土地入股、代種代養(yǎng)、訂單收購、臨時用工、培訓(xùn)帶動、鄉(xiāng)村旅游、金融扶貧等多種方式不斷拓寬其增收渠道。

三是引導(dǎo)適度規(guī)模經(jīng)營，壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。村社集體按一定比例獲得股權(quán)分紅和計提管護(hù)費用的過程中，應(yīng)定期將運行管護(hù)費用、銷售收益費用以及股權(quán)分紅情況進(jìn)行公示，強(qiáng)化群眾監(jiān)督。同時，村集體可以選派可靠的村民作為監(jiān)事會成員進(jìn)駐農(nóng)業(yè)企業(yè)，發(fā)揮監(jiān)督管理作用。

四是強(qiáng)化政策指導(dǎo)協(xié)調(diào)，確保規(guī)范陽光運行。試點項目尤其需要區(qū)縣相關(guān)部門的指導(dǎo)與監(jiān)督，在財政扶貧資金股權(quán)化改革并投入企業(yè)過程中，需要不定期對試點企業(yè)進(jìn)行審計監(jiān)督，按照扶貧項目和相關(guān)資金管理規(guī)定進(jìn)行公示，防止財政扶貧資金流失，有效規(guī)避資金的“滲漏”問題，確保貧困農(nóng)戶能夠獲取股金分紅。同時加強(qiáng)對試點企業(yè)的培訓(xùn)指導(dǎo)工作，通過專業(yè)培訓(xùn)、金融支持等方式幫扶重點農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，實現(xiàn)政府的扶貧角色真正由項目執(zhí)行者向項目監(jiān)管者轉(zhuǎn)變。

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