張明君

（安徽財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)政與公共管理學(xué)院，安徽 蚌埠 233000）

宿州“人地”掛鉤土地增值收益分配實(shí)證分析

張明君

（安徽財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)政與公共管理學(xué)院，安徽 蚌埠 233000）

建立健全“人地錢”掛鉤政策是近期各級政府工作的重要內(nèi)容，“人地”掛鉤作為“人地錢”掛鉤的前身，研究土地增值收益分配對于“人地錢”掛鉤具有重要的指導(dǎo)意義.本文通過實(shí)證分析，以農(nóng)民集體、政府和用地單位為研究主體，選取不同形式的土地增值收益為評價(jià)指標(biāo)，分析宿州“人地”掛鉤項(xiàng)目中，不同分配主體所得收益中各種形式收益所占比重以及土地增值收益在各主體間的分配情況.研究結(jié)果表明，此項(xiàng)目中農(nóng)民得到了較高的收益，對以后的土地工作和研究具有借鑒意義.

人地掛鉤；土地增值；收益分配

近年來我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化快速發(fā)展，人地矛盾逐漸突顯[1].為了解決土地供需矛盾和發(fā)展用地矛盾，提高人民生活品質(zhì)，國家先后推出了從“增減掛鉤”到“人地掛鉤”再到“人地錢掛鉤”的一系列政策.在此過程中，由于農(nóng)民集體“無錢”、“無權(quán)”、維權(quán)意識薄弱，在與政府和用地單位的利益博弈中常處弱勢，其合理利益難以保障.據(jù)調(diào)查，2015年安徽省農(nóng)用地征地補(bǔ)償平均標(biāo)準(zhǔn)每畝39108元[2]，建設(shè)用地和未利用地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為農(nóng)用地的50%[3]；浙江省征收耕地、其他農(nóng)用地（除林地以外）和建設(shè)用地，一類地區(qū)不低于5.4萬元/畝、二類地區(qū)不低于4.5萬元/畝、三類地區(qū)不低于3.7萬元/畝；征收林地、未利用地，一類地區(qū)不低于2.8萬元/畝、二類地區(qū)不低于2.3萬元/畝、三類地區(qū)不低于1.9萬元/畝[4].在土地增值幅度較高的區(qū)域，農(nóng)民僅能得到土地收益的5%～10%[5]，在實(shí)際工作中，農(nóng)民集體內(nèi)部又缺乏一套可操作的統(tǒng)一分配方法，農(nóng)民所得利益進(jìn)一步縮水，不利于社會的和諧穩(wěn)定發(fā)展.

本文以宿州市“人地”掛鉤項(xiàng)目為例，根據(jù)調(diào)研數(shù)據(jù)及相關(guān)文獻(xiàn)資料，在借鑒國內(nèi)外相關(guān)理論研究成果的基礎(chǔ)上，通過實(shí)證分析，對項(xiàng)目中土地增值收益分配進(jìn)行量化分析，以期對“人地錢掛鉤”政策的具體實(shí)施起參考作用，并為完善我國土地收益分配理論和土地征收補(bǔ)償體系提供科學(xué)參考.

1 “人地”掛鉤項(xiàng)目土地增值收益概念解讀

2008年，《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)發(fā)展改革委關(guān)于2008年深化經(jīng)濟(jì)體制改革工作意見的通知》（國辦發(fā)〔2008〕103號）中首次提出：“推進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤、城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)村人口定居規(guī)模相掛鉤的試點(diǎn)工作.”，簡稱“人地”掛鉤[6].

在此過程中，政府行使土地征收權(quán)，在由用地單位先行墊付征地補(bǔ)償費(fèi)或地方財(cái)政支付征地補(bǔ)償費(fèi)后，集體用地轉(zhuǎn)為國有土地，然后再按照建設(shè)用地規(guī)劃許可的土地用途予以統(tǒng)一供應(yīng)，其中政府輔助失地農(nóng)民與用地單位簽訂勞動合同，和組織農(nóng)戶與種植大戶簽訂承包租賃合同，解決“人往哪里去，地往哪里轉(zhuǎn)，田由誰來種，錢從哪里來”的問題.“人地”掛鉤項(xiàng)目區(qū)內(nèi)的集體用地在被征用、開發(fā)、使用、轉(zhuǎn)讓等過程中產(chǎn)生了大量的依附于土地的由國家或政府收取而收益的資金，這部分資金稱之為“人地”掛鉤項(xiàng)目土地增值收益.

2 宿州市人地掛鉤項(xiàng)目區(qū)土地利用現(xiàn)狀及土地增值收益分配

2.1 土地利用現(xiàn)狀概述

宿州市人地掛鉤項(xiàng)目位于埇橋區(qū)灰古鎮(zhèn)付湖村，臨近外環(huán)路，具有較好的地理優(yōu)勢.項(xiàng)目由宿州國土資源局牽頭，其他相關(guān)單位輔助，自2013年開始實(shí)施的規(guī)劃.項(xiàng)目實(shí)施前共15個自然莊，拆遷整治自然莊9個，其中5個自然莊搬遷至新村.付湖新村自2013年10月著手建設(shè)，2014年4月開始拆遷，不到一年時(shí)間全部拆遷完畢，2015年8月開始對居民進(jìn)行集中安置，村集體合資建設(shè)小區(qū)，小區(qū)占地140畝，現(xiàn)已建成安置房599套7.36萬㎡，其中排房228套，門面房127套，老年房32套，多層212套，安置人口1417人.已搬遷的5個自然莊占地共計(jì)560畝，整治420畝土地，現(xiàn)付湖村土地共計(jì)10800畝，流轉(zhuǎn)土地8000余畝，付湖新村的土地流轉(zhuǎn)率達(dá)80%.總體而言，項(xiàng)目區(qū)的土地利用狀況較好，基本達(dá)到了土地節(jié)約集約的目的.

2.2 土地增值收益分配情況簡述

本研究在對宿州市埇橋區(qū)灰古鎮(zhèn)付湖村實(shí)地調(diào)研的基礎(chǔ)上，結(jié)合國土部門及相關(guān)單位提供的資料，對土地增值收益的狀況進(jìn)行分析，以此來反映農(nóng)民集體、政府和用地單位在各自所得收益中各種收益形式所占比重，以及農(nóng)民在土地增值中的收益是否達(dá)到合理水平.

項(xiàng)目實(shí)施中的收益類型較為復(fù)雜，經(jīng)比較選擇如下五種較為重要的收益形式作為評價(jià)指標(biāo)，并計(jì)算具體數(shù)值，包括土地補(bǔ)償費(fèi)、土地出讓金稅費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、耕地占用稅及生活保障與培訓(xùn)費(fèi)，如表1.

土地補(bǔ)償費(fèi)：近似等于拆遷補(bǔ)償總額，為51541174.86元；

土地出讓金稅費(fèi)=土地出讓金×稅率

=45173149×3.2%=1445540.768元；

安置補(bǔ)助費(fèi)為192000元；

耕地占用費(fèi)=耕地占用面積×8元/平方米

表1 宿州“人地”掛鉤項(xiàng)目土地增值收益明細(xì)

=4671022×8=37368176元；

生活保障與培訓(xùn)費(fèi)=65戶*3000元=195000元.

其中生活保障與培訓(xùn)費(fèi)的數(shù)據(jù)來源于相關(guān)問卷調(diào)查，并進(jìn)行加權(quán)平均后求和，此外，其他數(shù)據(jù)均由國土部門以及相關(guān)基層單位提供.

3 土地增值收益分配的實(shí)證分析

3.1 模型構(gòu)建

實(shí)證分析具體步驟為：

第一步，將整個評價(jià)體系按相互間的聯(lián)系或隸屬關(guān)系分為若干層.以土地增值收益總體分配的評價(jià)分析為最終目的，以農(nóng)民集體、政府、用地單位為研究主題，將土地補(bǔ)償費(fèi)、土地出讓金稅費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、耕地占用稅及生活保障與培訓(xùn)費(fèi)作為研究的評價(jià)指標(biāo)；

第二步，確定評價(jià)指標(biāo)指數(shù)以及評價(jià)指標(biāo)所占權(quán)重.本文中各評價(jià)指標(biāo)指數(shù)由對各種土地增值收益形式進(jìn)行綜合分析得出，各評價(jià)指標(biāo)權(quán)數(shù)取為單個收益占總土地增值收益的比重，見表1.待評價(jià)指標(biāo)各指數(shù)如表2.

表2 待評價(jià)指標(biāo)各指數(shù)

第三步，構(gòu)造判斷矩陣A：

本研究中分別構(gòu)造 3 個判斷矩陣（A1、A2、A3）對應(yīng)于 C1、C2、C3，以 C1為例，構(gòu)造矩陣 A1如下，表3.

第四步，計(jì)算權(quán)重.分別計(jì)算每一行的幾何平

表3 判斷矩陣A1及其相對權(quán)重向量

均數(shù)Bi，

分別計(jì)算每一行的權(quán)重Wi，

仍舊以C1對應(yīng)的A1為例，經(jīng)計(jì)算，結(jié)果如表4.

表4 C1(農(nóng)民集體)所得收益中各收益形式所占權(quán)重

自此，單一分配主體中各種收益形式占所得增值收益的比重顯而易見.

第五步，為更好地了解該項(xiàng)目中土地增值收益分配情況，需知道農(nóng)民集體、政府、用地單位占土地總增值收益的比重.

重復(fù)第一—四步，構(gòu)造5個判斷矩陣（A'1、A'2、A'3、A'4、A'5）對應(yīng)于土地補(bǔ)償費(fèi)、土地出讓金稅費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、耕地占用稅及生活保障與培訓(xùn)費(fèi).以A'1,為例，作表如下.

表5 判斷矩陣A'1,及其相對權(quán)重向量

根據(jù)A'1計(jì)算對應(yīng)權(quán)重為，如表6.

表6 土地補(bǔ)償費(fèi)在各分配主體間的分配比例

再對權(quán)重W進(jìn)行修正，土地補(bǔ)償金中C1所占比重=權(quán)重W×評價(jià)指標(biāo)權(quán)數(shù).最后對比重加總求和，可得C1所得收益占總土地增值收益的比重.

同理，帶入 A'1、A'2、A'3、A'4、A'5進(jìn)行運(yùn)算和整理.自此，可分析出該項(xiàng)目中土地增值收益在各分配主體間的分配情況.

3.2 結(jié)果分析

根據(jù)此模型可得如下結(jié)果(表7、表8)，

由表8的分析結(jié)果可以得出，單一分配主體收益中各種收益形式所占比重.其中農(nóng)民集體所得收益中土地補(bǔ)償費(fèi)與安置補(bǔ)助費(fèi)所占比重較大，分別為39.83%和28.14%；政府所得收益中土地出讓金稅費(fèi)與耕地占用稅所占重較大，分別為36.62%和37.56%；用地單位所得收益中安置補(bǔ)助費(fèi)和生活保障與培訓(xùn)費(fèi)所占比重較大，分別為35.71%和37.50%.

表7 單一分配主體收益中各種收益形式所占比重

表8 各分配主體收益分配關(guān)聯(lián)度

由表8中各分配主體收益分配關(guān)聯(lián)度的分析結(jié)果可以看出，農(nóng)民集體土地收益最大，政府次之，用地單位最少.加之，現(xiàn)實(shí)中農(nóng)民由原先的交通不便的山區(qū)搬遷至臨近通往城區(qū)的主干道旁；拆除舊房屋，搬到設(shè)施齊全的安置小區(qū)；村集體與用地單位“結(jié)對共建”，失地農(nóng)民在用地單位工作，解決了就業(yè)問題等.因而，在對在此次土地增值收益分配中農(nóng)民集體受益較大.

4 結(jié)論

從實(shí)證分析的結(jié)果可以看出，宿州“人地”掛鉤項(xiàng)目中，農(nóng)民集體所得總收益中土地補(bǔ)償費(fèi)與安置補(bǔ)助費(fèi)所占比重較大；政府所得總收益中土地出讓金稅費(fèi)與耕地占用稅所占重較大；用地單位所得總收益中安置補(bǔ)助費(fèi)和生活保障與培訓(xùn)費(fèi)所占比重較大.此外，在此次土地增值收益分配中農(nóng)民集體受益較大，這與以往土地利用與交易中收益分配結(jié)果差異較大.結(jié)合實(shí)際情況，對結(jié)果作如下解讀.

（1）農(nóng)民集體和政府所獲收益的主要來源合乎常理，易理解.用地單位所得收益中安置補(bǔ)助費(fèi)主要來源于在期房安置補(bǔ)助期間，用地單位為部分村民提供了低價(jià)的臨時(shí)安置房，此部分收益按比例直接分配給用地單位.此外，由于大多失地農(nóng)民都與用地單位簽訂勞動合同，政府委托企業(yè)對農(nóng)民進(jìn)行相應(yīng)的技術(shù)培訓(xùn)，這就使得用地單位得到一定的培訓(xùn)費(fèi)用.

（2）農(nóng)民集體作為土地權(quán)利所有人，在土地增值收益分配中占有多數(shù)收益，具有先天的合理性.然而，多數(shù)土地利用與交易中的分配結(jié)果與此相悖.此項(xiàng)目中農(nóng)民終能得到較為合理的收益，這與“人地”掛鉤項(xiàng)目的特點(diǎn)密不可分.“人地”掛鉤在增減掛鉤的基礎(chǔ)上，將吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和外來人口規(guī)模與城市建設(shè)用地增加規(guī)模相掛鉤，這一做法，有利于多方發(fā)展.地方政府在項(xiàng)目實(shí)施中不但可吸引外資，帶動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，還可解決農(nóng)民就業(yè)問題，減少人口外流，同時(shí)，也集約節(jié)約了土地，相應(yīng)了國家的號召；用地單位在此項(xiàng)目中既得到了相應(yīng)的優(yōu)惠政策，也解決了“用工荒”的難題.因此，政府與用地單位在此次收益分配中都愿意“讓利與民”.這也在客觀上說明了只有政府更多地回歸“管理者”職位，不斷推進(jìn)土地改革，突破制度瓶頸，才能促進(jìn)農(nóng)民分享長期穩(wěn)定增值收益，形成一種較為合理的收益分配機(jī)制.

人地掛鉤項(xiàng)目在土地增值收益方面的成功，改變了農(nóng)民長期在收益分配處于弱勢地位的“刻板印象”，為之后的土地政策的制定與實(shí)施和相關(guān)科學(xué)研究提供了參考.

〔1〕姚瑤,李松,綦群高.對人地掛鉤政策的研究與思考[J].中國土地,2016(4)：10-12.

〔2〕安徽省國土資源廳,2015征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)發(fā)布：安徽省國土資源廳副廳長李世蘊(yùn)談安徽省征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整情況 [EB/OL].2015-3-10.http：//www.ahgtt.gov.cn/site/search_show.jsp?row_id=392015030000000035.

〔3〕安徽省國土資源廳.安徽調(diào)高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)用地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)比2012年提高十五個百分點(diǎn)[EB/OL].2015-3-20.

〔4〕浙江省省政府辦公廳.浙江省人民政府關(guān)于調(diào)整完善征地補(bǔ)償安置政策的通知 (浙政發(fā)〔2014〕19 號)[EB/OL].2014-5-20.

〔5〕范文君.劃撥土地使用權(quán)權(quán)益價(jià)評估方法研究[D].浙江大學(xué)碩士學(xué)位論文,2010.27-49.

〔6〕馮長春,沈昊婧,王鋒.新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中“人地錢”掛鉤政策探析[J].中國土地,2016(4)：4-9.

F321.1

A

1673-260X（2017）10-0095-04

2017-07-14

本文屬安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)國家級大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計(jì)劃項(xiàng)目《“人地錢”掛鉤政策的收益返還制度研究——以安徽省宿州市為例》（201610378169）階段性研究成果