方芳

摘 要 中小學(xué)校正在從傳統(tǒng)單一的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)向真正依法辦學(xué)、自主管理、民主監(jiān)督、社會(huì)參與的多元治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，校長(zhǎng)、黨組織以及民主管理機(jī)制都在發(fā)生變化。但是，傳統(tǒng)固有制度的約束、管理者對(duì)變革的理解和接受程度有限，以及民主管理主體的參與意識(shí)與能力有待提高等因素，影響著學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的變遷進(jìn)程。建立健全學(xué)校內(nèi)部治理權(quán)力運(yùn)行平衡機(jī)制，建立民主參與管理的激勵(lì)機(jī)制，根據(jù)學(xué)校實(shí)際循序漸進(jìn)地改革，有助于推進(jìn)中小學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的變遷。

關(guān)鍵詞 中小學(xué) 內(nèi)部治理 共同治理 困境 突破

隨著依法治國(guó)戰(zhàn)略的全面推進(jìn)和現(xiàn)代學(xué)校制度理念的影響，中小學(xué)校正面臨著一場(chǎng)前所未有的變革。這種變革不僅體現(xiàn)為制度創(chuàng)新，更為實(shí)質(zhì)的是一種治理結(jié)構(gòu)和治理方式的轉(zhuǎn)換，一種權(quán)力關(guān)系的重構(gòu)。在現(xiàn)代治理體系下，學(xué)校治理不再是傳統(tǒng)單一的治理模式，正在逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)樽裱瓕W(xué)校內(nèi)在邏輯，實(shí)現(xiàn)真正依法辦學(xué)、自主管理、民主監(jiān)督、社會(huì)參與的多元治理結(jié)構(gòu)。伴隨著學(xué)校利益相關(guān)者們漸漸浮出水面，如果不能很好地平衡這種多元治理關(guān)系，學(xué)校治理將會(huì)出現(xiàn)沖突與失衡，從而影響學(xué)校的健康發(fā)展。

一、中小學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的變遷

近年來(lái)，隨著政府職能轉(zhuǎn)變，學(xué)校享有更多的自主管理權(quán)，校內(nèi)相關(guān)利益主體的權(quán)利意識(shí)日益覺(jué)醒，同時(shí)，國(guó)家相繼出臺(tái)系列政策文件進(jìn)一步規(guī)范中小學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中各主體的職能定位，促使著中小學(xué)校的治理結(jié)構(gòu)正在發(fā)生變化。

1.校長(zhǎng)地位及職責(zé)的變化

1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》基本確立了中小學(xué)校實(shí)行校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。校長(zhǎng)是學(xué)校的法定代表人，是學(xué)校行政的最高負(fù)責(zé)人，對(duì)外代表學(xué)校，對(duì)內(nèi)全面領(lǐng)導(dǎo)教育、教學(xué)、科學(xué)研究和行政管理工作，可以說(shuō)，校長(zhǎng)是學(xué)校治理結(jié)構(gòu)中的主要決策主體。校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的確立調(diào)動(dòng)了校長(zhǎng)的辦學(xué)積極性，提高了辦事效率，減少了內(nèi)部消耗。但同時(shí)，校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制也帶來(lái)了決策權(quán)力過(guò)于集中、“一把手”現(xiàn)象突出的問(wèn)題[1]。隨著我國(guó)國(guó)情的變化和現(xiàn)代教育治理體系的要求，對(duì)校長(zhǎng)的專(zhuān)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和職責(zé)要求也在發(fā)生變化。2013年教育部新頒布的《義務(wù)教育學(xué)校校長(zhǎng)專(zhuān)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)》《普通高中校長(zhǎng)專(zhuān)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)》改變了原國(guó)家教委1991年頒布的《全國(guó)中小學(xué)校長(zhǎng)任職條件和崗位要求（試行）》中對(duì)校長(zhǎng)的要求，新的規(guī)定從校長(zhǎng)專(zhuān)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的角度詮釋了校長(zhǎng)的職責(zé)。重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)和細(xì)化了校長(zhǎng)在規(guī)劃學(xué)校發(fā)展、營(yíng)造育人文化、領(lǐng)導(dǎo)課程教學(xué)、引領(lǐng)教師成長(zhǎng)、優(yōu)化內(nèi)部管理、調(diào)適外部環(huán)境六個(gè)方面的專(zhuān)業(yè)職能，涵蓋了校長(zhǎng)在行政管理和教育教學(xué)領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)。

2.黨組織地位與作用的變化

我國(guó)中小學(xué)校實(shí)行的是“校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”，不同于我國(guó)高校實(shí)行的“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”，黨組織在兩種不同體制下的地位與作用是不一樣的。相比于高校，黨組織在中小學(xué)校中更加偏向于政治核心和政治監(jiān)督地位，其在決策機(jī)制中的作用要弱于高校的體制。但是，2016年中組部、中共教育部黨組印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)中小學(xué)校黨的建設(shè)工作的意見(jiàn)》中對(duì)黨組織的定位發(fā)生了新的變化，中小學(xué)校的黨組織不僅是政治核心，還有權(quán)討論決定學(xué)校發(fā)展規(guī)劃、重要改革、財(cái)務(wù)預(yù)決算和教學(xué)科研、招生錄取、基本建設(shè)等方面的重大事項(xiàng)，以及涉及師生員工切身利益的重要問(wèn)題。同時(shí)，要求各中小學(xué)建立黨組織參與決策的制度機(jī)制，保證黨組織在重大事項(xiàng)決策中的地位。對(duì)重大議題和事項(xiàng)，黨組織與行政領(lǐng)導(dǎo)班子成員要充分溝通醞釀、形成共識(shí)。新的政策強(qiáng)化了黨組織在中小學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中參與決策的職能，需要中小學(xué)內(nèi)部建立和完善相應(yīng)制度來(lái)適應(yīng)這種變化。

3.民主管理機(jī)制的變化

現(xiàn)代教育治理體系強(qiáng)調(diào)多元利益主體的共同治理，重視民主參與與民主管理。對(duì)于中小學(xué)校來(lái)說(shuō)，校務(wù)委員會(huì)、教職工代表大會(huì)、家長(zhǎng)委員會(huì)都是民主參與管理的重要表現(xiàn)形式，如何真正發(fā)揮這些組織的作用是新的治理結(jié)構(gòu)要求的重要內(nèi)容。首先，校務(wù)委員會(huì)要充分發(fā)揮其決策咨詢與監(jiān)督作用。目前很多學(xué)校的校務(wù)委員會(huì)形式大于內(nèi)容，缺乏多元主體的參與。教育部頒布的《全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要》明確有關(guān)學(xué)校發(fā)展規(guī)劃、基本建設(shè)、重大合作項(xiàng)目、重要資產(chǎn)處置以及重大教育教學(xué)改革等決策事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定，邀請(qǐng)有關(guān)專(zhuān)家咨詢，進(jìn)行合法性、合理性、可行性和可控性評(píng)估，這就要求充分發(fā)揮校務(wù)委員會(huì)的作用。其次，教職工代表大會(huì)要切實(shí)實(shí)現(xiàn)教職工的利益訴求。《學(xué)校教職工代表大會(huì)規(guī)定》要求對(duì)與教職工利益直接相關(guān)的福利、校內(nèi)分配實(shí)施方案以及相應(yīng)的教職工聘任、考核、獎(jiǎng)懲辦法等具有討論決定權(quán)。再次，家長(zhǎng)委員會(huì)要積極參與到與學(xué)生利益密切相關(guān)的管理事項(xiàng)中來(lái)。教育部《關(guān)于建立中小學(xué)幼兒園家長(zhǎng)委員會(huì)的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確家長(zhǎng)要參與學(xué)校的管理、教育工作，溝通學(xué)校與家庭，特別是對(duì)事關(guān)學(xué)生和家長(zhǎng)切身利益的事項(xiàng)家長(zhǎng)有權(quán)提出意見(jiàn)和建議。

二、中小學(xué)治理結(jié)構(gòu)變遷中的問(wèn)題

1.固有制度的約束與既得利益者的阻礙

學(xué)校治理結(jié)構(gòu)的變遷實(shí)際上是對(duì)學(xué)校權(quán)力主體責(zé)、權(quán)、利的重新分配，以及對(duì)學(xué)校固有制度的改變和革新。但原有學(xué)校內(nèi)部治理經(jīng)過(guò)多年的制度建設(shè)與執(zhí)行已經(jīng)形成了一套固有的制度體系，如決策議事規(guī)則、教師評(píng)價(jià)體系、民主管理模式等，新的變革意味著可能會(huì)打破舊有制度重新建立，這就面臨著考量變革的成本、人們心理的適應(yīng)性、相關(guān)利益者的妥協(xié)等諸多因素的考驗(yàn)。而這其中，原有治理結(jié)構(gòu)中既得利益者的阻礙可能又成為不得不考慮的因素。由于權(quán)力結(jié)構(gòu)需要重構(gòu)，新的利益主體權(quán)力增進(jìn)的同時(shí)，必然會(huì)減少原有既得利益者的利益增加，被變革影響到的利益既得者必然會(huì)利用自身的現(xiàn)有地位和優(yōu)勢(shì)對(duì)新的變革加以或多或少的阻撓[2]。特別是決策者作為原來(lái)治理結(jié)構(gòu)中主要的權(quán)力擁有者，其本能地不愿意分解自身的權(quán)力，以其為核心建立的固有制度體系將會(huì)增加改革的難度。

2.治理主體對(duì)變革的理解與接受程度有限

我國(guó)中小學(xué)治理結(jié)構(gòu)的變革在很大程度上是自上而下的強(qiáng)制性變革，也就是由國(guó)家通過(guò)頒布政策法令來(lái)主導(dǎo)實(shí)施制度變遷，對(duì)于學(xué)校來(lái)說(shuō)，須要在深刻理解和領(lǐng)會(huì)國(guó)家改革理念的基礎(chǔ)上去執(zhí)行。中小學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中涉及的治理主體比較多，不同治理主體由于自身的文化水平和經(jīng)歷閱歷不盡相同，其對(duì)變革的理解和接受程度也會(huì)呈現(xiàn)不同。特別是長(zhǎng)期在原有治理結(jié)構(gòu)體系下已經(jīng)十分適應(yīng)的人們，一般會(huì)難以接受制度的變遷和權(quán)力的重構(gòu)。他們可能會(huì)不理解新的變革理念，例如，管理者可能會(huì)認(rèn)為權(quán)力的集中可以有效地管理學(xué)校事務(wù)，如果分解權(quán)力或監(jiān)督主體增多會(huì)很難實(shí)現(xiàn)決策的有效性，容易導(dǎo)致重要事項(xiàng)久拖不決；也有的教師已經(jīng)適應(yīng)了長(zhǎng)期被管理的狀態(tài)，習(xí)慣了消極、被動(dòng)地等待，一旦要求其積極、主動(dòng)地參與到治理中來(lái)，反而處于無(wú)法理解和接受的狀態(tài)。endprint

3.民主管理主體的參與意識(shí)和能力有待提高

現(xiàn)代學(xué)校制度下的中小學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)強(qiáng)調(diào)共治，要求教師、學(xué)生、家長(zhǎng)及社會(huì)各界人士充分發(fā)揮各自的能動(dòng)作用，積極參與到學(xué)校治理中來(lái)。然而，現(xiàn)實(shí)中民主管理主體的參與意識(shí)并不高，參與能力也有限。教師主要通過(guò)教職工代表大會(huì)來(lái)參與學(xué)校的管理，但很多教師并沒(méi)有意識(shí)到這是在行使自己的權(quán)利，而更多地認(rèn)為只是學(xué)校在“走過(guò)場(chǎng)”、“走形式”，從而導(dǎo)致的結(jié)果是召開(kāi)教職工代表大會(huì)只是舉個(gè)手、畫(huà)個(gè)票而已，并沒(méi)有充分發(fā)揮自己的參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。家長(zhǎng)主要通過(guò)家長(zhǎng)委員會(huì)行使參與權(quán)，但實(shí)際上基于家長(zhǎng)成員身份的復(fù)雜性和時(shí)間的有限性，很多家長(zhǎng)根本沒(méi)有參與到學(xué)校的管理中來(lái)，學(xué)校也很難強(qiáng)制要求家長(zhǎng)參與。社會(huì)人士主要指參與到校務(wù)委員會(huì)中的校友、知名專(zhuān)家學(xué)者等，由于他們本身并非學(xué)校的人員，其時(shí)間和參與能力更加有限，這些都使得民主管理機(jī)制在運(yùn)行中困難重重。

三、推動(dòng)中小學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的變革

中小學(xué)校治理結(jié)構(gòu)的變遷是大勢(shì)所趨，學(xué)校必須通過(guò)一系列規(guī)范運(yùn)作和制度安排實(shí)現(xiàn)權(quán)力主體的相互制衡，達(dá)到公正與效率契合的狀態(tài)。這就需要學(xué)校積極采取措施來(lái)適應(yīng)現(xiàn)代教育治理理念，探索路徑來(lái)盡可能地突破障礙，實(shí)現(xiàn)制度變革。

1.建立健全學(xué)校內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行平衡機(jī)制

學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的動(dòng)態(tài)運(yùn)行實(shí)際上是學(xué)校的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)在行使中形成的權(quán)力制衡機(jī)制。要想實(shí)現(xiàn)學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的變遷，需要學(xué)校首先建立起權(quán)力運(yùn)行的平衡機(jī)制。根據(jù)國(guó)家最新文件的要求，中小學(xué)校的決策機(jī)制中，校長(zhǎng)是學(xué)校教育教學(xué)及行政管理的主要負(fù)責(zé)人，校長(zhǎng)辦公會(huì)或校務(wù)會(huì)議是校長(zhǎng)行使決策權(quán)的議事機(jī)構(gòu)，有權(quán)決定學(xué)校日常的行政事務(wù)。黨組織、校務(wù)委員會(huì)、教職工代表大會(huì)、家長(zhǎng)委員會(huì)可以針對(duì)不同事項(xiàng)參與決策并進(jìn)行監(jiān)督。其中，黨組織通過(guò)黨政聯(lián)席會(huì)參與學(xué)校重大事項(xiàng)的決策，校務(wù)委員會(huì)可以對(duì)學(xué)校的重大事項(xiàng)提供決策咨詢意見(jiàn)，教職工代表大會(huì)對(duì)于與教師切身利益密切相關(guān)的事項(xiàng)具有決定權(quán)，家長(zhǎng)委員會(huì)對(duì)于學(xué)校作出的與學(xué)生切身利益相關(guān)的事項(xiàng)有參與決策的權(quán)利。中小學(xué)校的各職能部門(mén)是決策權(quán)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，決策主體具有對(duì)其執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督的職能。通過(guò)學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的建立，可以有效制約不同權(quán)力主體，形成相互制約、共同發(fā)展的形勢(shì)，避免出現(xiàn)一權(quán)獨(dú)大，缺乏制約的局面。但同時(shí)，也要注意不同權(quán)力性質(zhì)的區(qū)別，決策權(quán)不同于執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)，決策主體只要是在法律法規(guī)及學(xué)校章程范圍內(nèi)規(guī)范行使權(quán)力就需要尊重，從而避免出現(xiàn)效率低下的問(wèn)題。

2.建立民主參與管理的激勵(lì)機(jī)制

多元、民主、參與、協(xié)商是教育治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)涵所在。新常態(tài)下的中小學(xué)教育治理能力現(xiàn)代化，要求打破一元單向的學(xué)校管理模式，注重多元利益主體參與到治理過(guò)程中來(lái)，并在多方參與、互動(dòng)的過(guò)程之中圍繞共同的發(fā)展目標(biāo)來(lái)協(xié)調(diào)，以共治求善治，共同提高中小學(xué)校的管理水平[3]。學(xué)校應(yīng)針對(duì)民主參與不同主體的特點(diǎn)，采取相應(yīng)的措施鼓勵(lì)其積極參與到學(xué)校治理中來(lái)，并不斷提升其治理能力。對(duì)于校內(nèi)教師，實(shí)踐證明，教師只有自身感覺(jué)到是學(xué)校的主人翁，在內(nèi)心上愿意積極主動(dòng)參與學(xué)校事務(wù)的管理，才有可能貢獻(xiàn)出自己的知識(shí)和能力，為學(xué)校的發(fā)展獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，而不能是靠著領(lǐng)導(dǎo)的強(qiáng)制和壓迫。為此，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該采取多種方式吸引具有較強(qiáng)愿望的教師參與管理，加強(qiáng)對(duì)教師的觀念引導(dǎo)，比如定期或者不定期開(kāi)展一些諸如學(xué)校教育改革研討會(huì)等活動(dòng)，增強(qiáng)教師對(duì)學(xué)校的歸屬感和認(rèn)同感，使教師意識(shí)到學(xué)校的健康發(fā)展與自身的利益息息相關(guān)。同時(shí)，學(xué)?？梢詫⒔處煂?duì)學(xué)校治理的參與作為教師評(píng)價(jià)因素考慮，對(duì)于能夠積極參與學(xué)校治理并提供建設(shè)性意見(jiàn)的教師應(yīng)給予不同程度的激勵(lì)。另外，由于教師不是專(zhuān)業(yè)管理者出身，參與學(xué)校管理就存在著決策水平高低的問(wèn)題。這需要學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)合理引導(dǎo)，采取定期培訓(xùn)或座談會(huì)的方式等提高教師參與學(xué)校管理的技能和決策水平，提高教師民主管理權(quán)的踐行程度。對(duì)于家長(zhǎng)和社會(huì)人士的參與治理，學(xué)?？梢员M量設(shè)計(jì)適合于其參與治理的制度形式，創(chuàng)造其參與治理的便利條件，鼓勵(lì)其積極參與到學(xué)校的管理中來(lái)。

3.采取循序漸進(jìn)的變革方式

基于原有內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)長(zhǎng)期固有制度所帶來(lái)的種種變革阻礙，中小學(xué)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)變遷應(yīng)采取漸進(jìn)方式，一方面，給予原內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中各主體特別是權(quán)力主體和既得利益者以權(quán)力消解和觀念適應(yīng)的時(shí)間，另一方面，也給新的管理參與者以提升治理能力和改變觀念的時(shí)間。學(xué)?？梢愿鶕?jù)本校的實(shí)際情況，選擇更適合于本校的變革模式。例如，如果學(xué)校的民主參與意識(shí)強(qiáng)烈，且參與能力較強(qiáng)，學(xué)?？梢苑e極拓展民主參與的渠道，建立健全決策機(jī)制與民主參與機(jī)制的信息交流平臺(tái)，使民主參與倒推決策機(jī)制的變革；如果學(xué)校民主參與能力和積極性還有待提升，而作為決策層的領(lǐng)導(dǎo)改革意識(shí)較強(qiáng)，那么，可以實(shí)行校內(nèi)自上而下的變革，決策權(quán)的改變將會(huì)帶動(dòng)其他主體參與治理的積極性?？傊?，中小學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的變遷是一個(gè)相對(duì)復(fù)雜的工程，會(huì)涉及多項(xiàng)制度和規(guī)則的重設(shè)與修正，如校長(zhǎng)辦公會(huì)議事規(guī)則，黨政聯(lián)席會(huì)議事規(guī)則，教職工代表大會(huì)的工作規(guī)程，校務(wù)委員會(huì)的工作規(guī)程，家長(zhǎng)委員會(huì)的職責(zé)及規(guī)程等等，學(xué)校應(yīng)首先分解和列明這些具體制度，選擇容易突破的方面進(jìn)行改革。在整個(gè)改革的過(guò)程中，學(xué)校應(yīng)在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，強(qiáng)化學(xué)校成員與學(xué)校的信息交流平臺(tái)，形成雙向信息交流渠道，實(shí)現(xiàn)上知下情，下知上情，全員參與到學(xué)校的治理改革中來(lái)。

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【責(zé)任編輯 關(guān)燕云】endprint