孫敏華

【摘 要】近年來，隨著新預算法、新行政事業(yè)單位會計制度等一系列法律法規(guī)制度的改革，使得行政事業(yè)單位預算管理必須及時適應新政策進行調整。本文介紹了行政事業(yè)單位預算管理的現實意義，分析了現階段行政事業(yè)單位預算管理中存在的主要問題，并結合行政事業(yè)單位預算管理實踐的基礎上，提出優(yōu)化預算管理工作的具體對策建議。

【關鍵詞】行政事業(yè)單位；預算管理；預算監(jiān)督

一、行政事業(yè)單位預算管理的現實意義

行政事業(yè)單位作為向社會大眾提供公共服務的中堅力量，在改善和提高人民群眾生活水平、促進經濟社會協(xié)調發(fā)展等諸多方面發(fā)揮著日益重要的作用。在目前強調提升國家治理能力與水平的背景下，做好行政事業(yè)單位預算管理工作，對促進政府職能轉變、提高公共服務質量和效率具有重要的現實意義。具體表現為：

1.有助于加強財政科學化與精細化管理水平

改革預算管理制度，實施全面規(guī)范、公開透明的預算制度，是財政科學化精細化管理的要求，也是政事業(yè)單位改革的需要，有助于完善現代公共管理制度。

2.有助于推進國家治理體系現代化

黨的十八屆三中全會作出了“推進國家治理體系和治理能力現代化”的戰(zhàn)略部署，并把財政提升到國家治理的層面。預算管理作為財政工作的中樞，建立與新預算法等法律法規(guī)相適應的行政事業(yè)單位預算管理制度，對于優(yōu)化資源配置、推進國家治理體系現代化、實現國家長治久安具有重要意義。

3.有助于建設高效廉潔政府

行政事業(yè)單位預算作為整個國家的政策風向標，明確了政府開展各項工作的范圍和方向。通過強化行政事業(yè)單位預算管理促進依法理財、科學理財、理財惟公、理財惟實，提高政府執(zhí)政能力和辦事效率。在現實工作中如果能夠實施以“預算公開”為首要任務的預算管理制度，可以真正打造出高效、廉潔的政府，最終推動社會主義政治文明與和諧社會建設。

二、行政事業(yè)單位預算管理存在的問題

1.預算意識淡薄

行政事業(yè)單位對預算管理重視程度仍然不足，僅僅認為預算是為財政部門完成的工作，并未將預算管理納入本單位核心工作，很多行政事業(yè)單位未建立起預算編制科學完整、預算執(zhí)行規(guī)范有效、預算監(jiān)督公開透明三者有機銜接、相互制衡的現代預算制度。由于預算法制觀念較為薄弱，在實踐中明顯輕預算編制、重執(zhí)行簽付，導致預算編制工作缺乏實際效果。

2.單位預算管理體系不健全

通過情況下，由于預算編制時間緊、任務重、涉及表單多達十幾張，單位前期準備以及論證均不充分，常常是財會人員閉門造車，按上年數拼湊而成，直接導致預算項目粗放、編制粗糙、隨意性大，直接影響預算管理的約束力和執(zhí)行力。而且，在預算編制過程中單位內部各部門間溝通協(xié)調不夠充分，財會機構與其他內設機構缺乏有效溝通，導致預算管理與部門職責、資產管理、政府采購和基建管理等經濟活動脫節(jié)，難以準確反映單位的實際狀況。

3.預算執(zhí)行缺乏執(zhí)行力

首先，行政事業(yè)單位在預算執(zhí)行過程中仍然存在未嚴格按照人代會通過、財政批復的預算安排單位年內收支的現象，還是存在一定數量的超預算支出、隨意追加調整等問題，嚴重影響預算的硬性約束。其次，單位沒有及時分析預算執(zhí)行中的具體情況，部門間溝通不暢，如跨年支付項目經常出現一年內全額安排，使得預算執(zhí)行進度與序時進度偏差較大。然后，預算指標分解批復不合理，導致單位各內部機構和下屬單位財權與事權不匹配，影響其履職和財政資金使用效率。最后，決算與預算脫節(jié)，編制口徑不一致，為通過決算系統(tǒng)內設公式隨意調整實際支出甚至是年初預算的功能分類和經濟分類，使得決算報表既不完整也不準確，在決算中發(fā)現的問題也沒有在下年預算中及時修正，導致預算管理效率低下。

4.缺乏有效監(jiān)督與考核機制

行政事業(yè)單位仍缺乏行之有效的內部控制制度、制度建設不健全等問題。單位未充分考慮內部牽制體系、缺乏內部監(jiān)督，又不主動對外公開預決算加強外部監(jiān)督，預算評價機制不完善，評價結果不當或評價結果缺乏應用，難以發(fā)揮績效評價作用，預算管理缺乏有效監(jiān)督，在一定程度上影響財政資金額使用效益。

5.專業(yè)預算管理人員隊伍建設不夠

行政事業(yè)單位特別是基層單位由于人員少，崗位兼職較為普遍，常常存在一個人身兼數職情況，內部監(jiān)督制衡機制不易建立。由于曾經有段時間推行國庫結算中心代理預算單位記賬，使得部分單位無專業(yè)會計人員，受編制招錄等限制，只能由辦公室或新近人員兼崗，人員缺乏專業(yè)知識、甚至都沒有會計證，勉強充當報賬員，預算、出納、會計、決算一人兼崗且調動頻繁，嚴重影響了行政事業(yè)單位預算管理的質量。由于專業(yè)人員配備不足，也使得以“制衡性”為核心內控制度形同虛設，未能在單位內部部門管理、職責分工、業(yè)務流程等方面形成有效的相互制約和相互監(jiān)督體系。

三、加強行政事業(yè)單位預算管理的對策建議

1.增強預算法治意識

全體員工是預算的具體執(zhí)行者，只有全體員工的參與和配合，預算編制質量才能得到保障，也才能真正解決預算與業(yè)務“兩張皮”現象。單位全體都必須深刻領會新預算法的精神實質，嚴格以新預算法為從事預算管理的準繩，嚴肅財經紀律，切實做到有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究。硬化預算是對政府支出的約束，新預算法明文規(guī)定：“在預算執(zhí)行中，各級政府一般不制定新的增加財政收入或者支出的政策和措施，也不制定減少財政收入的政策和措施；必須作出并需要進行預算調整的，應當在預算調整方案中作出安排。”行政事業(yè)單位在預算管理實施過程中必須堅持厲行節(jié)約，牢固樹立預算法定觀念，非經法定調整程序，任何單位不得變動；牢固樹立公眾監(jiān)督意識，按規(guī)定進行單位預決算及三公經費公開，接受公眾監(jiān)督，讓單位在陽光下運行，從而提升政府行政決策水平、管理能力和執(zhí)行效率。

2.完善單位預算管理體系

完善行政事業(yè)單位預算管理體系必須建立健全部門預算編制、審批、執(zhí)行、決算與評價等預算內部管理制度，合理設置預算業(yè)務管理機構或崗位，明確職責權限、授權審批程序，建立內部機構之間和下屬單位之間溝通協(xié)調機制和預算執(zhí)行分析機制。行政事業(yè)單位領導班子是本單位預算的決策機構，預算決策屬于本單位重大決策，應由本單位領導班子集體做出，任何個人不得單獨進行決策或者擅自改變集體決策。行政事業(yè)單位應根據上年度預算收支執(zhí)行情況、下年度的發(fā)展規(guī)劃、年度工作計劃、重點工作任務、定員、定額標準等為依據來綜合考慮編制年度經費預算草案；為實現可持續(xù)性發(fā)展，在編制下年度部門預算的同時，同步編制部門往下的滾動財政規(guī)劃，建立跨年度預算平衡機制。努力提高財政資金分配的前瞻性、計劃性和整體配置效益，保障政府施政目標的實現，加強政府和財政中長期規(guī)劃的約束能力，從制度上建立實現國家和地方政府中長期目標的財政保障機制，實現財政預算和政府中長期規(guī)劃目標的有機結合。endprint

3.強化預算執(zhí)行執(zhí)行效力

預算執(zhí)行需要及時地分析預算執(zhí)行情況，并根據差異大小和性質采取對應的控制策略和控制措施。預算執(zhí)行、分析與控制是實現預算目標的關鍵，也是行政事業(yè)單位管理工作的中心環(huán)節(jié)。加強預算執(zhí)行管理，強化預算剛性。嚴控預算調整事項，提高年初預算到位率，年度預算執(zhí)行中原則上不再追加預算。對預算執(zhí)行進度緩慢或預計年內難以執(zhí)行的資金，及時調整用途，避免資金沉淀，提高預算執(zhí)行的均衡性和規(guī)范性。建立預算動態(tài)評估清理機制。財政部將每年選擇部分中長期支出政策或重大項目進行滾動評估，評估結果作為安排預算和調整支出政策的重要依據。部門也應建立類似的評估清理機制，取消政策目標已實現或不再具備實施條件的項目；調整條件形勢變化、未達到預期效果或支出標準不可持續(xù)的項目；整合投向趨同、交叉或政策碎片化的項目。重視部門預算的編制、審核和公開，并對決算加以分析運用，通過決算與預算的對比，及時發(fā)現問題，在下一年預算編制時進行修正，從而不斷提高預算的準確性。

4.實施有效監(jiān)督與考核機制

首先，行政事業(yè)單位應當建立以內控部門、內部監(jiān)督部門、財會部門、各職能部門有機銜接的內控體系，完善單位內部預算監(jiān)督，實現數據庫全方位管理，從預算項目申報、編制、審核、批復、下達、執(zhí)行、動態(tài)監(jiān)控、決算、分析全方位監(jiān)控單位運行。同時完善外部監(jiān)督，鼓勵社會第三方參與單位內部控制建設從而形成單位內外部控制建設的合力。其次，探索實施績效預算管理，按照建立全面規(guī)范、公開透明的政府預算管理制度要求，堅持和完善預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督等不相容崗位相互分離、相互制約的預算管理機制，以規(guī)范的績效預算管理結構為基礎、預算項目庫為載體、績效管理為主線，形成“預算編制有目標、預算執(zhí)行有監(jiān)控、預算完成有評價、評價結果有應用、績效缺失有問責”的全過程績效預算管理新機制。最后，加大人大對預算的監(jiān)督，做到凡支出必有預算，凡預算均需人大審批。及時向人大匯報預算方案、預算執(zhí)行、決算、審計評價等各類事項，讓單位時刻運行在人民的監(jiān)督下，提高財政資金使用效益，有力保障地區(qū)民計民生，推進地區(qū)經濟發(fā)展。

5.專業(yè)預算管理人員隊伍建設不夠

探索建立與預算管理制度相適應的財政支持和人員編制管理制度。重視預算財務人員專業(yè)化建設，創(chuàng)新行政事業(yè)單位財政經費與人員編制管理，推動行政事業(yè)單位改革不斷深化，協(xié)調編辦人事部門，加強行政事業(yè)單位財務部門的設立，配備符合內控要求的專業(yè)財會職數，建立健全財會崗位責任制，規(guī)范會計基礎工作，加強會計檔案管理，明確會計憑證、會計賬簿和財務會計報告處理程序。嚴格按照財政財務管理規(guī)定，不相容崗位相互分離，實現關鍵崗位工作人員年訓、適崗評價和限期輪崗機制，牢固樹立風險防范意識和拒腐防變的思想道德底線，自覺依法依規(guī)來履職，維護資金安全。

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