田園++周書俊

【摘要】從財(cái)政科技投入總量、財(cái)政科技投入創(chuàng)新主體結(jié)構(gòu)和財(cái)政科技投入創(chuàng)新領(lǐng)域結(jié)構(gòu)等方面分析我國財(cái)政科技投入的結(jié)構(gòu)性特征。從激勵(lì)功能和抑制功能兩個(gè)方面分析了現(xiàn)行政府財(cái)政支持結(jié)構(gòu)對(duì)科技創(chuàng)新績效的影響。結(jié)合創(chuàng)新能力建設(shè)的要求和財(cái)政科技投入的結(jié)構(gòu)特征，應(yīng)提高財(cái)政科技對(duì)基礎(chǔ)研究的支持強(qiáng)度，強(qiáng)化財(cái)政科技對(duì)企業(yè)創(chuàng)新的支持強(qiáng)度，提高財(cái)政支出對(duì)協(xié)同創(chuàng)新的支持強(qiáng)度，建立市場(chǎng)消費(fèi)導(dǎo)向的財(cái)政支出支持機(jī)制，通過引導(dǎo)基金形式實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金杠桿效應(yīng)。

【關(guān)鍵詞】財(cái)政支持 結(jié)構(gòu)分析 科技創(chuàng)新績效 影響分析 優(yōu)化策略

【中圖分類號(hào)】 F810.4 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】 10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2017.17.008

2015年，我國研究與開發(fā)經(jīng)費(fèi)支出總額超過14000億元，其中財(cái)政科學(xué)技術(shù)事業(yè)支出總額達(dá)到5862億元，保持了超過10%的增長速度，財(cái)政科學(xué)技術(shù)事業(yè)支出在我國研究與開發(fā)經(jīng)費(fèi)支出中的比重超過30%。目前，我國已經(jīng)成為世界第二大研發(fā)投入強(qiáng)國。在高強(qiáng)度的研發(fā)投入支持下，我國技術(shù)創(chuàng)新能力顯著提高，專利授權(quán)數(shù)量以及新產(chǎn)品產(chǎn)值逐年攀升。然而，我國財(cái)政科技投入以研究機(jī)構(gòu)為主體的投入導(dǎo)向和以應(yīng)用研究為主體的投入模式在一定程度上造成我國自主創(chuàng)新能力不足、科技創(chuàng)新協(xié)同效應(yīng)偏弱以及科技成果轉(zhuǎn)化效率偏低等問題。因此，在分析我國財(cái)政科技投入結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，洞悉財(cái)政科技投入對(duì)科技創(chuàng)新績效的影響，并提出財(cái)政科技投入結(jié)構(gòu)的優(yōu)化策略具有重要意義。

財(cái)政科技支出的內(nèi)涵及其主要形式

財(cái)政支出是政府職能的重要組成部分，是政府履行共同管理職能，服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。財(cái)政支出是國家將以稅收為主體的收入，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，將財(cái)政收入通過合理預(yù)算分配到各個(gè)職能管理部門的基本過程。財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，是指在財(cái)政支出的總量中，各項(xiàng)支出占財(cái)政支出總量的比重和比例，是相對(duì)量指標(biāo)與絕對(duì)量指標(biāo)的辯證統(tǒng)一。因此，借鑒財(cái)政支出的定義，財(cái)政科技支出是政府應(yīng)用于科技創(chuàng)新活動(dòng)的資金投入過程，政府財(cái)政科技支出既可以資助各種科技基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究項(xiàng)目，也可以是對(duì)研究主體提供的貸款貼息等支持形式。

實(shí)踐中，財(cái)政科技支出用于支持科技創(chuàng)新的形式主要包括：（1）稅收優(yōu)惠。稅收優(yōu)惠是政府通過直接或者間接的納稅優(yōu)惠降低企業(yè)的研發(fā)創(chuàng)新成本，形成企業(yè)積極開展創(chuàng)新活動(dòng)激勵(lì)的有效途徑。（2）財(cái)政科技撥款。財(cái)政科技撥款是財(cái)政收入支持研發(fā)創(chuàng)新活動(dòng)的主要途徑，財(cái)政科技撥款在我國財(cái)政總支出中占有4%左右的比重，主要包括科學(xué)事業(yè)費(fèi)、科技三項(xiàng)費(fèi)和科研基建費(fèi)。（3）政府采購規(guī)模。政府采購是政府通過形成產(chǎn)品需求的形式降低自主創(chuàng)新行為的市場(chǎng)需求風(fēng)險(xiǎn)的主要途徑，也是通過發(fā)揮政府采購的導(dǎo)向作用調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)科技水平的重要手段。

我國現(xiàn)行財(cái)政科技及其投入結(jié)構(gòu)分析

隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展總量的不斷提高，財(cái)政科技投入總量不斷攀升，以2015年財(cái)政科技投入統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為例，2015年我國財(cái)政科技總投入約為5862億元，其中中央財(cái)政科技投入約為2478億元，地方財(cái)政科技投入約為3384億元。較2014年2436億元的投入水平，中央財(cái)政科技投入不顯著，而較2014年2877億元的投入水平，地方財(cái)政科技投入顯著提高，表現(xiàn)出地方政府財(cái)政科技投入的自主性更強(qiáng)。

財(cái)政科技投入創(chuàng)新主體結(jié)構(gòu)分析?？萍紕?chuàng)新主體通常包括高等院校、企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)，其中高校院校和科研機(jī)構(gòu)主要承擔(dān)知識(shí)成果產(chǎn)出的功能，其科技創(chuàng)新成果主要表現(xiàn)為科技論文、專利等形式；企業(yè)主要承擔(dān)科技創(chuàng)新成果產(chǎn)業(yè)化和經(jīng)濟(jì)價(jià)值實(shí)現(xiàn)的功能，其創(chuàng)新成果通常表現(xiàn)為新產(chǎn)品銷售收入的提高等形式。通過對(duì)我國財(cái)政科技投入對(duì)企業(yè)、高等院校和科研機(jī)構(gòu)的支持?jǐn)?shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，財(cái)政科技投入對(duì)企業(yè)的支持強(qiáng)度約占政府財(cái)政科技投入的10%，顯著低于財(cái)政科技投入對(duì)高等院校和科研機(jī)構(gòu)30%和60%的支持強(qiáng)度。

財(cái)政科技投入創(chuàng)新領(lǐng)域結(jié)構(gòu)分析。從創(chuàng)新領(lǐng)域的角度分析，研究與開發(fā)活動(dòng)的創(chuàng)新領(lǐng)域可以分為基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究和試驗(yàn)發(fā)展三個(gè)領(lǐng)域，其中基礎(chǔ)研究的價(jià)值在于認(rèn)知自然現(xiàn)象、揭示客觀規(guī)律，獲取新知識(shí)、新原理，應(yīng)用研究和試驗(yàn)發(fā)展的功能主要在于搭建實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)研究成果產(chǎn)業(yè)化所需要的裝備、工藝等實(shí)踐基礎(chǔ)。長期以來，我國用于基礎(chǔ)研究的投入約占財(cái)政科技投入的5%左右，而應(yīng)用研究和試驗(yàn)發(fā)展的投入約占財(cái)政科技投入總量的15%和80%，我國基礎(chǔ)研究投入強(qiáng)度遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家15%～20%的基礎(chǔ)研究投入水平，這一投入結(jié)構(gòu)在一定程度上制約了我國自主創(chuàng)新能力的形成。

財(cái)政科技投入對(duì)創(chuàng)新績效的激勵(lì)功能分析

提高對(duì)創(chuàng)新主體的支持力度。以財(cái)政支出對(duì)高校的支持為例，近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提升，特別是國家對(duì)科學(xué)研究工作重視程度的不斷提高，我國高?？萍蓟顒?dòng)的財(cái)政支撐力度不斷增強(qiáng)。2015年國家財(cái)政性高等教育經(jīng)費(fèi)達(dá)5930億元，高等教育財(cái)政性經(jīng)費(fèi)投入在國家財(cái)政收入中的比重再創(chuàng)新高。以國家自然科學(xué)基金面向管理科學(xué)類課題支持力度為例，2010年以前，管理科學(xué)類自然科學(xué)基金課題的支持強(qiáng)度約為20萬左右，而2010年后，管理科學(xué)類自然科學(xué)基金課題的支持強(qiáng)度提高到40萬左右，從而極大提高了對(duì)創(chuàng)新主體的支持力度和創(chuàng)新主體的積極性。又如，我國規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)中自主開展研發(fā)創(chuàng)新活動(dòng)的企業(yè)總數(shù)超過15%，R&D經(jīng)費(fèi)支出保持了超過10%的增長速度。

提高創(chuàng)新的綜合產(chǎn)出水平。2015年我國發(fā)明專利授權(quán)數(shù)達(dá)到36萬件，較2014年的約23萬件顯著提升。受財(cái)政科技投入的支持，我國科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率顯著，目前我國科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率已經(jīng)接近60%，國家綜合科技創(chuàng)新能力提升到世界第18位，在航天航天、量子通信等一批關(guān)鍵技術(shù)和前沿技術(shù)領(lǐng)域，已經(jīng)成為世界領(lǐng)軍者；隨時(shí)國家科技創(chuàng)新體制的不斷改革和完善，優(yōu)良的科技創(chuàng)新環(huán)境吸引了大量科技人才回國服務(wù)祖國科技事業(yè)，近5年回國人才超過110萬。endprint

我國現(xiàn)行財(cái)政科技投入結(jié)構(gòu)對(duì)創(chuàng)新績效的抑制功能分析

我國現(xiàn)行財(cái)政科技投入結(jié)構(gòu)對(duì)科技創(chuàng)新績效的抑制作用主要體現(xiàn)在導(dǎo)致科技創(chuàng)新成果質(zhì)量不高、科技創(chuàng)新協(xié)同效應(yīng)偏弱以及科技成果轉(zhuǎn)化效率偏低等方面：

科技創(chuàng)新成果質(zhì)量不高?？萍紕?chuàng)新質(zhì)量是自主創(chuàng)新能力的重要表征變量。實(shí)踐中，發(fā)明指對(duì)有關(guān)產(chǎn)品、方法或其改進(jìn)所提出的新的技術(shù)方案。由于發(fā)明專利的技術(shù)含量、申請(qǐng)難度較實(shí)用新型和外觀設(shè)計(jì)難度更大，通常以發(fā)明專利在專利中的比重作為科技創(chuàng)新質(zhì)量高低的重要評(píng)價(jià)指標(biāo)。2015年，我國發(fā)明專利的授權(quán)數(shù)量約為36萬件，占同期專利的比例不足15%，而同期美國、俄羅斯、德國、法國、日本等國發(fā)明專利在專利中的比重均超過50%，可見，我國科技創(chuàng)新質(zhì)量與發(fā)達(dá)國家仍存在顯著差距。

科技創(chuàng)新協(xié)同效應(yīng)偏弱。隨著創(chuàng)新范式由技術(shù)驅(qū)動(dòng)的創(chuàng)新范式、技術(shù)與市場(chǎng)交互影響的創(chuàng)新范式向網(wǎng)絡(luò)一體化創(chuàng)新范式演化，科學(xué)有效的創(chuàng)新組織形式越來越依賴于企業(yè)、高校、科研機(jī)構(gòu)等創(chuàng)新主體之間的協(xié)作，項(xiàng)目合作和資本投入成為聯(lián)系企業(yè)、高校、科研機(jī)構(gòu)等創(chuàng)新主體之間的紐帶。在我國現(xiàn)行的財(cái)政投入體制下，財(cái)政科技資金以高校和科研機(jī)構(gòu)為主要投向的投入模式保障了高校和科研機(jī)構(gòu)研究經(jīng)費(fèi)的充足性，從而降低了高校和科研機(jī)構(gòu)與企業(yè)之間進(jìn)行合作創(chuàng)新的積極性，科技創(chuàng)新的協(xié)同效應(yīng)不顯著。

科技成果轉(zhuǎn)化效率偏低。從科技創(chuàng)新價(jià)值鏈的角度分析，科技論文、專利等知識(shí)成果產(chǎn)出屬于科技創(chuàng)新的中間成果，科技創(chuàng)新的價(jià)值最終體現(xiàn)在新產(chǎn)品價(jià)值的實(shí)現(xiàn)、產(chǎn)品生產(chǎn)工藝的改進(jìn)和效率的提升等方面。實(shí)踐中，由于我國財(cái)政科技投入以高等院校和科研院所為主體的投入結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致了科技成果在立項(xiàng)階段缺乏與市場(chǎng)需求的有效銜接，加之科技成果轉(zhuǎn)化的市場(chǎng)體系的薄弱，造成了大量財(cái)政科技投入滯留在專利、論文等知識(shí)成果的產(chǎn)出階段，財(cái)政科技投入形成最終產(chǎn)品的轉(zhuǎn)化率偏低。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，我國的科技成果轉(zhuǎn)化率不足10%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家40%的科技成果轉(zhuǎn)化率水平。

我國財(cái)政科技投入結(jié)構(gòu)優(yōu)化的政策建議

結(jié)合我國創(chuàng)新能力建設(shè)的要求和我國財(cái)政科技投入的結(jié)構(gòu)特征，應(yīng)提高財(cái)政科技對(duì)基礎(chǔ)研究的支持強(qiáng)度，強(qiáng)化財(cái)政科技對(duì)企業(yè)創(chuàng)新的支持強(qiáng)度，提高財(cái)政支出對(duì)協(xié)同創(chuàng)新的支持強(qiáng)度，建立市場(chǎng)消費(fèi)導(dǎo)向的財(cái)政支出支持機(jī)制，通過引導(dǎo)基金形式實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金杠桿效應(yīng)。

提高財(cái)政科技對(duì)基礎(chǔ)研究的支持強(qiáng)度。基礎(chǔ)研究，特別是核心電子元器件、航空發(fā)動(dòng)機(jī)、智能制造等事關(guān)國家戰(zhàn)略和具有良好市場(chǎng)應(yīng)用前景的基礎(chǔ)技術(shù)，是國家自主創(chuàng)新能力的基礎(chǔ)，中央財(cái)政和地方財(cái)政應(yīng)在財(cái)政科技投入中進(jìn)一步提高對(duì)基礎(chǔ)研究的支持力度：一方面，在基礎(chǔ)研究財(cái)政科技投入5%的基礎(chǔ)上，按照每年增長不低于1%的速度提高對(duì)基礎(chǔ)研究的支持強(qiáng)度，力爭(zhēng)到2020年實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)研究投入達(dá)到20%的支持強(qiáng)度；另一方面，提高國家自然科學(xué)基金等基礎(chǔ)研究實(shí)施平臺(tái)的單項(xiàng)目支持力度。

強(qiáng)化財(cái)政科技對(duì)企業(yè)創(chuàng)新的支持強(qiáng)度。企業(yè)是技術(shù)創(chuàng)新的主體，新型國家創(chuàng)新體系必須以企業(yè)作為核心，從而提高創(chuàng)新成果的市場(chǎng)化程度，提高各種資源的利用效率。應(yīng)提高財(cái)政科技投入對(duì)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的支持力度：首先，豐富財(cái)政投入對(duì)企業(yè)創(chuàng)新行為的支持模式，例如財(cái)政投入可以技術(shù)創(chuàng)新融資貼息等形式豐富對(duì)企業(yè)創(chuàng)新行為的支持模式；其次，提高財(cái)政投入對(duì)企業(yè)科技成果產(chǎn)業(yè)化的支持力度，例如，可以參照美國建立科技成果轉(zhuǎn)化基金的形式支持企業(yè)科技成果產(chǎn)業(yè)化；最后，深化財(cái)政科技投資項(xiàng)目的企業(yè)參與程度，與社會(huì)需求密切結(jié)合的項(xiàng)目可以建立企業(yè)牽頭負(fù)責(zé)制度。

提高協(xié)同創(chuàng)新的財(cái)政支持強(qiáng)度。協(xié)同創(chuàng)新是創(chuàng)新活動(dòng)發(fā)展到網(wǎng)絡(luò)化階段的必然產(chǎn)物，也是提高創(chuàng)新成果市場(chǎng)化效率，優(yōu)化創(chuàng)新資源配置水平的要求，因此，財(cái)政科技支出在創(chuàng)新活動(dòng)組織形式的支持對(duì)象方面，應(yīng)提高對(duì)協(xié)同創(chuàng)新的支持強(qiáng)度，發(fā)揮財(cái)政科技支出的引導(dǎo)功能。例如，在基礎(chǔ)研究項(xiàng)目支持對(duì)象的遴選方面，強(qiáng)化對(duì)產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新項(xiàng)目的支持力度，在產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目的支持方面，建立財(cái)政科技支出多主體共同參與和承擔(dān)機(jī)制。

建立市場(chǎng)消費(fèi)導(dǎo)向的財(cái)政支出支持機(jī)制。我國正著力推動(dòng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，旨在建立生產(chǎn)與消費(fèi)之間的協(xié)調(diào)機(jī)制。以新能源汽車生產(chǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼為例，我國一直以來實(shí)施的新能源汽車財(cái)政補(bǔ)貼方案主要面向汽車生產(chǎn)商進(jìn)行補(bǔ)貼，這種補(bǔ)貼方式?jīng)]有充分考慮到消費(fèi)者對(duì)新能源汽車的消費(fèi)需求，在一定程度上導(dǎo)致汽車生產(chǎn)商以低質(zhì)新能源汽車套取財(cái)政補(bǔ)貼等行為的出現(xiàn)，極大降低了財(cái)政補(bǔ)貼政策的績效。因此，在財(cái)政補(bǔ)貼對(duì)象選擇方面，應(yīng)建立以消費(fèi)者為主體的市場(chǎng)消費(fèi)導(dǎo)向的財(cái)政補(bǔ)貼對(duì)象機(jī)制，本質(zhì)上是建立市場(chǎng)消費(fèi)需求導(dǎo)向的生產(chǎn)機(jī)制。

通過引導(dǎo)基金形式實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金杠桿效應(yīng)。在推動(dòng)汽車產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的過程中，財(cái)政資金具有一定局限性，主要表現(xiàn)在財(cái)政資金的支持力度滯后于支持汽車產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的實(shí)際需求。因此，需要基金引導(dǎo)社會(huì)資本參與汽車產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新活動(dòng)。在政府財(cái)政資本支持力度一定的情況下，通過產(chǎn)業(yè)投資基金的方式能夠?qū)崿F(xiàn)財(cái)政資本的杠桿效應(yīng)。在具體實(shí)踐的過程中，可以采用政府發(fā)起設(shè)立汽車產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新引導(dǎo)基金，以引導(dǎo)基金為基礎(chǔ)，積極吸引社會(huì)資本參與，引導(dǎo)基金與社會(huì)資本合資成立汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金的形式促進(jìn)汽車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

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責(zé) 編/楊昀赟endprint