摘 要 新行政訴訟法關(guān)于調(diào)解制度的修改，可謂“千呼萬(wàn)喚始出來(lái)，半抱琵琶猶遮面”，仍然沒(méi)有解決多年來(lái)存在的實(shí)然與應(yīng)然、理論與實(shí)踐的矛盾和沖突。行政訴訟調(diào)解制度，同其他行政糾紛的解決機(jī)制一樣，是一種中性的、理性的解決爭(zhēng)議的有效解決方案，同時(shí)也是行政訴訟制度改革的必然走向。因此，本文認(rèn)為將調(diào)解制度運(yùn)用到行政訴訟中，既是構(gòu)建和諧社會(huì)的要求，也是契合司法改革的要求，更是完善結(jié)案方式的要求。

關(guān)鍵詞 行政訴訟 調(diào)解 審判 要求

作者簡(jiǎn)介：鄭一峰，浙江共業(yè)律師事務(wù)所主任。

中圖分類(lèi)號(hào)：D925 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.09.246

“人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解”，是自1989年《行政訴訟法》制定起就確立的行政審判原則。此后，學(xué)者們關(guān)于行政訴訟能否適用調(diào)解的爭(zhēng)論一直沒(méi)有停止過(guò)。在司法實(shí)踐中，該原則越來(lái)越不適應(yīng)行政訴訟“解決行政爭(zhēng)議、化解官民矛盾”的要求，于是人民法院以“協(xié)調(diào)、和解”之名、行“調(diào)解”之實(shí)。但是這種以撤訴方式掩蓋下的變相調(diào)解存在弊端，終究不是法治之道?，F(xiàn)在提倡大調(diào)解、建立多元化糾紛解決機(jī)制的背景下，終于迎來(lái)《行政訴訟法》頒布25年后的首次修訂。令人遺憾的是，立法者在堅(jiān)持“不適用調(diào)解”原則前提下，僅允許部分行政糾紛案件可以調(diào)解。但是，我們必須看清的是，行政訴訟調(diào)解制度，同其他行政糾紛的解決機(jī)制一樣，是一種中性的、理性的解決爭(zhēng)議的有效解決方案，同時(shí)也是行政訴訟制度改革的必然走向。

一、行政訴訟適用調(diào)解是構(gòu)建和諧社會(huì)的要求

“和”的首個(gè)義項(xiàng)即形容“配合得協(xié)調(diào)；相處得融洽”①，“和諧社會(huì)是一個(gè)有能力解決和化解利益沖突，并由此實(shí)現(xiàn)利益大體均衡的社會(huì)”②。建立平等、互助、協(xié)調(diào)的和諧社會(huì)，一直是人類(lèi)的美好追求。但任何社會(huì)都不可能沒(méi)有矛盾，人類(lèi)社會(huì)總是在矛盾運(yùn)動(dòng)中發(fā)展進(jìn)步的。進(jìn)入21世紀(jì)后，我國(guó)的改革與發(fā)展已涉及經(jīng)濟(jì)、政治、文化等各個(gè)領(lǐng)域，處于體制轉(zhuǎn)軌、社會(huì)轉(zhuǎn)型的特殊歷史時(shí)期，即既是“黃金發(fā)展期”，又是“矛盾凸顯期”。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化，形成了不同的利益群體和利益訴求。如在土地征收、宅基地使用、房屋拆遷安置等損害群眾利益的問(wèn)題比較突出。為避免可能出現(xiàn)的社會(huì)問(wèn)題，鞏固改革發(fā)展的成果，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)社會(huì)和諧，十六屆六中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》。

構(gòu)建和諧社會(huì)不是消除矛盾，而是在矛盾出現(xiàn)時(shí)能夠積極的解決。目前行政訴訟發(fā)生的前提就是官與民的矛盾。然而我國(guó)行政法領(lǐng)域的律師較少，且行政法律服務(wù)覆蓋廣度較為狹窄，法律服務(wù)資源也相對(duì)弱化，當(dāng)矛盾與糾紛出現(xiàn)時(shí)，人民群眾在這些矛盾面前顯得手足無(wú)措。因?yàn)樵V訟途徑不通暢，大部分群眾就將上訪作為解決問(wèn)題的利器?！安徽掖澹徽亦l(xiāng)，直接找到黨中央；不信法，不信黨，領(lǐng)導(dǎo)惟獨(dú)怕上訪?！边@句朗朗上口的言論是筆者在辦理行政訴訟案件中得知的，可見(jiàn)在在我國(guó)大部分地區(qū)，尤其是農(nóng)村地區(qū)群眾的觀念里留有著深深的“信訪不信法，重權(quán)不重法”傳統(tǒng)烙印。我們不可忽略的是，當(dāng)群眾的法律訴求在行政訴訟過(guò)程中得不到正視時(shí)，上訪制度自然會(huì)成為他們首選的維權(quán)武器。而各級(jí)政府的維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和諧的倡導(dǎo)思想無(wú)形中又給這些群眾在心理上加重了選擇上訪的合理性。但是，維護(hù)社會(huì)和諧并不是不鼓勵(lì)群眾上訪，而是應(yīng)該把信訪制度作為最后一道關(guān)口。事前對(duì)行政訴訟盡可能的做到調(diào)解，以達(dá)到理性解決糾紛的終極目的。當(dāng)然，調(diào)解的時(shí)間和過(guò)程在整個(gè)程序中也是尤為重要的一環(huán)。

從“調(diào)解”的時(shí)間順序看，有以下幾種：一是訴前“調(diào)解”。對(duì)當(dāng)事人起訴到法院的行政案件，充分利用立案審查（登記）期，找出當(dāng)事人爭(zhēng)議的矛盾焦點(diǎn)，找準(zhǔn)解決問(wèn)題的切入點(diǎn)，對(duì)癥下藥地在立案前解決爭(zhēng)議，當(dāng)事人達(dá)成和解，原告不再起訴，法院不再立案。二是訴訟中“調(diào)解”。在立案后、裁判前（包括庭審前、庭審中、庭審后），人民法院建議被告（或被告主動(dòng)）改變其所作的具體行政行為，原告同意并申請(qǐng)撤訴，人民法院經(jīng)審查，變更后的具體行政行為不損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和他人合法權(quán)益，裁定準(zhǔn)許撤訴。三是判后“調(diào)解”。裁判作出后，由于案結(jié)事不了（通常是原告敗訴或需要另案起訴），人民法院繼續(xù)或者已經(jīng)提出解決方案，當(dāng)事人履行相關(guān)承諾，原告同意不再上訴、申訴或另行起訴。

二、行政訴訟適用調(diào)解是契合司法改革的要求

黨的十八大作出了進(jìn)一步深化司法體制改革的戰(zhàn)略部署，十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，確定了深化司法體制改革的主要任務(wù)，十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，將建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家作為全面推進(jìn)依法治國(guó)的總目標(biāo)。為貫徹十八大和十八屆三中、四中全會(huì)精神，最高人民法院制定了《關(guān)于全面深化人民法院改革的意見(jiàn)》，總體思路是：緊緊圍繞讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義的目標(biāo)，始終堅(jiān)持司法為民、公正司法工作主線，著力解決影響司法公正、制約司法能力的深層次問(wèn)題，確保人民法院依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)，不斷提高司法公信力，促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

第一，實(shí)現(xiàn)立法目的的要求?！缎姓V訟法》第1條是關(guān)于立法宗旨的規(guī)定，修改后增加了“解決行政爭(zhēng)議”之立法目的。從司法實(shí)踐來(lái)看，就上訴率而言，近幾年全國(guó)一審民事案件上訴率為20%左右，同期行政案件上訴率接近80%，個(gè)別省份行政案件上訴率高達(dá)90%以上。就申訴率而言，近幾年全國(guó)法院行政案件申訴率為8.5%，分別是刑事案件和民事案件申訴率的6倍和6.3倍。③由此可見(jiàn)，“案結(jié)事不了”是我國(guó)行政訴訟的突出問(wèn)題，使得司法產(chǎn)品“定分止?fàn)帯钡男Ч蟠蛘劭邸Ｔ诖艘饬x上說(shuō)，行政訴訟只有達(dá)到了“解決行政爭(zhēng)議”之目標(biāo)，才更有利于如“保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益”、“監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)”等立法目的之實(shí)現(xiàn)。

第二，立案登記制改革的要求?！傲鸽y”是我國(guó)行政訴訟的老大難問(wèn)題，據(jù)統(tǒng)計(jì)，從案件比例來(lái)看，每年的行政案件占法院全部案件中的比重不到2%；從案件數(shù)量來(lái)看，每年的一審行政案件大約只有區(qū)區(qū)10萬(wàn)件，可是每年的行政糾紛大約有500萬(wàn)件左右。我們可以看出，單單通過(guò)行政訴訟進(jìn)行糾紛解決方式，是無(wú)法保障普通大眾對(duì)于權(quán)益受侵害時(shí)采取合理救濟(jì)的。當(dāng)行政訴訟作為糾紛解決方式遭遇不暢通時(shí)，人民群眾自然會(huì)選擇成本小見(jiàn)效快的上訪方式或者暴力方式來(lái)解決問(wèn)題。④為充分保障當(dāng)事人訴權(quán)，切實(shí)解決人民群眾反映的“立案難”問(wèn)題，《關(guān)于人民法院推行立案登記制改革的意見(jiàn)》、《最高人民法院關(guān)于人民法院登記立案若干問(wèn)題的規(guī)定》相繼出臺(tái)。隨著立案登記制度的推進(jìn)，大量矛盾糾紛將涌入人民法院，尤其行政爭(zhēng)議。據(jù)2015年6月9日最高人民法院新聞發(fā)布會(huì)通報(bào)，立案登記制度實(shí)施首月，行政案件同比增長(zhǎng)221%，其中，天津法院同比增長(zhǎng)7倍，山西、上海同比增長(zhǎng)近5倍，浙江同比增長(zhǎng)近3倍。因此，既要依法保護(hù)當(dāng)事人的訴權(quán)，又要緩解案件急增給法院帶來(lái)的案多人少矛盾，是目前人民法院面臨的首要問(wèn)題。endprint

三、行政訴訟適用調(diào)解是完善結(jié)案方式的要求

結(jié)案方式，是指人民法院以一定的行為模式和表現(xiàn)形式來(lái)終結(jié)各類(lèi)訴訟以及執(zhí)行案件的方法、過(guò)程和結(jié)果，是解決糾紛的各種行為及終局性結(jié)論的載體。審判階段的結(jié)案方式主要有判決、調(diào)解和裁定，其中裁定是就程序性問(wèn)題作出的判定，包括駁回起訴、終結(jié)訴訟、準(zhǔn)許撤訴等等。這里要討論的是準(zhǔn)許撤訴的裁定，并且特指“行政案件宣告判決或者裁定前，被告改變其所作的行政行為，原告同意并申請(qǐng)撤訴，人民法院作出的準(zhǔn)許撤訴裁定”。

調(diào)解作為結(jié)案方式和判決結(jié)案方式相比較，調(diào)解結(jié)案方式具有以下幾方面的優(yōu)勢(shì)：第一，體現(xiàn)以人為本的司法理念。以人民的利益為本，高于一切；以公民的權(quán)利為本，保障人權(quán)。調(diào)解結(jié)案注重當(dāng)事人的意思自治，尊重當(dāng)事人的程序選擇權(quán)，在堅(jiān)持法的原則基礎(chǔ)上，兼顧當(dāng)事人的內(nèi)心感受。第二，實(shí)現(xiàn)法律效果與社會(huì)效果的有機(jī)統(tǒng)一。保證審判的效果，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，既是社會(huì)各界對(duì)法院的要求，也是法院自身的需要?！袄习傩铡迸c“官”對(duì)簿公堂，是為了維護(hù)其合法權(quán)益，而不是與之為敵，也不是非要拿到勝訴的判決書(shū)不可。調(diào)解能促成行政主體與行政相對(duì)方的良性互動(dòng)，有利于淡化雙方當(dāng)事人的對(duì)抗性，增加相互間的理解和信任。第三，再現(xiàn)了公正與效率的辯證關(guān)系。公正的實(shí)現(xiàn)離不開(kāi)效率，正如威廉·尤爾特·格萊斯頓所言“遲來(lái)的正義非正義”⑤。對(duì)行政案件進(jìn)行調(diào)解，可能并不比判決省時(shí)省力，但其結(jié)果更易為當(dāng)事人接受，減少上訴、申訴、再審等的發(fā)生，從而實(shí)現(xiàn)“案結(jié)事了”。最終糾紛和矛盾被徹底解決，既減輕當(dāng)事人的負(fù)擔(dān)及訟累，又節(jié)約大量的司法資源，符合訴訟經(jīng)濟(jì)的要求。

調(diào)解結(jié)案方式和撤訴結(jié)案方式相比較，撤訴結(jié)案方式存在以下幾方面的弊端：一是行政相對(duì)人可能喪失訴權(quán)。撤訴后如果因?yàn)楦鞣N主客觀原因，行政主體沒(méi)有或不完全履行和解協(xié)議，行政相對(duì)人再行起訴的話，法院可能不予受理。例如：2009年，筆者老家的房子被當(dāng)?shù)卣欠◤?qiáng)拆，家人提起行政訴訟，訴訟中與政府達(dá)成案外和解，并以此為由申請(qǐng)撤訴。后因政府未予履行（沒(méi)有兌現(xiàn)口頭承諾），于是繼續(xù)起訴，但人民法院始終不予立案⑥。二是變更后的行政行為合法性難以保證。因是案外和解，法院甚至不知道和解內(nèi)容，更談不上監(jiān)督。比如前述案例中，當(dāng)?shù)卣兄Z一些市政工程讓原告承接，以工程利潤(rùn)替代拆遷補(bǔ)償。其以邀請(qǐng)招標(biāo)的形式來(lái)遮掩，預(yù)先內(nèi)定中標(biāo)人，違反招投標(biāo)法的相關(guān)規(guī)定。三是申請(qǐng)撤訴并非原告的意愿。由于國(guó)情、制度等原因，法院總是不敢或不肯判決被告敗訴，熱衷于協(xié)調(diào)被告、動(dòng)員原告撤訴；即使是原告自愿通過(guò)調(diào)解結(jié)案，本意也是想拿到有權(quán)益保障的行政調(diào)解書(shū)，而非申請(qǐng)撤訴。再如前述案例中，被告利用原告在當(dāng)?shù)卣畽C(jī)關(guān)工作的近親屬，軟硬兼施，逼迫撤訴。

因此，與其“偷偷摸摸”，不如“體體面面”，以調(diào)解結(jié)案方式取代上述撤訴裁定，將協(xié)調(diào)、和解等“沒(méi)有調(diào)解書(shū)的調(diào)解”納入法治軌道。

注釋?zhuān)?/p>

①李行鍵主編.現(xiàn)代漢語(yǔ)規(guī)范詞典.外語(yǔ)教學(xué)與研究出版社/語(yǔ)文出版社.2004.526.

②孫立平.博弈.社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社.2006.105.

③江必新、邵長(zhǎng)茂.新行政訴訟法修改條文理解與適用.中國(guó)法制出版社.2015.20.

④江必新.中國(guó)行政審判體制改革研究——兼論我國(guó)行政法院體系構(gòu)建的基礎(chǔ)、依據(jù)及構(gòu)想.行政法學(xué)研究（京）.2013（4）.

⑤William Ewart Gladstone：Justice delayed is justice denied.

⑥直至六年后的2015年5月（新行政訴訟法及立案登記制實(shí)施首日），人民法院終于受理此案。

參考文獻(xiàn)：

[1]姜明安.行政法與行政訴訟法.北京大學(xué)出版社.2015.

[2]江必新.新行政訴訟法專(zhuān)題講座.中國(guó)法制出版社.2015.

[3]解志勇.行政訴訟調(diào)解.中國(guó)政法大學(xué)出版社.2012.

[4]胡錦光、劉飛宇.行政法與行政訴訟法.中國(guó)人民大學(xué)出版社.2014.endprint