胡娟 陳挺

內(nèi)容提要：任何制度改革都會(huì)涉及利益調(diào)整，1994年分稅制改革基本上遵循“存量不動(dòng)，增量調(diào)整”思想，始終堅(jiān)持雙軌制運(yùn)行，這種改革方式保持了既得利益格局，減少了改革阻力，規(guī)避了主要矛盾，是典型的帕累托改進(jìn)模式。當(dāng)前財(cái)政體制改革背景不同，利益格局固化，帕累托改進(jìn)空間基本無存，財(cái)政體制改革更適用于卡爾多改進(jìn)模式，在卡爾多補(bǔ)償?shù)那疤嵯?，只要有利于社?huì)總福利水平的提高，制度改革就可行，之后利用財(cái)政手段對(duì)改革紅利進(jìn)行再分配，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平公正目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：帕累托；卡爾多；財(cái)政體制；分稅制改革

中圖分類號(hào)：F810 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1001-148X（2017）09-0118-09

收稿日期：2017-04-18

作者簡介：胡娟（1984-），女，安徽蕪湖人，安徽師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院講師，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，研究方向：政府債務(wù)、不確定性；陳挺（1985-），男，河南信陽人，國網(wǎng)能源研究院研究員，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，研究方向：財(cái)稅理論與政策。

基金項(xiàng)目：國家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“中國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系優(yōu)化研究——基于中國1980年至今市縣級(jí)數(shù)據(jù)”，項(xiàng)目編號(hào)：71373031。

一、引言

帕累托標(biāo)準(zhǔn)注重改革效率，卡爾多標(biāo)準(zhǔn)則放寬了帕累托標(biāo)準(zhǔn)的外延，該思想認(rèn)為在卡爾多補(bǔ)償?shù)那疤釛l件下，只要能夠增進(jìn)社會(huì)總福利，不論其在改革過程中損害了哪一方的利益，只要在補(bǔ)償之后，獲得利益的一方還有改革紅利剩余，那么這項(xiàng)改革仍然是可行的。體制改革本質(zhì)上是利益的調(diào)整，亦是既得利益各方博弈的過程，在保證改革最終順利推進(jìn)的前提下，改革成功無非是各方既得利益均衡和妥協(xié)的結(jié)果。財(cái)政體制改革是體制改革中重要組成部分，關(guān)系國計(jì)民生，利益博弈尤為激烈。

20多年前，我國分稅制改革主要是調(diào)整中央與地方政府間財(cái)政關(guān)系，其次是調(diào)整政府與國民之間收入分配格局，即通常所說的“兩個(gè)比重”。分稅制運(yùn)行到現(xiàn)在已經(jīng)基本上實(shí)現(xiàn)了這個(gè)目標(biāo)，國家財(cái)政汲取能力[1]已大大提高。當(dāng)前財(cái)政體制又處于改革的關(guān)鍵時(shí)期，但改革背景與1994年相比大為不同，財(cái)稅體制改革屬于經(jīng)濟(jì)體制改革中重要組成部分，經(jīng)濟(jì)改革又是整個(gè)改革中的“重頭戲”。目前，財(cái)稅體制改革亦要突破固有利益的“藩籬”，又要提高社會(huì)總體福利水平，形成以公平性為特征的利益分配格局。

大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為我國財(cái)稅體制改革帶有明顯的漸進(jìn)式色彩，屬于漸進(jìn)式改革的成功典范，最為明顯的特征是增量改革、試驗(yàn)推廣以及非激進(jìn)性[2]。此次改革，經(jīng)過20多年的數(shù)據(jù)分析可以發(fā)現(xiàn)，我國地方和中央的財(cái)政收入都實(shí)現(xiàn)了大幅度增長，都享受到了改革紅利，中央和地方政府財(cái)政在此次改革中并沒有出現(xiàn)一方受損，另一方獲益的非帕累托改進(jìn)情況。但經(jīng)過20多年的運(yùn)行，我國地方財(cái)政收入與中央財(cái)政收入之間的利益格局已經(jīng)被大幅度調(diào)整，與分稅制改革之前形成鮮明對(duì)比，如圖1。在此次改革過程中，政府與市場之間的關(guān)系也逐步得到了調(diào)整，政府與市場的邊界更為清晰。

如圖1，經(jīng)過1994年分稅制改革之后，中央財(cái)政收入占比明顯得到提升，中央與地方政府利益分配格局已經(jīng)得到重新規(guī)劃。自1994年分稅制改革以來，我國總財(cái)政收入大幅度增長，中央與地方財(cái)政收入增長幅度都較大，無疑在增加財(cái)政收入規(guī)模上分稅制改革已經(jīng)取得了巨大成功[3]，但地方財(cái)政困難也是不爭的事實(shí)。究竟是分稅制之前的“中央窮，富地方”局面好，還是當(dāng)前地方財(cái)政困難局面更為優(yōu)越，帕累托并沒有給出相應(yīng)答案，而按照帕累托效率標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)為這兩種狀況都是最優(yōu)的，其并不能對(duì)這兩種狀況進(jìn)行絕對(duì)比較。

圖1 新中國建立以來我國財(cái)政“兩個(gè)比重”的變化情況（單位：%）

數(shù)據(jù)來源：歷年《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》，2016年數(shù)據(jù)來自《關(guān)于2016年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2017年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》。

二、文獻(xiàn)回顧

我國經(jīng)濟(jì)體制改革中財(cái)稅體制改革被認(rèn)為是帕累托改進(jìn)的典型案例（楊茂林，2014），但不可否認(rèn)的是，帕累托最優(yōu)狀態(tài)下的資源配置是極端不公平的（石婷婷，2007），這是學(xué)者對(duì)帕累托極端批判的集中點(diǎn)之一，批判學(xué)者認(rèn)為帕累托式的制度改進(jìn)不帶有價(jià)值判斷（布坎南，1989；阿瑪?shù)賮啞ど?986），盡管帕累托提供了一套制度改進(jìn)的標(biāo)準(zhǔn)，卻無法在多個(gè)帕累托最優(yōu)的狀態(tài)中再次選擇，這就導(dǎo)致了制度改革的無意義。制度改革意味著利益格局調(diào)整，有時(shí)盡管是微調(diào)，但是必定損害了一部分人的利益，而導(dǎo)致另外一部分人受益，按照帕累托標(biāo)準(zhǔn)這是無意義的，即使能夠大幅度提升社會(huì)的總體福利水平。還有學(xué)者認(rèn)為人的效用不僅僅取決于絕對(duì)利益，還取決于相對(duì)利益，并認(rèn)為帕累托改進(jìn)即使不傷害絕對(duì)利益，但是仍然可能使得人的相對(duì)利益受損，那么這樣的體制改革按照帕累托標(biāo)準(zhǔn)可以判定是無效的，即使有利于整個(gè)社會(huì)效用水平的提高（張維迎，2006；彭源賢，2008），換個(gè)角度思考，如果社會(huì)總體效用增加，獲取較多利益的一方拿出獲得利益的一部分去補(bǔ)償另一方之后還有盈余，那么這種改革顯然是十分可取的，這就是著名的卡爾多標(biāo)準(zhǔn)（范瑞濱，2006；楊茂林，2014）?？柖喾艑捔伺晾弁袠?biāo)準(zhǔn)，該思想認(rèn)為在卡爾多補(bǔ)償?shù)那疤釛l件下，只要是能夠增進(jìn)整體福利的制度改革就是可取的，無論是否損害一部分人的利益而使另一部分人受益，只需要在改革后進(jìn)行卡爾多補(bǔ)償。

盡管有學(xué)者認(rèn)為我國體制改革帶有很強(qiáng)的漸進(jìn)式色彩，激進(jìn)式的改革路徑并不符合我國國情（莊子銀和鄒微，1996；林毅夫，2004，2015），但仍有學(xué)者認(rèn)為正是在帕累托改進(jìn)思想的指導(dǎo)下，才導(dǎo)致了中國當(dāng)前改革任務(wù)的艱巨性，帕累托改進(jìn)的思想下認(rèn)為改革必須是“存量不動(dòng)，增量調(diào)整”，不打破原有既得利益格局，通過“增量調(diào)整”，只是解決改革紅利在多方利益者之間的分配問題，并沒有對(duì)原有利益分配格局進(jìn)行調(diào)整，所以形成現(xiàn)在的兩難境地，這是漸進(jìn)式改革的弊端（楊小凱，2003）。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)體制改革已經(jīng)不能夠采用帕累托改進(jìn)思想，而應(yīng)該采用卡爾多思想，其重心是制度改革中卡爾多補(bǔ)償能否實(shí)現(xiàn)問題（楊茂林，2014）。endprint

我國制度改革帶有很強(qiáng)的依賴性特征，在大多數(shù)情況下，“讓一部分人先富起來”的思想痕跡非常明顯，這種思想下的體制改革當(dāng)然是帕累托改進(jìn)性質(zhì)的，但卻拉開了經(jīng)濟(jì)差距，造成了相對(duì)利益的不公平（彭源賢，2008）。財(cái)稅體制改革是經(jīng)濟(jì)體制改革中的重要組成部分，財(cái)政體制改革的核心之一就是正確把握財(cái)力與財(cái)權(quán)的集中程度，這個(gè)集中程度極大地影響著中央與地方、政府與市場之間的關(guān)系，集中程度的高低意味著調(diào)整中央與地方、政府與市場之間的關(guān)系和分配格局（項(xiàng)懷誠，2009）。1994年分稅制改革是漸進(jìn)式改革路徑的典型，我國分稅制改革基本上是按照“存量不動(dòng)，增量調(diào)整”的思想進(jìn)行的，其主要方向是調(diào)整“增量”，其中最為引人注目的是稅收返還機(jī)制的設(shè)置（樓繼偉，2012，2016）。這種漸進(jìn)式改革思想雖然在一定程度上保證了分稅制改革的順利實(shí)施，減少了分稅制改革的阻力（郭家虎和崔文娟，2004），但漸進(jìn)式改革卻造成了現(xiàn)在龐大的固化利益格局，使得進(jìn)一步改革遭遇到更大阻力，分稅制改革過度專注于“增量”調(diào)整，在一定程度上忽略和規(guī)避了財(cái)政體制中的主要矛盾，從而引發(fā)了新的矛盾和問題，不利于新分稅制改革任務(wù)的順利推進(jìn)（于凱，2010）。

我國的制度改革長期依賴于帕累托改進(jìn)原理，在帕累托標(biāo)準(zhǔn)下，一定程度上忽略了公平標(biāo)準(zhǔn)，為了達(dá)到帕累托標(biāo)準(zhǔn)，即使存在極大不公平也是適當(dāng)?shù)?，這也是對(duì)“從先富到共富”另外一種思想解讀，帕累托標(biāo)準(zhǔn)下不能夠?qū)Ω鞣N資源配置的最優(yōu)狀態(tài)進(jìn)行比較，因此對(duì)實(shí)踐指導(dǎo)具有誤導(dǎo)性，對(duì)公平性制度改革并沒有直接指導(dǎo)意義。公平性的制度改革重點(diǎn)是調(diào)結(jié)構(gòu)，損害一方而使得另一方受益，其更加注重公平，當(dāng)前改革應(yīng)以卡爾多標(biāo)準(zhǔn)為主導(dǎo)（許云霄和麻志明，2005；范瑞濱，2006）?？柖鄻?biāo)準(zhǔn)認(rèn)為在卡爾多補(bǔ)償?shù)那疤釛l件下，只要能夠增進(jìn)社會(huì)總福利那么這項(xiàng)制度就是可行的，在當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和財(cái)政狀況下，我國改革重心是差距的調(diào)節(jié)，即相對(duì)利益的調(diào)整，主要是打破固有利益格局，而不是保既得利益，因此要進(jìn)行卡爾多補(bǔ)償（楊茂林，2014）。1994年分稅制改革主要是在保既得利益的前提下實(shí)施的，盡管對(duì)增量有所調(diào)整，這種改革模式在當(dāng)時(shí)我國財(cái)政收支規(guī)模較小的情況下是可行的，1994年之前的利益格局并不明顯，并且矛盾也較小，但隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，財(cái)政收支上升到了當(dāng)前規(guī)模之后，利益格局已經(jīng)非常堅(jiān)固，矛盾較為激化，已不可能通過“增量”調(diào)整解決問題，只有進(jìn)行卡爾多補(bǔ)償，打破固化的利益格局，才能實(shí)現(xiàn)財(cái)政的再分配職能（楊志勇，2006；于凱，2010）。

綜上，本文著重分析財(cái)稅體制改革20年前后的不同背景，從中可以發(fā)現(xiàn)，1994年分稅制改革實(shí)施帕累托改進(jìn)，采用漸進(jìn)式的改革途徑，不觸動(dòng)既得利益格局的合理性，以及當(dāng)前我國財(cái)稅體制改革必須突破利益固化“藩籬”的必要性，意味著過去的帕累托改進(jìn)已經(jīng)不再適用于當(dāng)前的改革，因?yàn)槔娓窬值恼{(diào)整必然使得一方受損，但當(dāng)前利益格局的調(diào)整卻有利于國家整體的發(fā)展和提高，如果通過財(cái)政的再分配職能對(duì)改革過程中的受損一方進(jìn)行卡爾多補(bǔ)償，同時(shí)改革獲益方還有剩余，那么這項(xiàng)改革就是可行的，本文利用背景的對(duì)比分析論證從帕累托改進(jìn)到卡爾多改進(jìn)的合理性。

三、改革背景的對(duì)比分析

（一）1994年分稅制改革背景：帕累托改進(jìn)的合理性

1980年以來，實(shí)行“分灶吃飯”的財(cái)政大包干制引起最重要的變化是國家汲取財(cái)政能力迅速下降，政府財(cái)力極度分散，中央控制宏觀經(jīng)濟(jì)能力下降[4]，汲取財(cái)政能力的下降，特別是中央財(cái)政收入比重的下降，給全國社會(huì)穩(wěn)定帶來了隱患。1994年分稅制改革背景包括五個(gè)方面。

1.財(cái)政收入長期處于低彈性范圍

圖2 1978-2016年我國財(cái)政收入增長彈性情況

數(shù)據(jù)來源：《中國統(tǒng)計(jì)年鑒2010》。

注：財(cái)政收入彈性=財(cái)政收入增長率/GDP名義增長率。

財(cái)政收入增長彈性通常指財(cái)政收入增長速度與國內(nèi)生產(chǎn)總值增長速度的比值。這一指標(biāo)一般用于分析國內(nèi)生產(chǎn)總值的增長速度與財(cái)政收入增長速度的關(guān)系。1980-1993年實(shí)行包干制財(cái)政體制期間，我國經(jīng)濟(jì)高速增長并沒有帶動(dòng)和促進(jìn)國家財(cái)力的同步增長。在此期間，國內(nèi)生產(chǎn)總值規(guī)模從1980年的45456億元，增長到1993年的353335億元，名義年均增長率高達(dá)171%；國家財(cái)政收入規(guī)模從1980年的11599億元，增長到1993年的43490億元，年均增長率僅為107%（剔除1993年超常增長因素，實(shí)際增長率為96%）。國家財(cái)政收入對(duì)國內(nèi)生產(chǎn)總值的彈性系數(shù)，平均僅為058，屬于低彈性范圍（見圖2）。其主要原因是：一方面在包干制財(cái)政體制下，國家與國有企業(yè)利潤分配關(guān)系沒有理順，企業(yè)普遍實(shí)行“包死基數(shù)、超收多留” 的承包辦法，制約了財(cái)政收入的合理增長；另一方面在包干制財(cái)政體制下，中央財(cái)政對(duì)地方財(cái)政實(shí)行包干制，致使地方藏富于基層、藏富于企業(yè)，制約了財(cái)政收入的合理增長。

2.財(cái)政收入占GDP比重不斷下降

一個(gè)缺乏收入增長彈性的財(cái)政體制，必然導(dǎo)致國家財(cái)政收入占GDP比重呈下降趨勢(shì)，影響政府總體可支配資源的合理增長，降低政府提供公共服務(wù)的能力。1980-1993年實(shí)行的財(cái)政包干制期間，財(cái)政收入占GDP的比重由1980年的255%下滑到1993年的123%，這一比重是新中國成立以來的歷史最低點(diǎn)（見圖3）。若不對(duì)財(cái)政包干體制作徹底改革，這一比重仍會(huì)繼續(xù)下降。

3中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入比重持續(xù)降低

市場經(jīng)濟(jì)體制要求摒棄過去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下以計(jì)劃為主的經(jīng)濟(jì)模式，國家對(duì)經(jīng)濟(jì)的調(diào)控由過去的以計(jì)劃為手段的直接管理為主向以市場機(jī)制為手段的間接調(diào)控為主轉(zhuǎn)變。為了保證中央宏觀調(diào)控政策的實(shí)施，中央政府需要具備一定的財(cái)力基礎(chǔ)。

在財(cái)政包干制下，各級(jí)財(cái)政支配的財(cái)力在很大程度上取決于地方上解、中央補(bǔ)助或共享分成的比例和基數(shù)的高低，而這些比例或基數(shù)的核定又缺乏客觀性。為了在與中央博弈過程中爭取自身利益最大化，各地都傾向于增加支出基數(shù)，壓縮收入基數(shù)，提高分成比例。在財(cái)政收入分配增量中，中央財(cái)政所得的份額越來越少，地方本級(jí)收入增長率與地方體制上解增長率差距的持續(xù)擴(kuò)大，導(dǎo)致了地方體制上解占地方本級(jí)收入的比重逐年下降，地方體制上解增量占地方本級(jí)收入增量的比重也持續(xù)下降（如表2和圖4所示）。endprint

與地方在財(cái)政收入增量分配中的強(qiáng)勢(shì)地位形成鮮明對(duì)比的是，中央財(cái)政增收極其困難，中央與地方分配機(jī)制嚴(yán)重扭曲。從表3可以看出，1988-1993年，在全國增收中中央增收比重大部分年份都在25%以下，1991年和1993年中央增收額還出現(xiàn)了負(fù)數(shù)。1989年7月18日，王丙乾同志在國務(wù)院常務(wù)會(huì)議上指出：“對(duì)地方實(shí)行包干，好處是可以調(diào)動(dòng)地方增收節(jié)支的積極性，但弊病也不少，一是容易助長地區(qū)封鎖、重復(fù)建設(shè)，二是每年增收部分中央拿不了多少”[5]。

中央與地方增量分配格局直接導(dǎo)致了兩者的存量變化。由于中央財(cái)政在每年增加的收入中分成過少，地方上解增長又緩慢，使得中央財(cái)政收入在整個(gè)財(cái)政收入增量中所占份額越來越少，造成中央財(cái)政收入占全部財(cái)政收入的比重不斷下降。1984-1993年，中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重由1984年的405%、1990年的338%下降為1993年的220%，嚴(yán)重削弱了中央財(cái)政的宏觀調(diào)控能力，與建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的總體目標(biāo)相悖（見圖5）。

從國際比較來看，大多數(shù)市場工業(yè)經(jīng)濟(jì)國家和發(fā)展中國家的中央政府財(cái)政收入占全部財(cái)政收入的比重都在50%以上（如表4所示）。而我國中央財(cái)政收入比重不及發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家的1/3，也不及發(fā)展中國家印度的1/2，可見，中國已經(jīng)形成了典型的“弱中央”局面。

中央收入比重逐漸下降的情況下，使中央掌握的財(cái)力與中央所承擔(dān)的任務(wù)不相適應(yīng)，以至于中央財(cái)政連年收不抵支，維持政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)都有困難，只能靠舉債、打赤字來支撐。對(duì)于民生問題心有余而力不足，甚至需要國家財(cái)政投入的國防、基礎(chǔ)研究、重點(diǎn)建設(shè)和還債等事關(guān)全局的必要資金也嚴(yán)重匱乏，中央財(cái)政陷入了嚴(yán)重的危機(jī)。1993年7月23日，朱镕基同志在全國財(cái)政、稅務(wù)工作會(huì)議上講到：“在現(xiàn)行體制下，中央財(cái)政十分困難，現(xiàn)在不改革，中央財(cái)政的日子過不下去了”。為了解決中央財(cái)政困難，中央財(cái)政甚至不得不向地方借款。

4.預(yù)算外收入增長過快

預(yù)算外收入曾經(jīng)被稱為“第二預(yù)算”，它從新中國成立初期就已經(jīng)存在。在統(tǒng)收統(tǒng)支財(cái)政體制階段，1952-1979年，國家財(cái)政預(yù)算內(nèi)收入共15167億元，預(yù)算外收入共3419億元，預(yù)算外收入占預(yù)算內(nèi)收入的比重為225%。改革開放以來，中央實(shí)行向地方分權(quán)的措施，不僅使地方在財(cái)政總收支中的比重不斷上升，而且導(dǎo)致預(yù)算外資金急劇膨脹。財(cái)政包干體制下，預(yù)算外收入年均增長率達(dá)到175%，比同期預(yù)算內(nèi)收入增長速度高79個(gè)百分點(diǎn)（見表5）。1980-1992年，國家財(cái)政預(yù)算內(nèi)收入共27476億元，預(yù)算外收入共24240億元，預(yù)算外收入與預(yù)算內(nèi)收入之比已經(jīng)高達(dá)882%。1988年、1991年和1992年，預(yù)算外收入與預(yù)算內(nèi)收入之比已經(jīng)超過100%，分別達(dá)到1001%、1030%和1107%（見圖6），預(yù)算外收入已經(jīng)與預(yù)算內(nèi)收入基本相當(dāng)。

5.財(cái)政包干體制不利于優(yōu)化資源配置

實(shí)行財(cái)政包干體制，一方面調(diào)動(dòng)了地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)、培養(yǎng)財(cái)源的積極性；另一方面也使地方政府為了取得較多收入，片面強(qiáng)調(diào)發(fā)展稅利較大的加工工業(yè)，影響國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、產(chǎn)業(yè)政策的貫徹和全國統(tǒng)一市場的形成。

市場經(jīng)濟(jì)體制要求政府營造良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展氛圍，以利于企業(yè)在市場經(jīng)濟(jì)條件下公平競爭，通過市場實(shí)現(xiàn)資源的有效配置，但包干體制將大部分流轉(zhuǎn)稅作為地方收入，導(dǎo)致各地政府在自身財(cái)政利益的驅(qū)動(dòng)下，熱衷于發(fā)展稅高、利大的產(chǎn)業(yè)，導(dǎo)致“小酒廠、小煙廠”盲目發(fā)展，重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重，不利于資源的優(yōu)化配置和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理調(diào)整；同時(shí)，這種體制將政府的財(cái)政利益與企業(yè)捆綁在一起，強(qiáng)化了政府對(duì)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的干預(yù)，不利于政企職能的分離。

20世紀(jì)90年代中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)歷了改革開放15年左右的時(shí)間，經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)東中西特征，東部沿海由于制度優(yōu)勢(shì)發(fā)展較快，經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于前列。但是應(yīng)該看到，東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展很多正處于起步階段，與世界發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體相比還存在很大差距。而分稅制改革如果將“存量”也進(jìn)行調(diào)節(jié)，顯然會(huì)降低東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極性，甚至導(dǎo)致全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“領(lǐng)軍者”停滯，對(duì)全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)性造成威脅。

20世紀(jì)90年代中期分稅制改革初始，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中效率與公平兩個(gè)要素中效率是領(lǐng)先于公平的，那么制度改革也必須要遵循這個(gè)大的原則。所以，分稅制改革采用“多上劃者多得財(cái)政收入”的模式，很顯然符合效率原則，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的地區(qū)可以得到較多的財(cái)政收入，政府擁有較多的財(cái)力之后，反過來可以促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，形成良性循環(huán)。

1994年分稅制改革如果采用全盤“洗牌”的方式進(jìn)行，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的地方大部分財(cái)政收入進(jìn)入中央財(cái)政進(jìn)行統(tǒng)籌，勢(shì)必降低這些地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，反而是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的地區(qū)會(huì)偏好這種統(tǒng)籌的改革模式，可以獲得更多的財(cái)政收入，但會(huì)形成依賴性心理更加不利于這些地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，顯然這種“多上劃者多得”的模式保證了經(jīng)濟(jì)發(fā)展“效率”的要求，保證了分稅制改革伊始全國經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定而快速發(fā)展態(tài)勢(shì)。

因此，1994年分稅制改革采用帕累托改進(jìn)方式具有其合理性，85號(hào)文件“存量不動(dòng)，增量調(diào)整”明確地指明了既得利益格局暫時(shí)不調(diào)整，首先對(duì)“增量”進(jìn)行調(diào)整，這個(gè)原則十分符合帕累托改進(jìn)方式的特征。在這種模式要求下，一般采取的是雙軌制運(yùn)行模式，對(duì)原有的利益既得方繼續(xù)“照顧”，在整個(gè)改革的過程中沒有絕對(duì)“輸家”，都是受益者，降低了改革的摩擦成本。因此，1994年分稅制改革采用的是雙軌制運(yùn)行方式，保留了部分原體制，采用“基數(shù)+增長”方式進(jìn)行，主要對(duì)增長部分進(jìn)行調(diào)整，但是基本上沒有觸動(dòng)原有的利益格局，即財(cái)政資源的分配格局，保證了效率。

中央財(cái)政困難，這是分稅制改革的根本性原因[6]。但是，分稅制改革采用的是漸進(jìn)式改革方式和途徑，通過漸進(jìn)式改革將分稅制的基本框架先確立起來，在實(shí)施中逐步完善[7]。分稅制改革總體上采用的是帕累托改進(jìn)思想，不觸動(dòng)根本利益格局，1994年分稅制改革利用帕累托改革思想具有其合理性，避開了體制中的主要矛盾，保證改革取得成功，財(cái)政收支增長進(jìn)入良性軌道。endprint

（二）當(dāng)前財(cái)政體制改革背景：卡爾多改進(jìn)的合理性

1994年分稅制改革采用漸進(jìn)主義方式，避開了主要矛盾，采用“雙軌制”運(yùn)行模式，使得分稅制改革初始取得了成功，既得利益格局因?yàn)榕晾弁懈倪M(jìn)方式而得以保留，在1994年改革背景下，這是科學(xué)的。但隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，時(shí)間的推移，我國帕累托改進(jìn)的空間越來越小，財(cái)政收支增長空間已經(jīng)逐漸減小，已經(jīng)很難再通過做大蛋糕的形式，在不傷害一方利益的前提下，實(shí)施制度改革進(jìn)而使得另外一方獲得利益[8]。當(dāng)前財(cái)稅體制改革中利益格局已經(jīng)固化，矛盾較為突出，如果繼續(xù)采用帕累托改進(jìn)思想，仍然在保持既得利益格局不變的前提下進(jìn)行改革，可能不會(huì)取得成功，反而會(huì)繼續(xù)加劇社會(huì)的不公平程度，進(jìn)而損害效率，并不能夠促進(jìn)社會(huì)總福利提高。社會(huì)不公平程度因?yàn)榧鹊美娓窬值谋Ａ衾^續(xù)提升，破壞社會(huì)穩(wěn)定。當(dāng)前改革背景中最為重要的特征是“差距”，需要以卡爾多補(bǔ)償機(jī)制作為配套的卡爾多改進(jìn)框架作為當(dāng)前財(cái)政體制改革的指導(dǎo)理論，即可以減少一部分人的利益，在破除傳統(tǒng)利益格局的前提下，革除弊端，激活財(cái)政體制，使得社會(huì)總福利獲得持續(xù)性增長，再通過強(qiáng)制性的卡爾多補(bǔ)償方案，使得改革受益的一方補(bǔ)償受損方，且還有剩余。這意味著在推進(jìn)改革的過程中，繼續(xù)做大增量的同時(shí)，需要考慮如何更加合理地解決“切蛋糕”問題[9]。

1收入差距拉大

當(dāng)前財(cái)稅體制改革的背景之一是收入差距繼續(xù)擴(kuò)大。衡量一國不平衡程度最常用的指標(biāo)是反映個(gè)人收入平等情況的基尼系數(shù)。2016年中國居民收入的基尼系數(shù)為0422，處在發(fā)達(dá)國家之后，與一些大國相比仍然處在較高水平，是人口過億的大國中基尼系數(shù)最高的國家（見圖7）。

2.城鄉(xiāng)發(fā)展差距拉大

中國特殊的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致了城市和農(nóng)村在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的諸多領(lǐng)域形成了巨大的差異，農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平遠(yuǎn)落后于城市，突出表現(xiàn)在城鄉(xiāng)居民收入差距上。

改革開放以來，中國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入與農(nóng)村居民人均純收入都取得了大幅度增長，但差距呈不斷擴(kuò)大趨勢(shì)，從1978年的257：1上升到2015年的273：1（見表6）。其直接原因是農(nóng)村居民增收困難，農(nóng)村居民人均純收入的增長速度低于城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的增長速度。

城鄉(xiāng)收入差距擴(kuò)大的趨勢(shì)并沒有隨著近幾年對(duì)“三農(nóng)”問題關(guān)注程度的上升而明顯改善。改革開放初期，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制對(duì)于農(nóng)村居民收入的提高是顯著且富有成效的，因而1978-1983年，城鄉(xiāng)居民收入比率持續(xù)下降，由1978年的257下降為1983年的182；農(nóng)村居民收入增加放緩，城鄉(xiāng)居民收入差距不斷擴(kuò)大，1983-1994年的11年間，上升到286；城鄉(xiāng)居民收入差距呈現(xiàn)縮小態(tài)勢(shì)，1994-1997年比率由286下降為247；從1998年開始，城鄉(xiāng)居民收入比率又持續(xù)攀升，至2015年為273。如果考慮到醫(yī)療、教育、失業(yè)保障等非貨幣因素及稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，城鄉(xiāng)差距甚至拉大到6倍[10]，已屬于世界上城鄉(xiāng)收入差距最高的國家之一。

3區(qū)域發(fā)展差距拉大

地區(qū)間發(fā)展不協(xié)調(diào)，主要是由于社會(huì)資源在東、中、西部之間的分布不均衡，東部沿海地區(qū)占有了大量經(jīng)濟(jì)和社會(huì)資源，在一定程度上形成了“代際依賴”，即越發(fā)達(dá)的地區(qū)擁有越好的發(fā)展環(huán)境，而欠發(fā)達(dá)地區(qū)則缺少必要的發(fā)展資源，分稅制改革20多年以來，區(qū)域發(fā)展差距沒有縮小的趨勢(shì)。

在行政區(qū)劃上，東部占國土面積的9%，中部和西部地區(qū)分別占20%和71%，盡管西部地區(qū)的國土面積大，但其中可產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益的比重較低。在人口分布上，35%的人口集中在東部地區(qū)，中部有37%的人口，西部的人口則占全國的27%，由于中西部相對(duì)滯后的發(fā)展水平，全國有64%的人口生活在國內(nèi)的欠發(fā)達(dá)地區(qū)；從GDP的分布上看，東部地區(qū)創(chuàng)造了全國50%的GDP，而中部和西部地區(qū)分別創(chuàng)造了30%、20%的GDP；從財(cái)政收入上看，東部地區(qū)的比重更高，占全國的55%，中部和西部則分別占25%和21%；從可支配財(cái)力上看，東部地區(qū)占43%，中部和西部地區(qū)分別占30%和27%，只約占全國的一半；從財(cái)政支出上看，東部地區(qū)占全國財(cái)政支出的比重占41%，中部和西部分別為30%和29%，但其分布仍無法與人口分布保持一致（見圖8）。

4社會(huì)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距拉大

我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中始終存在社會(huì)發(fā)展差距較大、社會(huì)事業(yè)發(fā)展滯后等不足。但經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展是驅(qū)動(dòng)人類進(jìn)步的兩個(gè)主要因素，它們之間的相互協(xié)調(diào)是保證社會(huì)和諧發(fā)展的基本動(dòng)力。相對(duì)于中國改革開放30多年來在經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域取得的巨大成就，社會(huì)發(fā)展前進(jìn)的步伐則顯得比較緩慢，在客觀上影響了未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展的潛力。十八屆三中全會(huì)公報(bào)中明確提出“實(shí)現(xiàn)發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民，必須加快社會(huì)事業(yè)改革，解決好人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題，努力為社會(huì)提供多樣化服務(wù)，更好滿足人民需求”，這正說明了我國社會(huì)事業(yè)發(fā)展滯后的現(xiàn)狀。

UNDP的人類發(fā)展指數(shù)（HDI）表明我國存在著顯著的地區(qū)不平衡。將HDI分解，揭示國家內(nèi)部的地區(qū)不平等。2014年，中國各地區(qū)中HDI值分布從0600（西藏自治區(qū)）、0852（上海市）到0869（北京市）。如果將它們視為國家放在世界范圍內(nèi)進(jìn)行比較，那么貴州省在世界的排名和納米比亞相當(dāng)，而上海市則和葡萄牙類似。根據(jù)《2016年中國人類發(fā)展報(bào)告》，中國人類發(fā)展水平較高的?。ㄊ校本?、上海、天津三大直轄市外，主要集中在沿海地區(qū)，而人類發(fā)展水平最低的省份集中在西部地區(qū)。僅從HDI的數(shù)值上看，最高的北京市比最低的西藏自治區(qū)高出448%，西藏自治區(qū)的HDI與不丹和老撾不相上下[11]。

中國主要公共服務(wù)績效與發(fā)達(dá)國家存在差距。2014年，人均壽命、嬰兒死亡率、5歲以下幼兒死亡率、小學(xué)教育等指標(biāo)與高收入國家還有較大差距（見表7）。

四個(gè)方面的差距說明了深化當(dāng)前財(cái)政體制改革面臨的壓力，主要集中在縮小差距方面，而縮小差距必須打破當(dāng)前既得利益格局。1994年分稅制改革注重提高“兩個(gè)比重”目標(biāo)，在不觸動(dòng)根本利益格局的前提下進(jìn)行了改革，而當(dāng)前財(cái)稅體制改革面臨的背景是固化利益格局，很難再通過帕累托改進(jìn)方式，在不損害一方利益的前提下促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)再發(fā)展，當(dāng)前應(yīng)該更加重視“調(diào)差距”問題。當(dāng)前差距過大，已經(jīng)影響效率，產(chǎn)生外部不經(jīng)濟(jì)，甚至影響社會(huì)穩(wěn)定，如何通過卡爾多補(bǔ)償，縮小這四個(gè)以及其他方面的差距，是未來財(cái)稅體制改革深化的方向。endprint

利益格局可以被分為強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)和弱勢(shì)利益集團(tuán)。在帕累托改進(jìn)過程中，強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)攫取了改革的大部分利益，這種狀態(tài)下可能并不會(huì)導(dǎo)致弱勢(shì)集團(tuán)利益受損，弱勢(shì)集團(tuán)可以獲得較少的利益或不獲利[12]，于是達(dá)到這樣的一種狀態(tài)，強(qiáng)勢(shì)與弱勢(shì)集團(tuán)之間的差距因?yàn)榕晾弁懈倪M(jìn)而拉大了，進(jìn)一步降低了社會(huì)的公平性程度，當(dāng)社會(huì)的不公平程度達(dá)到一定階段，勢(shì)必會(huì)產(chǎn)生外部不經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，破壞經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率，最終導(dǎo)致制度改革的失敗。因此，當(dāng)前改革應(yīng)以卡爾多標(biāo)準(zhǔn)思想為指導(dǎo)，以卡爾多補(bǔ)償為契機(jī)，重點(diǎn)是促進(jìn)社會(huì)公平，其次是提升社會(huì)總福利，即首先解決“切蛋糕”問題，其次考慮做大“蛋糕”。

四、總結(jié)

不同的背景決定了不同的改革目標(biāo)與路徑。1994年分稅制改革的最大背景是“兩個(gè)比重”，中央財(cái)政收入比重、全國財(cái)政收入占GDP的比重過低，因此分稅制改革的根本目的在于提高“兩個(gè)比重”，在于做大財(cái)政收入“蛋糕”，同時(shí)為了確保改革的成功，保持了既得利益格局，減少了改革成本，最終使得分稅制財(cái)政體制改革獲得成功。

漸進(jìn)式改革取得了巨大成功，分稅制也是如此，但由于一直以來我國體制改革的路徑依賴性，導(dǎo)致我國在體制改革中往往規(guī)避主要矛盾，“雙軌運(yùn)行”保證了原體制下既得利益者的持續(xù)性利益，新體制則在運(yùn)行過程中保證了對(duì)改革紅利的再分配，這種再分配與原體制下的利益格局相對(duì)比往往微不足道，因而在“雙軌制”運(yùn)行下會(huì)繼續(xù)擴(kuò)大不同利益群體之間的差距，但這種局面在帕累托標(biāo)準(zhǔn)下被認(rèn)為是資源配置的最優(yōu)狀態(tài)，因?yàn)樵谶@種狀態(tài)下，或者說在當(dāng)前的狀態(tài)下，已經(jīng)不可能通過不降低任何一方利益的改革措施來提升其他人的利益實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)。但在卡爾多標(biāo)準(zhǔn)下，只要財(cái)政體制能夠起到再分配的顯著性作用，只要是能夠增進(jìn)社會(huì)總福利的制度改革都可進(jìn)行，而不必在意既得利益格局。

20世紀(jì)80、90年代改革的起始階段，利益基本上是“普惠”性的，改革成果分享大體上是公平的，而后情況發(fā)生了變化，由于改革的不配套，部分強(qiáng)勢(shì)群體對(duì)改革的消極拖沓，不僅人為加大了深化改革的阻力，使得改革的成果分配越來越失衡[13]，這種失衡就表現(xiàn)為當(dāng)前各種各樣的差距，所以在未來的改革過程中，要以卡爾多標(biāo)準(zhǔn)來判斷制度改革的可行性，打破既得利益格局，發(fā)揮財(cái)政的再分配作用，進(jìn)而促進(jìn)社會(huì)公平公正，縮小各種差距。

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From Pareto Optimality to Kaldor Improvement： An Analysis of Two Backgrounds

of Fiscal System Reform

HU Juan1，CHEN Ting2

（1. School of Economics and Management， Anhui Normal University， Wuhu 241002，China；

2. State Grid Energy Research Institute， Beijing 102200，China）

Abstract：Every system reform must involve the interest adjustment. The principle that the stock must be kept steady and the increment must be adjusted was followed in the reform of tax-sharing system in 1994. The double-track fiscal system had been implemented from then on. This reform method has kept the vested interests divide steady， and it decreased resistance of the fiscal system reform. This method is one classical mode of Pareto Improvement. However， the background of present fiscal reform is different from the 1993′s reform： the vested interests divide is hard， and the space of Pareto Improvement does not exist nowadays. This paper suggests that the Kaldor Improvement is more suitable to the present fiscal reform. This system reform will be feasible if this reform can improve the level of social welfare according to the Kaldor principle， and then the fiscal system can be used to distribute the benefit of reform to achieve the goal of social equity.

Key words：Pareto； Kaldor； fiscal system； tax-sharing system reform

（責(zé)任編輯：周正）endprint