馬 卿

中共貴州省委黨校，貴州 貴陽(yáng) 550025

進(jìn)一步解放思想，構(gòu)建權(quán)力監(jiān)督和制約的法治化體系

馬 卿

中共貴州省委黨校，貴州 貴陽(yáng) 550025

面對(duì)權(quán)力的監(jiān)督與制約這一古老命題，必須兼顧理論與現(xiàn)實(shí)雙重視角，既要把握權(quán)力本身的幾重特性，又要立足于中國(guó)轉(zhuǎn)型期的特殊國(guó)情，唯有如此，才能深刻認(rèn)識(shí)權(quán)力約束的路徑，并有針對(duì)性地理解中國(guó)當(dāng)下面對(duì)的反腐敗問(wèn)題。

權(quán)力監(jiān)督；權(quán)力制約；法治化

要不要監(jiān)督與制約權(quán)力？如何能真正實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督與制約？這是政治學(xué)中兩個(gè)永恒的問(wèn)題，也是中國(guó)現(xiàn)實(shí)政治中的核心問(wèn)題。如何真正做好對(duì)權(quán)力的監(jiān)督與制約，筆者認(rèn)為必須從進(jìn)一步解放思想入手，重新認(rèn)識(shí)、剖析權(quán)力的本質(zhì)，進(jìn)而從法治角度出發(fā)，構(gòu)建權(quán)力監(jiān)督與制約的法治化體系。

一、解放思想重新認(rèn)識(shí)中國(guó)的腐敗問(wèn)題

權(quán)力的監(jiān)督與制約問(wèn)題一直都是學(xué)界關(guān)注的核心，也是各國(guó)政治實(shí)踐的重點(diǎn)。在這一問(wèn)題上中國(guó)共產(chǎn)黨也從未放松。毛澤東在建國(guó)前期黨的七屆二中全會(huì)上強(qiáng)調(diào)全黨在勝利面前務(wù)必保持艱苦奮斗的作風(fēng)，并且在回答黃炎培歷史周期律問(wèn)題時(shí)提出用“讓人民來(lái)監(jiān)督政府”的方式來(lái)避免“人亡政息”。建國(guó)之后毛澤東曾在多個(gè)場(chǎng)合談到了共產(chǎn)黨員的作風(fēng)問(wèn)題，并且通過(guò)借助群眾運(yùn)動(dòng)的方式來(lái)反對(duì)干部隊(duì)伍中的腐敗現(xiàn)象。改革開放之后，作為中國(guó)第二代領(lǐng)導(dǎo)集體核心的鄧小平也始終將反對(duì)腐敗作為改革中執(zhí)政黨的重要工作來(lái)看待，“我們要反對(duì)腐敗，搞廉潔政治。不是搞一天兩天、一月兩月，整個(gè)改革開放過(guò)程中都要反對(duì)腐敗”①。其后中國(guó)的幾代領(lǐng)導(dǎo)人在這個(gè)問(wèn)題上也都是旗幟鮮明，“反腐敗斗爭(zhēng)是關(guān)系黨心、民心，關(guān)系黨和國(guó)家前途命運(yùn)的嚴(yán)重政治斗爭(zhēng)”②；“堅(jiān)決懲治和有效預(yù)防腐敗，關(guān)系人心向背和黨的生死存亡，是黨必須始終抓好的重大政治任務(wù)”③；“黨的干部必須敬畏權(quán)力、管好權(quán)力、慎用權(quán)力”④。如此明確強(qiáng)調(diào)反腐倡廉對(duì)于黨和國(guó)家的重要性表明了中國(guó)共產(chǎn)黨和歷屆政府在對(duì)待腐敗問(wèn)題上，始終態(tài)度鮮明，要求嚴(yán)格。

此外，中國(guó)共產(chǎn)黨也非常重視反腐實(shí)踐。早在民主革命時(shí)期，黨中央就制定了具體的反腐制度，如民主制度、財(cái)務(wù)制度、工作檢查制度等。建國(guó)后，黨在不同的歷史時(shí)期，補(bǔ)充完善了上述制度規(guī)定，出臺(tái)了包括《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》、《關(guān)于高級(jí)干部生活待遇的若干規(guī)定》、《關(guān)于禁止黨政機(jī)關(guān)和黨政干部經(jīng)商辦企業(yè)的規(guī)定》在內(nèi)的諸多規(guī)范條例。并且回顧歷史，也查處了一大批腐敗亂紀(jì)的黨政干部。尤其是在習(xí)近平總書記上任后掀起的反腐浪潮里，更是集中查處了一大批腐敗黨政干部。

黨中央對(duì)待反腐問(wèn)題態(tài)度鮮明，力度強(qiáng)硬，但是不可否認(rèn)的是，中國(guó)在對(duì)權(quán)力的監(jiān)督和制約上仍是存在著深刻的問(wèn)題，腐敗現(xiàn)象仍是制約中國(guó)政治發(fā)展的一大痼疾。反腐呈現(xiàn)出屢禁而不止，不止而屢禁的局面。出現(xiàn)這一情況的因素主要有兩個(gè)，首先這與中國(guó)當(dāng)下所處的社會(huì)轉(zhuǎn)型的大環(huán)境有著密切關(guān)系。事實(shí)上，腐敗不僅僅是共產(chǎn)黨的問(wèn)題，也不僅僅是中國(guó)的問(wèn)題，在廣大的發(fā)展轉(zhuǎn)型國(guó)家里，腐敗是一種普遍嚴(yán)重的現(xiàn)象。在這一點(diǎn)上，政治發(fā)展理論曾有深入的研究，晚近的發(fā)展論者“認(rèn)為發(fā)展中國(guó)家的貪污腐化不必然不會(huì)促進(jìn)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)和社會(huì)制度之發(fā)展，也就是說(shuō)還有正功能存在”⑤。持這一觀點(diǎn)的典型代表是亨廷頓，亨廷頓在《變革社會(huì)中的政治秩序》里指出“一個(gè)相對(duì)來(lái)說(shuō)不太腐化的社會(huì)——例如在傳統(tǒng)規(guī)范仍然強(qiáng)大有力的傳統(tǒng)社會(huì)——可能會(huì)發(fā)現(xiàn)，一定量的腐化不失為一種打通現(xiàn)代化道路的潤(rùn)滑劑”⑥，亨廷頓從現(xiàn)代化的過(guò)程角度論證了腐敗存在的必然性及其可能帶來(lái)的危害和作用，亨廷頓的研究對(duì)于今天中國(guó)的意義在于我們要進(jìn)一步解放思想，正確對(duì)待腐敗問(wèn)題，認(rèn)識(shí)到腐敗有其深刻的社會(huì)歷史根源，是轉(zhuǎn)型期國(guó)家的必然伴隨物，不能簡(jiǎn)單地將之歸結(jié)為某一個(gè)執(zhí)政黨本身的問(wèn)題。唯有如此，才能客觀看待中國(guó)共產(chǎn)黨在反腐敗問(wèn)題上取得的成績(jī)與面臨的挑戰(zhàn)。

其次，中國(guó)根深蒂固的腐敗問(wèn)題還與中國(guó)的政治道德化傳統(tǒng)有著密切的關(guān)系。中國(guó)傳統(tǒng)的政治文化始終與儒家倫理道德形影相隨，后者為歷代王權(quán)統(tǒng)治提供了一種道德層面的合法性支撐。這種政治道德化傳統(tǒng)及其蘊(yùn)含的道德理想主義導(dǎo)致了對(duì)“仁政”這種理想政治的追求和對(duì)統(tǒng)治者(君王及其官僚群體)個(gè)體道德修養(yǎng)和價(jià)值的追求，在治國(guó)理念上表現(xiàn)為“德主刑輔”的思想。中國(guó)兩千多年的封建統(tǒng)治縱然王朝更迭，這一政治道德化的傳統(tǒng)始終未曾改變。進(jìn)入近代以來(lái)，五四運(yùn)動(dòng)對(duì)于儒家文化的全盤否定，辛亥革命對(duì)于封建王權(quán)結(jié)構(gòu)的消滅，都沒有從根本上消解政治道德化的內(nèi)涵。相反，原有的政治道德化以及道德理想主義在面對(duì)前所未有的民族危機(jī)時(shí)演變成了一種激進(jìn)的群體式道德理想主義。這種群體道德理想主義的高漲在與馬列主義革命意識(shí)相遇后，二者共同具有的烏托邦情懷相互激蕩，使得馬列主義開始了中國(guó)化的改造，即馬列主義道德化的出現(xiàn)。馬列主義道德化呈現(xiàn)出兩種不同的表象：個(gè)體性道德理想主義和群體性道德理想主義，前者將毛澤東推上了類似“圣王”的位置，后者則表現(xiàn)為對(duì)于干部和群眾的道德境界的肯定與期許。例如毛澤東就堅(jiān)定認(rèn)為社會(huì)主義新中國(guó)的公民經(jīng)過(guò)共產(chǎn)主義道德教育將會(huì)成為“純粹的人”、“高尚的人”、“全心全意為人民服務(wù)的人”。受到這種政治道德化理念的影響，權(quán)力被道德化、神圣化了，被賦予了人格理想主義的色彩。加之中國(guó)雙重雙軌式政治結(jié)構(gòu)帶來(lái)的黨政不分，權(quán)力集中于黨的現(xiàn)實(shí)，使得在中國(guó)黨政權(quán)力缺少了有效的監(jiān)督和制約。在這種情況下，中國(guó)要想更好地應(yīng)對(duì)腐敗問(wèn)題，完善權(quán)力與監(jiān)督制約體系的構(gòu)建首先就需要從進(jìn)一步解放思想入手，重新審視對(duì)于“權(quán)力”這一概念的認(rèn)知，破除其道德化的外衣，從權(quán)力的實(shí)質(zhì)出發(fā)，依據(jù)權(quán)力的特點(diǎn)來(lái)建構(gòu)有效的監(jiān)督與制約機(jī)制。

二、對(duì)于“權(quán)力”概念的再討論

監(jiān)督與制約權(quán)力首先要解放思想，從權(quán)力的本質(zhì)去認(rèn)識(shí)權(quán)力。權(quán)力不是具有理想道德人格的統(tǒng)治者手里的一個(gè)工具，不是“圣王”與“賢人”的道德化特權(quán)。權(quán)力本身就意味著一種支配與被支配的關(guān)系。從這個(gè)角度理解，權(quán)力的道德化外衣即被撕去。也就是說(shuō)權(quán)力不論國(guó)界、不分民族、不看古今，亦沒有意識(shí)形態(tài)的差別，其實(shí)質(zhì)就是一種赤裸的支配與被支配關(guān)系，這也意味著作為被支配者的平等地位和自由意志必然會(huì)受到破壞和侵害。今天社會(huì)中復(fù)雜的社會(huì)權(quán)力關(guān)系可能有不同的呈現(xiàn)方式，但是就權(quán)力的本質(zhì)而言，從來(lái)不曾改變。

權(quán)力對(duì)平等和自由侵害意味著權(quán)力本質(zhì)上是某種“惡”，我們今天討論權(quán)力問(wèn)題，討論權(quán)力的監(jiān)督與制約必須建立在這一認(rèn)知的基礎(chǔ)上。權(quán)力是一種“惡”，但是這種“惡”卻是人類社會(huì)所必需的。自人類結(jié)成原始社會(huì)組織以來(lái)，權(quán)力關(guān)系就已然存在，并始終貫穿人類社會(huì)發(fā)展的始終。權(quán)力這種“惡”能夠幫助建立并維系社會(huì)的基本秩序。人作為社會(huì)動(dòng)物依賴建立在沖突與合作這兩種基本的人類行為模式基礎(chǔ)上的社會(huì)組織，否則即會(huì)陷入完全的無(wú)序狀態(tài)。霍布斯所謂的“一切人反對(duì)一切人”的自然狀態(tài)會(huì)威脅人最基本的生存，因此人們必須交出自己的權(quán)力以形成國(guó)家主權(quán)，并以此為基礎(chǔ)維護(hù)國(guó)家的安定秩序。從這一角度看，權(quán)力這種“惡”又是人類生存所必須的。

在理解權(quán)力是一種必要的“惡”的基礎(chǔ)上，還有必要對(duì)權(quán)力的幾種基本屬性加以討論。

首先，權(quán)力具有強(qiáng)制性。這是權(quán)力最根本的屬性，也是保證權(quán)力能夠?qū)崿F(xiàn)的最基本要素?？v覽對(duì)于權(quán)力的諸多定義，無(wú)論主客體為何，權(quán)力都意味著一種“支配”、“控制”、“強(qiáng)制”的關(guān)系。也就是當(dāng)權(quán)力主體要求權(quán)力客體做或者不做某種行為時(shí)，權(quán)力客體必須服從，否則就會(huì)遭到相應(yīng)的懲罰。權(quán)力的強(qiáng)制性來(lái)源于軍隊(duì)、監(jiān)獄、法庭等國(guó)家暴力機(jī)器，并以此為后盾。強(qiáng)制性的存在意味著權(quán)力主客體之間地位的不平等，雙方處于支配和被支配的位置。因此可以說(shuō)，權(quán)力是對(duì)于平等的一種破壞。權(quán)力的強(qiáng)制性包含著潛在的威脅，即國(guó)家權(quán)力可能對(duì)于公民個(gè)人權(quán)利的侵害，以及掌權(quán)者可能對(duì)于公民利益的危害。因此，權(quán)力的這種強(qiáng)制性要求權(quán)力必須被“善用”，這種善用不僅僅是指選擇“好”的掌權(quán)者來(lái)行使權(quán)力，而是要求對(duì)權(quán)力本身進(jìn)行管制，管制權(quán)力依賴于其他的權(quán)力，“從事物的性質(zhì)來(lái)說(shuō)，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力”⑦。因此，必須對(duì)權(quán)力進(jìn)行適當(dāng)?shù)胤指睿荒軐⑺械臋?quán)力集中于一人之手。這就涉及到權(quán)力的分立、制約與監(jiān)督問(wèn)題。

其次，權(quán)力具有有價(jià)性。權(quán)力的有價(jià)性是指權(quán)力所支配的資源可以被用來(lái)交換，獲取利益。權(quán)力之所以存在，是因?yàn)橘Y源有限性所帶來(lái)的固有的沖突需要借助權(quán)力來(lái)建立基本的秩序，避免出現(xiàn)霍布斯所謂“所有人與所有人的戰(zhàn)爭(zhēng)”狀態(tài)。那么權(quán)力既然涉及到有限資源的歸屬，則權(quán)力與利益就緊密相連。權(quán)力主體可以將自己所掌握(并非擁有)的機(jī)會(huì)、資源、職位等有限資源用于交易，從而獲取私利。因此，權(quán)力之于掌權(quán)者就是一種天然的誘惑，一種可以為他自身帶來(lái)利益的誘惑。要想抵制這種誘惑，不僅僅是掌權(quán)者的個(gè)人品行問(wèn)題，更重要的是如何規(guī)范權(quán)力，使權(quán)力的分配作用受到控制，而不能被掌權(quán)者私人所竊取，這仍然涉及到對(duì)于權(quán)力的監(jiān)督與制約問(wèn)題。

再次，權(quán)力具有自我膨脹性。這種自我膨脹性是指掌握權(quán)力的人總是試圖去掌握更多的權(quán)力。對(duì)此，孟德斯鳩的論述最為典型，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)，有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止”⑧，“羅馬共和國(guó)的消滅不應(yīng)該責(zé)怪某些個(gè)別人物的野心，應(yīng)該責(zé)怪的是人，他越是有權(quán)力，就越是拼命想取得權(quán)力”⑨。權(quán)力的自我膨脹從人性角度上立基于人性對(duì)于權(quán)力欲的貪念，這是人性的必然。羅素的論述最為典型，“權(quán)力欲是人類最基本的欲望之一。動(dòng)物為了生存和繁殖的需要，也會(huì)有凌駕于同一種群。但人類不為上述目的，仍然強(qiáng)烈希望能夠控制別人”⑩。

權(quán)力的幾種屬性決定了決不能從道德理想主義的角度去看待權(quán)力，必須破除中國(guó)傳統(tǒng)政治文化中根深蒂固的政治道德化傳統(tǒng)，通過(guò)進(jìn)一步的解放思想去認(rèn)識(shí)權(quán)力的本質(zhì)。現(xiàn)實(shí)生活中，真正掌握著權(quán)力并在現(xiàn)實(shí)生活過(guò)程中行使權(quán)力的人有客觀上的條件和主觀上的動(dòng)機(jī)利用權(quán)力為自己謀取利益。因此，對(duì)于權(quán)力必須要加以監(jiān)督和制約，以防止權(quán)力被濫用，避免掌權(quán)者以權(quán)力謀私利，侵害公民個(gè)人的利益。

三、解放思想重新認(rèn)識(shí)權(quán)力約束的路徑

正如上文所說(shuō)，權(quán)力的特性表明了必須對(duì)權(quán)力加以約束，那么如何對(duì)權(quán)力進(jìn)行規(guī)范？這涉及到權(quán)力約束的路徑選擇問(wèn)題。在這一問(wèn)題上，中國(guó)以往長(zhǎng)期存在著從內(nèi)在路徑約束權(quán)力的誤區(qū)。

權(quán)力約束的內(nèi)在路徑強(qiáng)調(diào)對(duì)于掌權(quán)者個(gè)人道德的約束，以期借助權(quán)力主體私人品德的提升來(lái)消除權(quán)力濫用帶來(lái)的腐敗問(wèn)題。

這種內(nèi)在約束路徑與中國(guó)的政治道德化和道德理想主義追求有密切的關(guān)系。正如上文所述，儒家政治道德化傾向偏重于對(duì)于“內(nèi)圣外王”式統(tǒng)治者的追求，希圖通過(guò)對(duì)于統(tǒng)治者個(gè)體道德修養(yǎng)的強(qiáng)調(diào)來(lái)達(dá)到對(duì)于權(quán)力的善用、對(duì)于子民的愛護(hù)，實(shí)現(xiàn)理想的社會(huì)秩序。而中華人民共和國(guó)建立以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)于黨政干部修養(yǎng)的強(qiáng)調(diào)亦是這一思維下的產(chǎn)物。強(qiáng)調(diào)修養(yǎng)本身并沒有問(wèn)題，問(wèn)題是如果這種強(qiáng)調(diào)變成了一種倚重，將個(gè)體道德層面的提升當(dāng)成了一種權(quán)力約束的內(nèi)在路徑的話，應(yīng)該說(shuō)這種路徑是存在著一定問(wèn)題的。這種權(quán)力的內(nèi)在約束路徑在現(xiàn)實(shí)的政治運(yùn)作中往往是通過(guò)各種常規(guī)狀態(tài)下的對(duì)于各級(jí)掌權(quán)者的宣傳、教育[M].北京：、學(xué)習(xí)，以及非常規(guī)狀態(tài)下的各種“運(yùn)動(dòng)”、“整風(fēng)”來(lái)實(shí)現(xiàn)。但是這一路徑往往收不到理想的效果，同時(shí)操作中的制度化水平的缺失也使其效果得不到保證。一方面，掌權(quán)者本身也是普通人，那么人的有限理性以及道德的相對(duì)性決定了掌權(quán)者不是“圣人”，不能夠真正地做到自我的道德約束。

從道德相對(duì)性角度來(lái)看，在現(xiàn)實(shí)政治生活中不存在真正意義上道德層面的“圣人”。如果真的存在柏拉圖所謂的集知識(shí)美德于一身的哲學(xué)王，或者儒家學(xué)說(shuō)中的“圣”“賢”，那么對(duì)于這樣的人來(lái)做領(lǐng)導(dǎo)者就不需要加以外部的約束，僅憑“圣賢”的個(gè)人道德和智慧即可實(shí)現(xiàn)“制禮作樂(lè)”，完成社會(huì)秩序的構(gòu)建。但是現(xiàn)實(shí)中這樣絕對(duì)意義上的“圣賢”是不存在的，每一個(gè)個(gè)人，不論是領(lǐng)導(dǎo)還是一般的群眾，在道德標(biāo)準(zhǔn)上都是相對(duì)主義的。作為具體的而非抽象的人，每一個(gè)人既有道德理想的追求，也有現(xiàn)實(shí)的欲求，二者的結(jié)合體現(xiàn)了個(gè)人道德的相對(duì)性。這種道德相對(duì)性要求不能過(guò)高強(qiáng)調(diào)或者過(guò)于依賴道德作為調(diào)節(jié)人類行為方式的積極作用，因此，單純希望借助掌權(quán)者的個(gè)人道德約束來(lái)實(shí)現(xiàn)權(quán)力的“善用”是不可行的。

對(duì)權(quán)力的監(jiān)督與制約必須建立在掌權(quán)者的理性有限性和道德相對(duì)性的認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)上，承認(rèn)這一點(diǎn)并不是要全盤否認(rèn)掌權(quán)者的理性與道德，而是說(shuō)只有不耽以最低限度理性和道德來(lái)定位掌權(quán)者特征，才能在最大程度上對(duì)掌權(quán)者手中的權(quán)力進(jìn)行制約和監(jiān)督，這是我們今天進(jìn)行權(quán)力約束的制度設(shè)計(jì)的邏輯起點(diǎn)，也是我們?cè)谟懻摍?quán)力約束的內(nèi)在路徑時(shí)最需要解放思想的地方。

掌權(quán)者自身的理性有限性和道德相對(duì)性因素表明了權(quán)利約束的內(nèi)在路徑具有相當(dāng)大的局限性，對(duì)于權(quán)利的制約更加需要借助外在的路徑來(lái)實(shí)現(xiàn)。從權(quán)力的外部約束權(quán)力，就其實(shí)施的方式方法或者說(shuō)表現(xiàn)的形態(tài)上看，主要有兩種樣式，一種是借助非常規(guī)狀態(tài)下的各種“運(yùn)動(dòng)”、“整風(fēng)”來(lái)進(jìn)行“突擊”檢查，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，查處有關(guān)人員，以解決在權(quán)力行使上的不良風(fēng)氣和存在的問(wèn)題。中國(guó)共產(chǎn)黨歷史上的幾次整風(fēng)運(yùn)動(dòng)，乃至20世紀(jì)60年代文革運(yùn)動(dòng)的初衷都受到這種思維方式的影響，這樣的做法曾經(jīng)取得了一定的成就，但是它所存在的問(wèn)題也是不容忽視的。一方面從操作性層面看這種做法缺乏制度化，難以形成穩(wěn)定的效果。另一方面，這樣的非常規(guī)性操作依賴于領(lǐng)導(dǎo)者的個(gè)人意志，在時(shí)效、范圍、公正性等方面也不能得到保證。

但是，需要審慎思考的是，今天中國(guó)的問(wèn)題是缺少制度還是缺少制度有效運(yùn)行的保障？這是在權(quán)力約束路徑上需要進(jìn)一步解放思想的第二個(gè)方面。不能說(shuō)中國(guó)的權(quán)力約束制度已然完善，但是中國(guó)絕不缺少反腐敗的各項(xiàng)制度規(guī)定。從黨內(nèi)的紀(jì)律條例到國(guó)家的有關(guān)規(guī)定，事實(shí)上，中國(guó)在防止權(quán)力濫用上已經(jīng)有了一整套的制度設(shè)計(jì)。那么，針對(duì)仍舊嚴(yán)峻的反腐敗形勢(shì)，我們的思考重點(diǎn)應(yīng)該是在面對(duì)社會(huì)發(fā)展的新環(huán)境、新形勢(shì)、新問(wèn)題時(shí)補(bǔ)充完善已有的制度設(shè)計(jì)，同時(shí)更重要的是要找到保障制度有效運(yùn)行、能夠充分發(fā)揮制度應(yīng)有作用的關(guān)鍵方法。這種方法就是黨中央十八界四中全會(huì)集中強(qiáng)調(diào)的“法治”理念，也即，通過(guò)構(gòu)建權(quán)力監(jiān)督和制約的法治化體系來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)于權(quán)力的更好約束。權(quán)力約束的制度化與法治化并不沖突，因?yàn)榉杀旧硪彩侵贫鹊囊环N。但是二者也并非完全等同。法治化集中強(qiáng)調(diào)利用各項(xiàng)法律規(guī)定，從立法、執(zhí)法、司法三重角度加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約與監(jiān)督。并且法治化不僅有實(shí)體性層面，還包含了法治意識(shí)等觀念性層面的內(nèi)容。制度的有效運(yùn)行離不開法治的支持，因此，今天在分析對(duì)于權(quán)力的有效監(jiān)督與制約時(shí)需要進(jìn)一步解放思想，從法治化角度入手，通過(guò)構(gòu)建權(quán)力監(jiān)督和制約的法治化體系來(lái)和權(quán)力監(jiān)督制約的制度構(gòu)建形成合力作用，更好地實(shí)現(xiàn)對(duì)于權(quán)力的約束和對(duì)腐敗的遏制。

四、構(gòu)建權(quán)力監(jiān)督與制約的法治化體系

依據(jù)權(quán)力在行使中的階段性特點(diǎn)，構(gòu)建權(quán)力監(jiān)督和制約的法治化體系可以從以下幾個(gè)方面入手。

依法行政，杜絕權(quán)力濫用。國(guó)家權(quán)力的行使歸根到底依靠具體的政府工作人員，那么在行政過(guò)程中，掌握權(quán)力的官員如何運(yùn)用權(quán)力、出了問(wèn)題如何追究就成為能否有效約束權(quán)力的一個(gè)直接問(wèn)題。前者涉及政府的決策機(jī)制，后者則屬于決策追責(zé)問(wèn)題。此次出臺(tái)的《決定》對(duì)于上述問(wèn)題進(jìn)行了說(shuō)明。關(guān)于政府決策機(jī)制，《決定》要求“把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序”、“建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制”、“積極推行政府法律顧問(wèn)制度”，這些要求從決策的參與主體、決策的法定程序等方面對(duì)于決策機(jī)制問(wèn)題進(jìn)行了明確。通過(guò)引入多元化、專業(yè)化的決策參與主體來(lái)推動(dòng)政府決策的科學(xué)化，通過(guò)引入決策合法性審查來(lái)提高決策的合法性。在決策追責(zé)問(wèn)題上，《決定》規(guī)定“建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制，對(duì)決策嚴(yán)重失誤或者依法應(yīng)該及時(shí)作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴(yán)格追究行政首長(zhǎng)、負(fù)有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和相關(guān)責(zé)任人員的法律責(zé)任”，“完善糾錯(cuò)問(wèn)責(zé)機(jī)制，健全責(zé)令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責(zé)令辭職、罷免等問(wèn)責(zé)方式和程序”，這一規(guī)定從追責(zé)的時(shí)效和責(zé)任的承擔(dān)者兩個(gè)角度對(duì)于政府官員的權(quán)力使用形成了震懾，將在很大程度地減少對(duì)于權(quán)力的濫用。

加強(qiáng)法治，完善權(quán)力監(jiān)督。對(duì)于權(quán)力的監(jiān)督，《決定》從多個(gè)角度進(jìn)行了規(guī)定。首先，在宏觀上強(qiáng)調(diào)監(jiān)督體系的構(gòu)建，要求“加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督制度建設(shè)，努力形成科學(xué)有效的權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系”，這是新時(shí)期全方位權(quán)力監(jiān)督的整體表述。其次，在重點(diǎn)的政府行政和審計(jì)問(wèn)題上，《決定》進(jìn)行了細(xì)致深入的規(guī)定，例如要求“加強(qiáng)對(duì)政府內(nèi)部權(quán)力的制約……對(duì)財(cái)政資金分配使用、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管……等權(quán)力集中的部門和崗位實(shí)行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)，定期輪崗，強(qiáng)化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)力濫用”，“完善審計(jì)制度，保障依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)”。再次，《決定》對(duì)于全面推進(jìn)政務(wù)公開進(jìn)行了規(guī)定。要求“堅(jiān)持以公開為常態(tài)、不公開為例外原則，推進(jìn)決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開”，“依據(jù)權(quán)力清單，向社會(huì)全面公開政府職能、法律依據(jù)、實(shí)施主體、職責(zé)權(quán)限、管理流程、監(jiān)督方式等事項(xiàng)”，“重點(diǎn)推進(jìn)財(cái)政預(yù)算、公共資源配置、重大建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)和實(shí)施、社會(huì)公益事業(yè)建設(shè)等領(lǐng)域的政府信息公開”。信息公開是進(jìn)行權(quán)力監(jiān)督的前提，否則，公眾對(duì)于政府的權(quán)力以及權(quán)力的運(yùn)行一無(wú)所知或者半知半解，就不知道要監(jiān)督什么、監(jiān)督的依據(jù)是什么，也不知道如何進(jìn)行監(jiān)督，那么對(duì)政府權(quán)力的監(jiān)督就無(wú)從談起了。此外，《決定》涉及的權(quán)力監(jiān)督還包括了對(duì)司法活動(dòng)的監(jiān)督。例如，要求“完善檢察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的法律制度”，“完善人民監(jiān)督員制度”等等。上述全方位的權(quán)力監(jiān)督要求是構(gòu)建權(quán)力監(jiān)督與制約法治化體系的重要內(nèi)容，是實(shí)現(xiàn)有效遏制腐敗的必要途徑。

五、結(jié)論

[注釋]

①我們有信心把中國(guó)的事情做得更好(1989年9月16日)[A].鄧小平文選(第三卷)[C].北京：人民出版社，1993：327.

②江澤民1997年1月29日在中紀(jì)委第八次全體會(huì)議上的講話[EB/OL].http：//cpc.people.com.cn/GB/64162/64165/76621/76649/5290530.html.

③胡錦濤在中國(guó)共產(chǎn)黨成立90周年慶祝大會(huì)上的講話[EB/OL].http：//www.chinanews.com/gn/2011/07-01/3150372.shtml.

④習(xí)近平.在全國(guó)組織工作會(huì)議上的講話(2013年6月28日)[EB/OL].http：//fanfu.people.com.cn/n/2014/1008/c64372-25790563.html.

⑤陳鴻瑜.政治發(fā)展理論[M].長(zhǎng)春：吉林出版集團(tuán)，2009：201.

⑥亨廷頓著，王冠華，劉為等譯.變化社會(huì)中的政治秩序[M].香港：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1988：64.

⑦[法]孟德斯鳩著，張雁深譯.論法的精神(上冊(cè))[M].北京：商務(wù)印書館，1961：154.

⑧[法]孟德斯鳩著，許明龍譯.論法的精神(上)[M].北京：商務(wù)印書館1961：15.

⑨[法]孟德斯鳩著，婉玲譯.羅馬盛衰原因論[M].北京：商務(wù)印書館，1962：61.

⑩[英]伯特蘭·羅素著，吳友三譯.權(quán)力論[M].北京：商務(wù)印書館，2012.6.

[1]伯特蘭·羅素著，吳友三譯.權(quán)力論[M].北京：商務(wù)印書館，2012.

[2]亨廷頓著，王冠華，劉為等譯.變化社會(huì)中的政治秩序[M].香港：生活·讀書·新知三聯(lián)書店出版，1988.

[3]約翰·肯尼斯·加爾布雷斯著，陶遠(yuǎn)華等譯.權(quán)力的分析[M].石家莊：河北人民出版社，1988.

[4]赫伯特·西蒙.管理行為[M].北京：北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社，1991.

[5]趙虎吉.我國(guó)政治體制改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題探索[J].中共石家莊市委黨校學(xué)報(bào)，2007，5，9(5).

D90

：A

：2095-4379-(2017)27-0001-05

馬卿，政治學(xué)博士，中共貴州省委黨校社會(huì)學(xué)教研部，研究方向：比較政黨研究。