馬 雋

北京工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，北京 100042

對(duì)中關(guān)村社會(huì)組織立法現(xiàn)狀的幾點(diǎn)思考

馬 雋

北京工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，北京 100042

在推動(dòng)科技園區(qū)自主創(chuàng)新的過程中，中關(guān)村社會(huì)組織起到重要作用，為促進(jìn)中關(guān)村社會(huì)組織發(fā)展，協(xié)調(diào)中關(guān)村區(qū)域創(chuàng)新體系建設(shè)，推動(dòng)科技園區(qū)企業(yè)創(chuàng)新，從立法角度出發(fā)研究并完善中關(guān)村社會(huì)組織立法具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

立法現(xiàn)狀；中關(guān)村社會(huì)組織

一、中關(guān)村社會(huì)組織概述

中關(guān)村社會(huì)組織是指依據(jù)《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》和《中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)條例》成立的，以中關(guān)村管委會(huì)為主要指導(dǎo)單位的，以科技類企業(yè)為主要成員的，可在民政部門直接注冊(cè)登記的社會(huì)組織。中關(guān)村社會(huì)組織主要有行業(yè)協(xié)會(huì)、產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟、商會(huì)、研究會(huì)等幾種主要形式，在推動(dòng)科技園區(qū)自主創(chuàng)新過程中發(fā)揮了政企溝通、平臺(tái)搭建的功能[1]。中關(guān)村社會(huì)組織的主要特點(diǎn)有三：

一是涉及領(lǐng)域廣泛，綜合交錯(cuò)，綜合性和專業(yè)性社會(huì)組織并存。

二是無需主管部門審查批準(zhǔn)可直接到民政部門登記。

三是產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟有追逐營利的訴求。

二、中關(guān)村社會(huì)組織立法的基本狀況

社會(huì)組織政策法規(guī)國家層面《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《基金會(huì)管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》有關(guān)中關(guān)村社會(huì)組織政策法規(guī)國家層面《中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》北京市層面《中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)條例》、《關(guān)于促進(jìn)產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟加快發(fā)展的意見》、《中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)社會(huì)組織登記管理辦法》示范園區(qū)層面《中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)社會(huì)組織發(fā)展支持資金管理辦法》、《中關(guān)村管委會(huì)產(chǎn)業(yè)技術(shù)聯(lián)盟備案審查工作制度》、《中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)產(chǎn)業(yè)技術(shù)聯(lián)盟專項(xiàng)資金管理辦法》等

(一)國家層面

按照產(chǎn)權(quán)理論，社會(huì)組織所使用的政府性資產(chǎn)屬于國有資產(chǎn)，而社會(huì)組織在運(yùn)營過程中形成的資產(chǎn)需按資源投入比例等劃分權(quán)屬，但這顯然與社會(huì)組織宗旨及相關(guān)管理制度相悖。按照超產(chǎn)權(quán)理論，社會(huì)公共資產(chǎn)未必一定需要界定為社會(huì)組織的法人產(chǎn)權(quán)才能實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)保值和社會(huì)組織人員的盡職盡責(zé)。另一種可行的途徑是使社會(huì)組織更具開放性和競爭性。事實(shí)上我國現(xiàn)階段也在大力支持、鼓勵(lì)社會(huì)組織發(fā)展，無論是數(shù)量規(guī)模還是業(yè)務(wù)服務(wù)領(lǐng)域，以及2016年推行的打破“一行一會(huì)”制，都能看到顯著的變化趨勢(shì)。但這又會(huì)遇到新的問題，如過度競爭是否會(huì)導(dǎo)致社會(huì)組織的營利性轉(zhuǎn)向、或假借非營利之名從事違法違紀(jì)活動(dòng)、監(jiān)管失控等問題需進(jìn)一步思考。

《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》和《中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》，前者是由國務(wù)院發(fā)布施行的條例，后者是國家發(fā)改委印發(fā)的規(guī)范性文件，二者在社會(huì)組織注冊(cè)登記的規(guī)范上有所不同。《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第3條第1款對(duì)社會(huì)組織注冊(cè)登記的規(guī)定是：成立社會(huì)團(tuán)體，應(yīng)當(dāng)經(jīng)其業(yè)務(wù)主管單位審查同意，并依照本條例的規(guī)定進(jìn)行登記。

《中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》對(duì)社會(huì)組織在市場中的角色進(jìn)行了定位同時(shí)提供政策支撐。綱要明確規(guī)定，支持以企業(yè)為主體、市場為基礎(chǔ)的社會(huì)組織發(fā)展。支持社會(huì)組織的人才隊(duì)伍建設(shè)。

(二)北京市層面

1.《中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)條例》承繼了《中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》關(guān)于培育創(chuàng)新型社會(huì)組織的精神，更是明文規(guī)定了社會(huì)組織注冊(cè)登記的條件，以立法的形式突破了《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》對(duì)社會(huì)組織的限制，做出了更多有利于中關(guān)村社會(huì)組織設(shè)立、發(fā)展的規(guī)定，主要包括兩點(diǎn)：

第一，中關(guān)村社會(huì)組織可以不經(jīng)上級(jí)部門的審批而直接到民政部門登記。《中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)條例》第16條規(guī)定：申請(qǐng)?jiān)谑痉秴^(qū)設(shè)立有利于自主創(chuàng)新的社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位、基金會(huì)，除法律、行政法規(guī)、國務(wù)院決定規(guī)定登記前須經(jīng)批準(zhǔn)的以外，申請(qǐng)人可以直接向市民政部門申請(qǐng)登記。

第二，允許產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟注冊(cè)為獨(dú)立法人。產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟這種新型組織形式成立之初，由于我國缺少相關(guān)立法的規(guī)定，產(chǎn)業(yè)技術(shù)聯(lián)盟無法注冊(cè)為獨(dú)立法人，阻礙了產(chǎn)業(yè)技術(shù)聯(lián)盟的發(fā)展?！稐l例》第14條規(guī)定：支持企業(yè)聯(lián)合高等院校、科研院所和其他組織組建產(chǎn)業(yè)技術(shù)聯(lián)盟。符合條件的，可以申請(qǐng)登記為法人。可見，允許產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟注冊(cè)為獨(dú)立法人是從立法上對(duì)產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟發(fā)展的破冰之作，具有重要意義，它將松散的、個(gè)別的企業(yè)組織形態(tài)變成了獨(dú)立法人的組織形態(tài)，提高了產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟的商業(yè)地位和運(yùn)營效率。

第三，社會(huì)組織的名稱可以冠以“中關(guān)村”字樣；對(duì)于符合條件的產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟可以申請(qǐng)登記為法人等。

2.《關(guān)于促進(jìn)產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟加快發(fā)展的意見》中規(guī)定了產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟的指導(dǎo)思想、原則、和目標(biāo)，規(guī)定了產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟加快發(fā)展的重點(diǎn)方向和工作內(nèi)容，從政策上全方位支持產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟的發(fā)展。

3.《中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)社會(huì)組織登記管理辦法》規(guī)定了嚴(yán)格的社會(huì)組織申請(qǐng)條件、監(jiān)督管理辦法、及扶持發(fā)展政策。從扶持角度看主要有兩條，《辦法》第16條，政府及有關(guān)部門可以通過購買服務(wù)等方式，支持服務(wù)于示范區(qū)的社會(huì)組織的發(fā)展。辦法第18條規(guī)定示范區(qū)社會(huì)組織專職工作者可以納入社會(huì)組織編制序列，專職工作者的工資和保險(xiǎn)、福利待遇參照國家對(duì)事業(yè)單位的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，從立法角度對(duì)中關(guān)村社會(huì)組織、和專職人員提供了制度保障。

(三)中關(guān)村自主創(chuàng)新示范園區(qū)層面

《中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)社會(huì)組織發(fā)展支持資金管理辦法》、《中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)社會(huì)組織發(fā)展支持資金管理辦法》從資金管理角度給予支持，對(duì)社會(huì)組織、產(chǎn)業(yè)技術(shù)聯(lián)盟做了資金支持、條件及額度等方面的規(guī)定。《中關(guān)村管委會(huì)產(chǎn)業(yè)技術(shù)聯(lián)盟備案審查工作制度》對(duì)產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟的成立條件進(jìn)行了細(xì)化規(guī)定。

三、中關(guān)村社會(huì)組織立法存在的主要問題

(一)立法存在矛盾

不難看出，《中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》、《中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)條例》在中關(guān)村社會(huì)組織的登記制度上與《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》相矛盾。《中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》、《中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)條例》間接或直接規(guī)定了中關(guān)村社會(huì)組織無需主管部門同意直接向民政部門登記成立，而《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》將業(yè)務(wù)主管單位審查同意作為成立的條件。

(二)立法滯后且存在空白區(qū)

自《中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》、《中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)條例》頒布以來，無需主管部門同意直接向民政部門登記成立的規(guī)定大大降低了中關(guān)村社會(huì)組織注冊(cè)登記的門檻，中關(guān)村社會(huì)組織猶如雨后春筍般涌現(xiàn)，一系列配套規(guī)定的出臺(tái)更是促進(jìn)了中關(guān)村社會(huì)組織的發(fā)展。但也是由于社會(huì)組織數(shù)量和形式的快速發(fā)展，使得立法落后于中關(guān)村社會(huì)組織的發(fā)展且存在空白區(qū)域。一是產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟是比較特殊的社會(huì)組織形態(tài)客觀上具有營利的訴求，然而《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》將社會(huì)組織定性為非營利性質(zhì)的社團(tuán)組織，立法滯后不利于中關(guān)村社會(huì)組織的發(fā)展。目前對(duì)于產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟合作發(fā)展的形態(tài)也缺少相關(guān)法律規(guī)定；二是對(duì)中關(guān)村社會(huì)組織人才扶持制度有待加強(qiáng)。

(三)立法位階偏低

目前在國家立法層面與中關(guān)村社會(huì)組織有關(guān)聯(lián)的立法有《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《基金會(huì)管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，《中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》，然而這些立法均屬行政法規(guī)的范疇，沒有一部法律層級(jí)的立法，對(duì)中關(guān)村社會(huì)組織的實(shí)體性規(guī)范少，導(dǎo)致中關(guān)村社會(huì)組織法律主體地位模糊、對(duì)財(cái)產(chǎn)保護(hù)、產(chǎn)權(quán)屬性也不明確，這也是當(dāng)前社會(huì)組織發(fā)展面臨的主要問題[2]。

四、加強(qiáng)和改進(jìn)中關(guān)村社會(huì)組織立法工作的幾點(diǎn)建議

黨的十八屆二中全會(huì)通過的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》明確提出“改革社會(huì)組織管理制度”。有必要加快現(xiàn)有立法修訂進(jìn)程，梳理現(xiàn)有社會(huì)組織法律制度并進(jìn)行更科學(xué)、系統(tǒng)的立法。

(一)加快修訂《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》

修訂《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》中的不配套條款，簡化注冊(cè)程序，對(duì)不同類型的社會(huì)組織分類指導(dǎo)。對(duì)中關(guān)村社會(huì)組織不配套條款指第3條關(guān)于成立社會(huì)組織需經(jīng)主管部門審查同意的規(guī)定。對(duì)產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟這種特殊類型的社會(huì)組織，因其具有營利性的客觀訴求，應(yīng)將其納入立法的軌道，并考慮修改第2條有關(guān)社會(huì)組織只能為非營利性質(zhì)的規(guī)定。

(二)加強(qiáng)中關(guān)村社會(huì)組織用人制度建設(shè)

為了推動(dòng)社會(huì)組織從業(yè)人員的職業(yè)化發(fā)展，首先應(yīng)該在立法上給予足夠的人事制度保障，具體而言，社會(huì)組織的人才職業(yè)化發(fā)展應(yīng)該從以下幾個(gè)方面著手：

第一，立法應(yīng)完善社會(huì)組織從業(yè)人員的福利待遇體系。目前社會(huì)組織的福利待遇僅僅是參照事業(yè)單位，缺少自己獨(dú)立的規(guī)定。立法應(yīng)對(duì)社會(huì)組織從業(yè)人員的薪酬待遇、崗位設(shè)置社會(huì)保障、考核表彰等方面進(jìn)行職業(yè)化、制度化建設(shè)，解決社會(huì)組織從業(yè)人員面臨的現(xiàn)實(shí)問題。

第二，立法應(yīng)考慮到健全社會(huì)組織職業(yè)資格認(rèn)證體系。不斷規(guī)范與明確社會(huì)組織人員崗位設(shè)置、健全社會(huì)組織職業(yè)制度、使專業(yè)人才培養(yǎng)與職業(yè)資格銜接。在《中化人民共和國職業(yè)分類大典》新增“社會(huì)組織工作者”，以進(jìn)一步完善社會(huì)組織相關(guān)職業(yè)資格認(rèn)證體系[3]。

(三)適時(shí)制定《社會(huì)組織法》

當(dāng)前，有《憲法》對(duì)社會(huì)組織的規(guī)范，也有《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》等行政法規(guī)對(duì)社會(huì)組織的規(guī)定，唯獨(dú)缺少法律層級(jí)的相關(guān)立法，這不得不說是種遺憾。同時(shí)伴隨我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展，社會(huì)組織的數(shù)量快速增長，社會(huì)組織的類別日趨豐富，且越來越復(fù)雜，有必要建立一部涵蓋所有社會(huì)組織類別的、統(tǒng)一的基本法律。

對(duì)中關(guān)村社會(huì)組織發(fā)展，《社會(huì)組織法》至少做以下幾點(diǎn)貢獻(xiàn)：

1.與《中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》、《中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)條例》有關(guān)社會(huì)組織直接登記的制度對(duì)接，為中關(guān)村社會(huì)組織的直接注冊(cè)登記制度提供上位法支撐。

2.充分考慮產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟營利的發(fā)展訴求，為中關(guān)村產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟發(fā)展提供上位法的支撐，助力產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟發(fā)展。

3.增加實(shí)體性內(nèi)容，明確社會(huì)組織的財(cái)產(chǎn)歸屬，加強(qiáng)社會(huì)組織法律主體地位，以保證中關(guān)村社會(huì)組織財(cái)產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)屬性的清晰和合法地位的確立。

[1]郭濤.中關(guān)村產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟成產(chǎn)學(xué)研合作中堅(jiān)力量[J].中國高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)報(bào)，2011(07)：1-2.

[2]張峰.我國行業(yè)協(xié)會(huì)法律責(zé)任問題探析[D].北京：中國海洋大學(xué)，2011：44-47.

[3]馬慶鈺，廖鴻.中國社會(huì)組織發(fā)展戰(zhàn)略[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2015：205-210.

D922.182

：A

：2095-4379-(2017)27-0080-02

馬雋，北京工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，助教。