● 郝雅立 王亞楠

政策研究

能力墮距：治理現(xiàn)代化背景下公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)與發(fā)展問題研究

● 郝雅立 王亞楠

在中國(guó)社會(huì)變遷與制度轉(zhuǎn)型過程中，公務(wù)員“能力集叢”中各個(gè)部分發(fā)展不齊步，出現(xiàn)一部分特質(zhì)落后于其他部分的遲滯現(xiàn)象，這一“能力墮距”問題是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要瓶頸。本文基于公務(wù)員能力提升的現(xiàn)實(shí)需要和已有研究，以“能力墮距”為理論提出新形勢(shì)下公務(wù)員能力分類模式。根據(jù)當(dāng)前公務(wù)員能力的具體分布，探尋公務(wù)員能力解組的原因。結(jié)合國(guó)內(nèi)外的公務(wù)員能力建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，從公務(wù)員能力素質(zhì)模型出發(fā)，構(gòu)建集“起點(diǎn)考評(píng)”、“教育培訓(xùn)”與“能力拓展”、“技能評(píng)估”、“文化塑造”于一體的“五位一體”制度框架，為實(shí)現(xiàn)公務(wù)員能力提升提供全程化制度服務(wù)。

治理現(xiàn)代化 公務(wù)員隊(duì)伍 能力墮距 經(jīng)驗(yàn)學(xué)習(xí) 制度服務(wù)

2013年十八屆三中全會(huì)提出“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。2016年政府工作報(bào)告指出要“加強(qiáng)作風(fēng)和能力建設(shè)，打造高素質(zhì)專業(yè)化的公務(wù)員隊(duì)伍”。國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化勢(shì)必以公務(wù)員能力為基礎(chǔ)性前提，“能力本位”已成為不少學(xué)者面對(duì)公務(wù)員能力萎縮現(xiàn)狀發(fā)出的強(qiáng)烈呼聲。社會(huì)環(huán)境的變遷和社會(huì)制度的轉(zhuǎn)型為公務(wù)員提出新的挑戰(zhàn)，公務(wù)員作為國(guó)家能力的代表，其能力的強(qiáng)弱直接關(guān)系著國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化進(jìn)程，關(guān)系著政府在社會(huì)公眾心目中的合法性和公信力，關(guān)系著社會(huì)秩序穩(wěn)定和社會(huì)發(fā)展?！澳芰Τ嘧志褪且粋€(gè)國(guó)家成為運(yùn)行良好的民主國(guó)家和國(guó)際舞臺(tái)上有效角色所必需的條件和現(xiàn)有條件的差距”（聯(lián)合國(guó), 2002）。本文注意到公務(wù)員能力是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的中流砥柱的地位和作用，公務(wù)員能力具有公共權(quán)力與個(gè)人能力的雙重屬性，社會(huì)轉(zhuǎn)型對(duì)公務(wù)員能力提出了新的要求，為滿足現(xiàn)實(shí)需要，公務(wù)員能力建設(shè)需要進(jìn)行新的思考。借鑒奧格本“文化墮距”理論，本文以“文化墮距”思考“能力墮距”，從整體性、系統(tǒng)性的視角出發(fā)，探討公務(wù)員能力墮距問題及其背后的原因，并基于國(guó)內(nèi)外研究探討提出針對(duì)性改進(jìn)建議。

一、文獻(xiàn)綜述與研究?jī)r(jià)值

公務(wù)員能力問題依舊是學(xué)術(shù)界關(guān)注的熱點(diǎn)，主要集中于公務(wù)員能力現(xiàn)狀分析和公務(wù)員能力建設(shè)的對(duì)策研究?jī)蓚€(gè)方面。在公務(wù)員能力現(xiàn)狀分析方面，梁麗芝和李磊（2016）借助CiteSpace文獻(xiàn)計(jì)量分析工具對(duì)2015年11月前的公務(wù)員能力建設(shè)研究圖景及其演進(jìn)歷程進(jìn)行梳理，呈現(xiàn)近些年公務(wù)員能力研究的熱點(diǎn)。李和中和裘錚（2007）通過對(duì)武漢市公務(wù)員素質(zhì)抽樣調(diào)查資料將武漢市公務(wù)員最缺乏的十種能力素質(zhì)進(jìn)行了依次排位。李志等（2015）指出公務(wù)員工作能力不足包括5個(gè)條目，主要涉及溝通表達(dá)能力不足、創(chuàng)新能力不足、調(diào)查和研究問題的能力不足、計(jì)劃統(tǒng)籌能力不足、學(xué)習(xí)能力不足?；陔p因素理論的視角，繆國(guó)書和許慧慧（2012）有針對(duì)性地探析了公務(wù)員職業(yè)倦怠現(xiàn)象。任繼忠（2016）以四川成都市為例，運(yùn)用MBI-GS量表對(duì)公務(wù)員工作倦怠情況展開調(diào)查。彭向剛和劉振軍（2015）指出我國(guó)制度失靈下的公務(wù)員職業(yè)能力弱化或缺失現(xiàn)象。以服務(wù)型政府為視角，胡其圖（2016）指出少數(shù)民族地區(qū)公務(wù)員能力建設(shè)的問題：總量少、素質(zhì)不高、結(jié)構(gòu)不合理、方法老化、意識(shí)不強(qiáng)等。在公務(wù)員能力建設(shè)的對(duì)策研究方面，祁光華（2008）基于政府的回應(yīng)性提出公務(wù)員能力模型。張超和亓利（2008）基于能力管理理念提出公務(wù)員能力標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)。張廣科和陳芳（2010）借鑒發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，從“能力席位”出發(fā)可將能力框架分解為“基礎(chǔ)性行政能力”和“運(yùn)行性行政能力”兩個(gè)模塊，從定責(zé)、培訓(xùn)、問責(zé)三大路徑建設(shè)公務(wù)員能力。同樣，陳芳和魯萌（2013）、梅繼霞（2013）基于勝任力理論和能力席位的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行公務(wù)員績(jī)效考核指標(biāo)體系研究。唐亞林和魯迎春（2011）的PSG勝任力框架從領(lǐng)導(dǎo)力、核心技能、專業(yè)技能、廣泛的經(jīng)驗(yàn)四個(gè)能力維度為公務(wù)員能力建設(shè)提供新型視角，認(rèn)為通用技能提升和專業(yè)技能提升是公務(wù)員能力建設(shè)舉措的重要著力點(diǎn)。沙阿·霍克等（2014）以孟加拉國(guó)為例，從政策研究的角度提出以公共服務(wù)的創(chuàng)新性提供來提升公務(wù)員能力。鄭燁（2012）借鑒美國(guó)、日本、德國(guó)和瑞典的經(jīng)驗(yàn)提出適應(yīng)當(dāng)代中國(guó)國(guó)情發(fā)展的少數(shù)民族地區(qū)公務(wù)員能力建設(shè)的思路架構(gòu)。張曉東和舒忠飛（2016）介紹了美、英、荷、澳三個(gè)國(guó)家的高級(jí)公務(wù)員能力素質(zhì)模型，在四國(guó)的能力建設(shè)規(guī)律分析基礎(chǔ)之上提出建議。

以上研究多是從能力本位出發(fā)，探討績(jī)效評(píng)估和能力培養(yǎng)的理論基礎(chǔ)和實(shí)踐建議?？傮w上來說，目前研究多遵循兩種范式，其一，按照傳統(tǒng)的能力分類標(biāo)準(zhǔn)和框架進(jìn)行分析，與變化后的現(xiàn)實(shí)需要有所距離；其二，將抽象的能力細(xì)化為具體的能力，逐一排位分析，主次分明，條目清晰，美中不足的是違背“能力是一個(gè)系統(tǒng)化的綜合概念”的定位，不符合能力提升的整體性規(guī)律。為突破這兩點(diǎn)局限，本研究力圖做到：第一，新的時(shí)代形勢(shì)需要更適合于現(xiàn)實(shí)發(fā)展的新的分類標(biāo)準(zhǔn)，在公務(wù)員能力分類方面力求更貼近現(xiàn)實(shí)需要，從而更好地說明問題；第二，從能力的綜合性特征出發(fā)，以系統(tǒng)性的視角強(qiáng)調(diào)不同能力之間的互補(bǔ)性，構(gòu)建體系化的能力提升策略，力圖為解決公務(wù)員隊(duì)伍能力墮距問題和國(guó)家治理能力與治理體系現(xiàn)代化基礎(chǔ)人力資源建設(shè)有所貢獻(xiàn)。

本文具體分為以下部分：首先介紹“能力墮距”的理論溯源，為后文分析提供理論基礎(chǔ)；其次分析公務(wù)員隊(duì)伍的能力墮距問題，探析出現(xiàn)此問題的具體原因；最后基于理論探討、現(xiàn)實(shí)分析和國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)提出解決這一問題的對(duì)策建議。

二、理論溯源：以“文化墮距”思考“能力墮距”

“墮距”一詞最先來自于美國(guó)社會(huì)學(xué)家奧格本（1989）《社會(huì)變遷：關(guān)于文化和先天的本質(zhì)》一書，奧格本使用“文化墮距”（Culture Lag）這個(gè)概念用以闡述社會(huì)遺產(chǎn)的文化滯后問題，即物質(zhì)文化（如房屋、工廠、技術(shù)）和非物質(zhì)的適應(yīng)性文化（包括制度文化和觀念文化，如社會(huì)制度與規(guī)則、民俗與信仰）在變遷速度上出現(xiàn)的時(shí)差：物質(zhì)文化變化較快，從而引起非物質(zhì)文化的適應(yīng)性變遷。馬克思也認(rèn)為，物質(zhì)文化決定非物質(zhì)文化，獨(dú)立性和穩(wěn)定性是非物質(zhì)文化形成之初必然具備的兩大特性。非物質(zhì)文化的適應(yīng)性變遷可能會(huì)由于自身惰性、獨(dú)立性和社會(huì)異質(zhì)性等原因出現(xiàn)相對(duì)于物質(zhì)文化的滯后、失調(diào)、錯(cuò)位等現(xiàn)象，故稱為“文化墮距”。文化墮距是社會(huì)變遷，尤其是當(dāng)前社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期不可避免的現(xiàn)象。不同于人的先天遺傳的本質(zhì)，物質(zhì)文化、制度和觀念文化的變遷差異需要引起關(guān)注，以預(yù)警不同屬性文化之間差距拉大的連鎖性反應(yīng)。

能力培養(yǎng)與文化建設(shè)是相互關(guān)聯(lián)、相互支撐的主體：文化培育能力，能力塑造文化。這在奧格本的書目中也有闡述：能力高是普遍能力中的一種突變，但是哪種突變得以保留受文化影響。反映到公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)問題中，公務(wù)員“能力集叢”中各個(gè)部分發(fā)展不齊步，出現(xiàn)一部分特質(zhì)落后于其他能力板塊，或者與社會(huì)現(xiàn)實(shí)相悖錯(cuò)位等問題，這一現(xiàn)象則被稱為“能力墮距”。公務(wù)員的能力墮距問題是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要瓶頸，其自身攜帶的能量落差會(huì)對(duì)社會(huì)產(chǎn)生沖擊。

圖1 公務(wù)員能力的分類示意圖

若按照奧格本的思路將公務(wù)員的能力進(jìn)行分類，可以分為兩類：物質(zhì)文化的創(chuàng)造和維持能力、非物質(zhì)文化的發(fā)明和更新能力。前者主要是指公務(wù)員的某些通用技能，如依法行政能力、公共服務(wù)能力、調(diào)查研究能力、學(xué)習(xí)能力、溝通協(xié)調(diào)能力、心理調(diào)適能力等關(guān)于基本工作方法的知識(shí)和能力。后者主要指擁有一定決策權(quán)的公務(wù)員的政治決策能力、規(guī)則設(shè)計(jì)能力、法律制定能力、政治仲裁能力等，這類能力對(duì)社會(huì)的影響力較大且持久。通過奧格本的文化變遷四要素可以發(fā)現(xiàn)，公務(wù)員能力培養(yǎng)也存在四個(gè)層面的影響，但具體方面還略有不同。

1.發(fā)明

發(fā)明即設(shè)計(jì)出新的東西，發(fā)明新的文化形式（比如政府組織），開發(fā)新的能力；是為達(dá)到某種社會(huì)目的而把一種創(chuàng)造變?yōu)閷?shí)際，而使其具有全新的意義（奧格本, 1989）。能力之所以能夠延續(xù)和保留是因?yàn)樾碌膯栴}能夠用已有的基礎(chǔ)能力加以解決，使用已有的能力解決問題花費(fèi)的成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于開發(fā)和培養(yǎng)新的能力。但是，社會(huì)轉(zhuǎn)型期的時(shí)代任務(wù)和社會(huì)環(huán)境在要素密度、信息質(zhì)量、資源分布上大大不同于以往，諸類能力需要得以新陳代謝以應(yīng)對(duì)新的問題。公務(wù)員能力更新與開發(fā)是創(chuàng)造一些新的能力屬性以適應(yīng)動(dòng)態(tài)社會(huì)環(huán)境的變化引發(fā)的公務(wù)員工作要求的變遷。

2.積累

能力類似于文化存在被動(dòng)傳承和主動(dòng)學(xué)習(xí)的獲取模式，這是基于先天遺傳和后天培養(yǎng)的綜合性結(jié)果。一方面，部分能力是先天決定的，因于性別的不同帶來能力的差異可以被理解。另一方面，后天的主動(dòng)學(xué)習(xí)會(huì)使主體有意識(shí)地去培養(yǎng)自認(rèn)為有用的能力，在知識(shí)的積累中帶來能力的積累，能力的積累是有選擇性的過程，某些過時(shí)的不為現(xiàn)實(shí)所需要的能力將會(huì)被拋棄，某些凸顯實(shí)效的能力也會(huì)在此過程中得以重視和強(qiáng)化。

3.傳播

能力傳播將某種能力的效果得以認(rèn)可，并于客體中得以型塑。在中國(guó)社會(huì)場(chǎng)域下，能力傳播多是精明的自利主義，即那些證實(shí)有明顯功效的能力廣受歡迎，組織上下競(jìng)相學(xué)習(xí)。但是，能力傳播依托于社會(huì)個(gè)體能動(dòng)性，具有強(qiáng)烈接受意識(shí)和能力的個(gè)體才能在此基礎(chǔ)上更新舊有的能力。

4.調(diào)試

文化是相關(guān)聯(lián)的，當(dāng)一個(gè)新的文化特征進(jìn)入后必然要帶來文化整體的再調(diào)適。能力集叢也是高度關(guān)聯(lián)、相互補(bǔ)充的整合綜合體：當(dāng)遇見新能力屬性的客觀需要時(shí)，能力集叢也會(huì)發(fā)生改變、調(diào)適與更新；當(dāng)某一能力賦予高比例權(quán)重，也會(huì)引發(fā)能力集叢的重新整合與調(diào)適；不同屬性的能力的完善與提高便帶動(dòng)了整體能力的發(fā)展與進(jìn)步。

基于以上分析，當(dāng)前公務(wù)員隊(duì)伍的“能力墮距”問題主要指的是：在社會(huì)轉(zhuǎn)型期對(duì)公務(wù)員提出新的能力體系要求背景下，公務(wù)員物質(zhì)文化創(chuàng)造和維持能力不斷提升，而非物質(zhì)文化發(fā)明和更新能力未顯進(jìn)步，兩者之間出現(xiàn)能力的遲滯和不適。

三、公務(wù)員隊(duì)伍“能力墮距”問題的分布現(xiàn)狀和原因探析

（一）現(xiàn)實(shí)證據(jù)：考察公務(wù)員隊(duì)伍“能力墮距”的分布

2011年浙江省心理衛(wèi)生協(xié)會(huì)指出，中國(guó)公務(wù)員隊(duì)伍中有29.3%的人存在心理健康問題，其中心理失衡、人際困難、成功焦慮和工作倦怠等問題經(jīng)常出現(xiàn)（中國(guó)新聞網(wǎng), 2011）。在2004年和2008年中國(guó)人力資源開發(fā)網(wǎng)公布的《中國(guó)職場(chǎng)人士工作倦怠現(xiàn)狀調(diào)查報(bào)告》顯示，公務(wù)員群體職業(yè)倦怠比例較其他職業(yè)相比名列前茅，54.88%的公務(wù)員出現(xiàn)工作倦怠，情感衰竭、玩世不恭、個(gè)人成就感低是公務(wù)員職業(yè)倦怠的癥狀表現(xiàn)（繆國(guó)書、許慧慧, 2012）。有學(xué)者對(duì)四川成都市477名公務(wù)員進(jìn)行調(diào)查發(fā)現(xiàn)，成都市公務(wù)員整體處于中度工作倦怠水平（任繼忠, 2016）。而2010年“中國(guó)工作敬業(yè)度”調(diào)查顯示，相對(duì)于其他行業(yè)，公共管理與社會(huì)組織的敬業(yè)者比例為26%，高于21%的全國(guó)均值。如何認(rèn)識(shí)高敬業(yè)者比例下公務(wù)員的職業(yè)能力提升問題是公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)與發(fā)展的前提。

首先，公務(wù)員對(duì)能力提升的重視程度不高。通過對(duì)北京市市直機(jī)關(guān)、區(qū)縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道辦事處公務(wù)員的755份有效問卷調(diào)查，結(jié)果顯示僅有41%的公務(wù)員在工作中最看重的職業(yè)回報(bào)是：重視能力的提升。雖然這一比例不高，但是對(duì)于能力提升的滿意度相對(duì)較高（張成福、楊興坤, 2010）。其次，公務(wù)員客觀責(zé)任意識(shí)較強(qiáng)，而主觀責(zé)任意識(shí)較差，即“公務(wù)員更愿意承擔(dān)客觀責(zé)任（上級(jí)、下級(jí)、職務(wù)本身、法律或制度、公民），更愿意對(duì)上級(jí)、法律或官僚制度負(fù)責(zé)”（謝治菊, 2014），來自貴州省等地的362份有效問卷反映了公務(wù)員能力素質(zhì)中責(zé)任意識(shí)這一狀況。上級(jí)的壓力、相關(guān)的行政法律法規(guī)、人情世故、個(gè)人利益依次成為影響公務(wù)員工作的順序性因素。對(duì)于依法辦事的原則，整體上呈現(xiàn)出干部級(jí)別越低贊成并堅(jiān)持的比例越低，而遇到權(quán)勢(shì)壓力迎合領(lǐng)導(dǎo)意圖的比例較高的趨勢(shì)。再次，公務(wù)員隊(duì)伍服務(wù)動(dòng)機(jī)與服務(wù)能力的不匹配。公務(wù)員隊(duì)伍服務(wù)動(dòng)機(jī)較清晰，有學(xué)者對(duì)C市基層公務(wù)員展開調(diào)查，73.2%的受訪者認(rèn)為應(yīng)該比其他人擔(dān)當(dāng)更多責(zé)任，91.7%的人認(rèn)為要講奉獻(xiàn)、服務(wù)（李明忠, 2016），并能明確定位服務(wù)產(chǎn)品是公共利益。來自多個(gè)中央部委和11個(gè)地方省份的684名公務(wù)員的調(diào)查問卷說明，“公務(wù)員群體具有較高的公共服務(wù)動(dòng)機(jī)，但是其當(dāng)前的整體工作滿意度卻并不是很高”（劉昕等, 2016），原因在于當(dāng)前公務(wù)員制度對(duì)工作價(jià)值觀關(guān)注不多，公務(wù)員從工作環(huán)境中獲取的滿足感不夠，隨遇而安、不思進(jìn)取，對(duì)前途悲觀、迷茫，甚至懷疑自己所做工作的意義。

近些年，公務(wù)員因某些方面的能力“跛腳”問題引發(fā)的社會(huì)事故層出不窮。如，2008年山東煙臺(tái)村民與鎮(zhèn)政府人員沖突遭刑拘，2010年云南昭陽區(qū)南通道建設(shè)施工現(xiàn)場(chǎng)的群體性沖突事件，2012年旬陽縣城關(guān)鎮(zhèn)政府強(qiáng)行征地起沖突，四川什邡民眾抗議政府鉬銅項(xiàng)目引發(fā)流血沖突，以及各地持續(xù)出現(xiàn)的城管執(zhí)法沖突。官民沖突事件的種種案例反映了公務(wù)員口頭表達(dá)能力、溝通協(xié)調(diào)能力、群眾工作能力、公共服務(wù)能力的不足和臨機(jī)決策能力、自由裁量能力的缺陷。

（二）公務(wù)員隊(duì)伍“能力墮距”問題的原因探析

1. 職能墮距：能力墮距的“起始源”

政府職能墮距的出現(xiàn)是由于我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，在制度惰性和文化慣性等路徑依賴、回報(bào)遞增效用下，政府自身對(duì)于“政府的職責(zé)和功能是什么？政府的角色和身份是什么？是掌舵還是服務(wù)？”，“社會(huì)需要多少控制，需要多少自治？”，“社會(huì)哪些領(lǐng)域必須管控推進(jìn)，而哪些領(lǐng)域需要自治發(fā)展？”，“對(duì)于自治的領(lǐng)域，需要賦予什么角色以多少自治權(quán)？”“對(duì)于管控的領(lǐng)域，需要政府的哪些組織予以什么樣的管控方式和管控程度？”......等問題的回復(fù)不夠清晰明確，政府難以在理念上進(jìn)行身份的厘清和角色的定位，這便導(dǎo)致了政府在履職行為中出現(xiàn)與社會(huì)預(yù)期、社會(huì)效果之間的落差，這種落差即為：職能墮距。

具體來說，政府職能墮距是指政府不能適應(yīng)從執(zhí)行經(jīng)濟(jì)管理職能為主到積極主動(dòng)承擔(dān)社會(huì)管理和公共服務(wù)職能、以行政管制為主要履職方式向以法律法規(guī)為主要方式、以單一主體管理到多元共治的轉(zhuǎn)變。2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出要加強(qiáng)中央政府宏觀調(diào)控職責(zé)和能力，加強(qiáng)地方政府公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、環(huán)境保護(hù)等職責(zé)。在中央政府層面，職能墮距主要是指中央政府在宏觀調(diào)控、政治決策、法律制定等頂層設(shè)計(jì)行為滯后于現(xiàn)實(shí)需要的現(xiàn)象。在地方政府職能層面職能墮距主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：“縱向上，地方政府在職能轉(zhuǎn)變方向、內(nèi)容和速度方面均落后于中央政府；橫向上，地方政府的職能履行滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求”（謝秋山, 2015）。兩層次的職能墮距也影響了所屬公共行政人員對(duì)基于政府職責(zé)與功能的自身角色的準(zhǔn)確定位，導(dǎo)致出現(xiàn)與政府職能錯(cuò)位、缺位、越位現(xiàn)象相關(guān)的公務(wù)員崗位履職過程中的失職怠政等問題。所以，面對(duì)愈加擴(kuò)大的社會(huì)管理和服務(wù)需求，不同政府部門在不同職能定位、職能履行主體、職能履行方式等方面出現(xiàn)“應(yīng)然”和“實(shí)然”的差異。

2. 制度墮距：能力墮距的“行為框”

制度轉(zhuǎn)型是社會(huì)轉(zhuǎn)型的主要產(chǎn)品和成功標(biāo)志：從傳統(tǒng)式的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向現(xiàn)代化的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變，確立良好的產(chǎn)權(quán)制度和契約規(guī)范；從以政治為中心的領(lǐng)域合一到打破中心的領(lǐng)域分離，每個(gè)領(lǐng)域的組織與功能高度明確并分化；從高度集權(quán)的國(guó)家主導(dǎo)的社會(huì)體制向自我整合、自主管理的市民社會(huì)的發(fā)展，形成個(gè)體更自由、社會(huì)更團(tuán)結(jié)的制度化秩序。但是，“由于總體不確定性的存在，轉(zhuǎn)型從來就沒有路線圖?！保崛魻枴ち_蘭, 2002）在充滿探索的制度重建過程不會(huì)是必然而確定的，相反常常也會(huì)出現(xiàn)的動(dòng)力不足、中途停滯、歧異和強(qiáng)迫鎖定等問題是制度墮距的基本表現(xiàn)。在制度替代的轉(zhuǎn)型過程中的制度墮距問題，即是在社會(huì)變遷和社會(huì)轉(zhuǎn)型期，現(xiàn)行的部分制度制定與制度的執(zhí)行狀況，或者制度改進(jìn)的目標(biāo)與現(xiàn)實(shí)情況存在差距的現(xiàn)象。相對(duì)于職能墮距，制度墮距因制度本身高度的穩(wěn)定性、關(guān)聯(lián)性、繼承性、捆綁性和嵌套性而倍顯嚴(yán)重，制度變遷過程是一個(gè)緩慢漸進(jìn)的改革，“過渡性制度安排具有持續(xù)深化的動(dòng)力效應(yīng)和依次替代的先后次序性”（王玉海、周冰等, 2010）。所以，制度墮距可能會(huì)出現(xiàn)于原始的制度框架中，也可能因?yàn)樽冞w過程中的現(xiàn)實(shí)阻礙而出現(xiàn)在進(jìn)程中，還有可能出現(xiàn)在新制度構(gòu)建的結(jié)果中，即在制度目標(biāo)性的變遷過程中現(xiàn)實(shí)已經(jīng)改變了需求。

公務(wù)員是制度框架中的積極行動(dòng)者，制度給予怎樣的活動(dòng)空間必然帶來公務(wù)員怎樣的活動(dòng)限度。制度墮距是一種機(jī)能失調(diào)，制度與行動(dòng)之間的互動(dòng)性建構(gòu)過程使得公務(wù)員本身在制度規(guī)定中有選擇性地形成能力偏倚，也可能基于自身私利借助制度培養(yǎng)新的能力“增長(zhǎng)點(diǎn)”，造成不同個(gè)體理性選擇下的不同程度的能力墮距。

3. 文化墮距：能力墮距的“背景墻”

從廣義的文化入手思考，奧格本把文化墮距產(chǎn)生的原因歸結(jié)為以下四個(gè)：（1）相對(duì)于物質(zhì)文化的適應(yīng)文化缺少發(fā)明；（2）非物質(zhì)文化自身的機(jī)能障礙；（3）社會(huì)的異質(zhì)性會(huì)抵制適應(yīng)文化的變遷；（4）群體價(jià)值與情感的認(rèn)同促使趨同，抵制文化變遷。承載機(jī)體的缺乏、自身的先天障礙以及外部環(huán)境的固化都會(huì)引發(fā)文化的墮距。從狹義來說，文化是伴隨物質(zhì)生產(chǎn)而再生產(chǎn)、發(fā)明出的非物質(zhì)產(chǎn)品，“再生產(chǎn)的連續(xù)性決定了轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)的深刻繼承性，轉(zhuǎn)型過程的相對(duì)長(zhǎng)期性以及人們社會(huì)生活準(zhǔn)則、思想觀念調(diào)整的緩慢性”（王玉海、周冰等, 2010）。生產(chǎn)并生活于這些生活準(zhǔn)則、思想觀念等文化要素中的公務(wù)員必然難以逃脫它們的影響而產(chǎn)生自身文化認(rèn)知的墮距。文化是能力的先知，文化墮距的出現(xiàn)必然引發(fā)能力墮距的產(chǎn)生。

近些年盡管我國(guó)政府向著服務(wù)型、創(chuàng)新型、學(xué)習(xí)型等先進(jìn)模式不斷做著探索和努力，然而，作為文化體系中的一種文化領(lǐng)域或者文化模式，行政文化的變遷也是一個(gè)緩慢過程，天生具有滯后性，社會(huì)的物質(zhì)發(fā)展先行于行政體系的非物質(zhì)文化進(jìn)步，原始文化的痼疾依舊存在 。行政文化的滯后性表現(xiàn)出來的文化墮距延伸至公務(wù)員個(gè)體身上，便導(dǎo)致了工作人員的能力墮距：行政場(chǎng)所的現(xiàn)代化與行政文化的傳統(tǒng)化之間的反差，行政工具的先進(jìn)與行政素質(zhì)的落后之間的對(duì)比，社會(huì)發(fā)展的文明化指向與政府原有的暴力化行政方式的之間的落差，政府機(jī)構(gòu)的精簡(jiǎn)化與公務(wù)員隊(duì)伍自清潔能力的失調(diào)等。

四、改善能力墮距、提升公務(wù)員隊(duì)伍素質(zhì)的政策建議

（一）建立適于當(dāng)前國(guó)情的公務(wù)員能力素質(zhì)模型，更加關(guān)注非物質(zhì)文化的發(fā)明和更新能力

不同于傳統(tǒng)的人力資源管理，公務(wù)員能力素質(zhì)模型是現(xiàn)代化、戰(zhàn)略性的人力資源管理的工具，是公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)和能力發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)、尺度和框架，對(duì)于提升公務(wù)員能力有著指導(dǎo)性的作用?？茖W(xué)合理的公務(wù)員能力素質(zhì)模型是改善公務(wù)員隊(duì)伍能力墮距，實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化背景下公務(wù)員隊(duì)伍能力發(fā)展的第一步。要結(jié)合我國(guó)國(guó)情，因地制宜，建立適合實(shí)際、有所側(cè)重的公務(wù)員能力素質(zhì)模型，為公務(wù)員隊(duì)伍能力提升做好頂層設(shè)計(jì)。

隨著國(guó)際發(fā)展變遷和社會(huì)轉(zhuǎn)型過渡，不少學(xué)者提出了公務(wù)員能力素質(zhì)需要適時(shí)完備，鄧金霞（2016）指出多重轉(zhuǎn)型社會(huì)公務(wù)員通用能力“新增長(zhǎng)點(diǎn)”為示范社會(huì)主義核心價(jià)值觀的能力、信息資源運(yùn)用和管理能力以及合作網(wǎng)絡(luò)治理與運(yùn)營(yíng)能力。諸多國(guó)內(nèi)外實(shí)踐創(chuàng)新也證明了發(fā)明和更新公務(wù)員非物質(zhì)文化能力的優(yōu)勢(shì)。美國(guó)公務(wù)員制度實(shí)行以能力和業(yè)績(jī)?yōu)槿∠虻摹肮?jī)制”，聯(lián)邦政府公務(wù)員管理能力標(biāo)準(zhǔn)框架規(guī)定了公務(wù)員必須具備的9種基本能力①。此外，美國(guó)不同級(jí)別（基層、中層和高層）行政人員應(yīng)具備不同的能力要求②，高級(jí)公務(wù)員勝任能力模型將高級(jí)公務(wù)員的能力模塊分為基礎(chǔ)能力和核心能力③。2013年4月戴維·卡梅倫聯(lián)合政府在整個(gè)政府系統(tǒng)實(shí)施的新的公務(wù)員能力素質(zhì)模型（Civil Service Competency Framework）也在變革與提升、科學(xué)有效決策、領(lǐng)導(dǎo)與溝通、協(xié)調(diào)與合作、為全體提高能力、提供高質(zhì)量服務(wù)、提供及時(shí)服務(wù)等方面提出能力要求④。法國(guó)公務(wù)員的顯著能力體現(xiàn)在智力（創(chuàng)造力）、建構(gòu)創(chuàng)造未來的能力（愿景能力）、管理能力（行動(dòng)管理、組織意識(shí)、團(tuán)隊(duì)伙伴關(guān)系）、關(guān)系能力（人際關(guān)系與溝通）和個(gè)人能力（活力、抗壓力、倫理與價(jià)值、自信）（廣州行政學(xué)院赴法考察團(tuán), 2005）。日本公務(wù)員管理設(shè)立“能力等級(jí)制度”，提倡“業(yè)績(jī)文化”，重視能力、業(yè)績(jī)是人才管理的重要部分。加拿大公務(wù)員發(fā)展更注重管理人和事的能力和專業(yè)業(yè)務(wù)勝任能力。新加坡比較注重解決特殊問題的能力。

圖2 公務(wù)員能力提升的全程化制度服務(wù)

在國(guó)內(nèi)，上海市基于國(guó)家公務(wù)員能力素質(zhì)指標(biāo)體系建立了三級(jí)指標(biāo)體系，一級(jí)指標(biāo)包括思考能力、行動(dòng)能力、管理能力和工作態(tài)度，二、三級(jí)能力指標(biāo)根據(jù)不同層次人員（基層、中層、高層）設(shè)定具體的能力指標(biāo)與要素指標(biāo)。深圳市公務(wù)員能力標(biāo)準(zhǔn)框架和要素體系在9種通用能力基礎(chǔ)上添加了國(guó)際慣例認(rèn)識(shí)能力、外語和跨文化溝通能力、信息處理能力，發(fā)展成為公務(wù)員12項(xiàng)通用能力，制定體現(xiàn)能力差異的不同層級(jí)（科級(jí)、處級(jí)、局級(jí)）的公務(wù)員能力框架。2013年，甘肅省頒布《甘肅省處級(jí)以下國(guó)家公務(wù)員公共能力建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》，按照四個(gè)職務(wù)系列和四個(gè)能力層次，以矩陣排列的方式形成能力標(biāo)準(zhǔn)體系。

復(fù)雜多變的社會(huì)形勢(shì)要求專業(yè)化的公務(wù)員人才為社會(huì)公眾提供高效優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。公務(wù)員能力建設(shè)并不是跳“官位”的等級(jí)設(shè)置，要根據(jù)社會(huì)所需造就應(yīng)用型、職業(yè)型、崗位型的各種專門人才。專業(yè)性人才具備專業(yè)性能力，不同的崗位所需要的能力是有所側(cè)重、有所重點(diǎn)的，專業(yè)性人才有利于彌合物質(zhì)文化與適應(yīng)文化之間的墮差和社會(huì)發(fā)展需求與政府能力赤字之間的失調(diào)。英國(guó)能力本位理念下兼顧層級(jí)分配和專業(yè)能力的考量啟示我們，公務(wù)員能力體系建設(shè)要與政府職能層次分布和現(xiàn)實(shí)需求相匹配，為此要根據(jù)不同的公務(wù)員等級(jí)要設(shè)置不同的能力提升體系。在我國(guó)，除了2003年普通公務(wù)員能力素質(zhì)模型《國(guó)家公務(wù)員通用能力標(biāo)準(zhǔn)框架（試行）》⑤外，部分地區(qū)也有所發(fā)展，但是總體上時(shí)間過早，比較零碎，不成系統(tǒng)，沒有規(guī)律可循。為此，借鑒國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，要建立適于當(dāng)前國(guó)情的系統(tǒng)化的公務(wù)員能力素質(zhì)模型，搭建對(duì)戰(zhàn)略思考能力、變革創(chuàng)新能力、領(lǐng)導(dǎo)合作能力、完善自我能力等時(shí)代需要的能力有所側(cè)重、有所重點(diǎn)的能力賦權(quán)體系。一方面，在公務(wù)員的某些通用技能，如依法行政能力、公共服務(wù)能力、調(diào)查研究能力、學(xué)習(xí)能力、溝通協(xié)調(diào)能力、心理調(diào)適能力等關(guān)于基本工作方法的知識(shí)和能力奠定以后，更加關(guān)注非物質(zhì)文化的發(fā)明和更新能力，將公務(wù)員的政治決策能力、規(guī)則設(shè)計(jì)能力、法律制定能力、政治仲裁能力等這類對(duì)社會(huì)的影響力較大且持久的能力逐步納入公務(wù)員能力素質(zhì)模型的框架中，在不同公務(wù)員群體有所側(cè)重地推進(jìn)和發(fā)展。另一方面，要堅(jiān)持“能力本位”的基本理念，進(jìn)行公務(wù)員能力調(diào)研，利用各參與主體的積極性與創(chuàng)造性為構(gòu)建科學(xué)、全面、系統(tǒng)的公務(wù)員能力指標(biāo)體系獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，因時(shí)、因地制宜調(diào)整。

表1 美國(guó)各級(jí)公務(wù)員的能力要求列表②

表2 美國(guó)高級(jí)公務(wù)員勝任能力模型的組成列表③

表3 2013年英國(guó)公務(wù)員能力素質(zhì)模型的組成及內(nèi)容④

（二）構(gòu)建集“起點(diǎn)考評(píng)”、“教育培訓(xùn)”與“能力拓展”、“技能評(píng)估”、“文化塑造”于一體的“五位一體”制度框架，實(shí)現(xiàn)公務(wù)員能力提升的全程化制度服務(wù)

有了科學(xué)合理的公務(wù)員能力素質(zhì)模型做指導(dǎo)，要結(jié)合能力素質(zhì)模型科學(xué)設(shè)計(jì)，構(gòu)建集“起點(diǎn)考評(píng)”、“教育培訓(xùn)”與“能力拓展”、“技能評(píng)估”、“文化塑造”于一體的“五位一體”制度框架，實(shí)現(xiàn)公務(wù)員能力提升的全程化制度服務(wù)（如圖2），保證公務(wù)員能力素質(zhì)模型在實(shí)踐中發(fā)揮實(shí)效。

1. 以“起點(diǎn)考評(píng)”、“教育培訓(xùn)”做好公務(wù)員基礎(chǔ)能力鋪墊

物質(zhì)文化的創(chuàng)造和維持能力是公務(wù)員從事公共活動(dòng)、提供基本公共服務(wù)的基礎(chǔ)能力。公務(wù)員招錄面向符合要求的全體公民公開選拔，公務(wù)員隊(duì)伍最基礎(chǔ)的工作是為社會(huì)大眾提供公共服務(wù)，因其職業(yè)類型、服務(wù)對(duì)象和工作內(nèi)容的特殊性，公務(wù)員能力建設(shè)要有所針對(duì)性、理性規(guī)范地開展。在“公考熱”的現(xiàn)實(shí)狀況下，開展起點(diǎn)考評(píng)，設(shè)置一種起點(diǎn)性的門檻，從能力的起步階段進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)型規(guī)范、要求和專業(yè)性能力分析評(píng)估是挑選具備基礎(chǔ)能力公務(wù)員候選人的有力舉措和挖掘公務(wù)員潛能的基本依據(jù)。這就要求起點(diǎn)考評(píng)在公務(wù)員錄取之初便對(duì)其綜合能力進(jìn)行考量，以供備選，進(jìn)行崗位分配和工作安排，更重要的是，將公務(wù)員備選人員的專業(yè)性能力分析記錄在冊(cè)，在后期工作中注重對(duì)公務(wù)員個(gè)體特點(diǎn)優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮以及潛能的開發(fā)利用。

教育培訓(xùn)是做好公務(wù)員基礎(chǔ)能力儲(chǔ)備的基本路徑。傳統(tǒng)形式的培訓(xùn)，如就職后的零起點(diǎn)培訓(xùn)、小范圍培訓(xùn)或者整體班次培訓(xùn)不僅耗時(shí)費(fèi)力，也無法保證良好的成效，尤其是泛泛開展的普及式培訓(xùn)對(duì)公務(wù)員整體能力素質(zhì)的提升意義不大。反觀英國(guó)政府的做法，英國(guó)政府積極與國(guó)內(nèi)各個(gè)高等學(xué)校等教育機(jī)構(gòu)展開合作，在實(shí)際考察之后采取一系列手段和措施，如開設(shè)相關(guān)課程、舉行專題培訓(xùn)、提供崗位實(shí)習(xí)等，將勝任公務(wù)員所需要的基本能力和素質(zhì)的培養(yǎng)工作一點(diǎn)一滴滲透到高等學(xué)校的日常教學(xué)過程中去。這一做法不僅能夠?yàn)閷W(xué)生普及國(guó)家公務(wù)員的相關(guān)知識(shí)，增強(qiáng)了公眾對(duì)于公務(wù)員的了解，吸引有興趣的學(xué)生進(jìn)一步參與學(xué)習(xí)，還可以為有成為公務(wù)員意向的學(xué)生盡可能早地提供了解、學(xué)習(xí)和實(shí)踐機(jī)會(huì)，為公務(wù)員隊(duì)伍候補(bǔ)人員勝任日后工作奠定了能力基礎(chǔ)。在我國(guó)，政府部門根據(jù)其總體目標(biāo)和需求同高等院校積極合作，作為學(xué)生職業(yè)生涯規(guī)劃和實(shí)踐的一部分，通過開設(shè)相關(guān)課程、舉辦專題講座和提供實(shí)習(xí)崗位等措施，把公務(wù)員能力的基礎(chǔ)培訓(xùn)落到實(shí)處，培養(yǎng)一批具有系統(tǒng)化的知識(shí)和基礎(chǔ)性的能力素質(zhì)的公務(wù)員候選人才。

2. 以“能力拓展”、“技能評(píng)估”、“文化塑造”做好高級(jí)能力儲(chǔ)備

轉(zhuǎn)型時(shí)期，不確定因素增多、各種突發(fā)狀況頻發(fā)，社會(huì)問題敏感性范圍、程度持續(xù)加劇，決策制定的頻次、程度日益增加，這對(duì)公務(wù)員隊(duì)伍的高級(jí)能力提出強(qiáng)烈訴求。非物質(zhì)文化的發(fā)明和更新能力是公務(wù)員從事公共活動(dòng)、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的高級(jí)能力。為此，要做好公務(wù)員高級(jí)能力的繼續(xù)教育和拓展培養(yǎng)。我國(guó)政府對(duì)于改善和提供公務(wù)員行政能力方面一直在不斷努力，主要將提高公務(wù)員行政能力鎖定在公務(wù)員素質(zhì)、能力、作風(fēng)等問題之上。在后期繼續(xù)教育和能力拓展階段，要切實(shí)發(fā)揮公務(wù)員能力素質(zhì)模型的引導(dǎo)性作用，積極更新不同崗位的職位說明、崗位目標(biāo)和技能標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)各級(jí)各類公務(wù)員履職需求，有針對(duì)性的開展知識(shí)教育和能力培訓(xùn)，著力培養(yǎng)公務(wù)員的戰(zhàn)略思考能力、變革創(chuàng)新能力、領(lǐng)導(dǎo)合作能力、完善自我能力等時(shí)代急需的能力素質(zhì)，實(shí)現(xiàn)能力需求與能力供給之間的有效銜接，在提高本職工作能力的同時(shí)，進(jìn)一步提高工作績(jī)效，更好地為公眾提供服務(wù)。

能力發(fā)展離不開完備的技能評(píng)估體制。公務(wù)員本職工作的專業(yè)性要求具備專業(yè)素養(yǎng)的考核者對(duì)其進(jìn)行評(píng)估考核，主管部門首先要檢驗(yàn)考核者是否具備適應(yīng)新的公務(wù)員能力體系的考核能力，不具備者要進(jìn)行培訓(xùn)。其次，應(yīng)根據(jù)更新后不同崗位的職位說明、崗位目標(biāo)和技能標(biāo)準(zhǔn)定期開展分級(jí)分類、有所側(cè)重的技能考核，使公務(wù)員技能從培訓(xùn)到履職始終有實(shí)踐使用、結(jié)果檢驗(yàn)、反饋改進(jìn)的機(jī)會(huì)。其次，更新后的能力框架需要改進(jìn)考核方式方法，進(jìn)行考核流程創(chuàng)新和制度建設(shè)，面對(duì)考核允許公務(wù)員適時(shí)發(fā)聲和及時(shí)反饋，注重滿足公務(wù)員個(gè)人成長(zhǎng)發(fā)展需要與考核制度規(guī)范有效運(yùn)行的平衡。借鑒國(guó)外做法，新加坡注重服務(wù)對(duì)象的看法，關(guān)注公務(wù)員的潛能考核。最后，評(píng)估結(jié)果的使用要結(jié)合行之有效的激勵(lì)方式，使其主動(dòng)地進(jìn)行糾偏和改進(jìn)，對(duì)廣大公務(wù)員的心理預(yù)期和職業(yè)定位進(jìn)行正確引導(dǎo)，積極提升能力和為人民服務(wù)。

文化是能力的母體，營(yíng)造公務(wù)員能力建設(shè)的良好文化氛圍是提升公務(wù)員能力素質(zhì)的環(huán)境條件。傳統(tǒng)的官僚主義行政文化痼疾是一個(gè)公務(wù)員隊(duì)伍能力建設(shè)與提升中不容忽視的問題。為此，營(yíng)造公務(wù)員能力建設(shè)的良好文化氛圍，保證公務(wù)員能力素質(zhì)模型的實(shí)踐落實(shí)。一方面要鼓勵(lì)公務(wù)員的自我能力挖掘和發(fā)展，另一方面要支持公民以多元化渠道參與公務(wù)員能力提升建設(shè)。公務(wù)員要提升對(duì)公共利益關(guān)切的水平，堅(jiān)持民意為重的行政文化傳統(tǒng)，誠(chéng)心誠(chéng)意接受公眾監(jiān)督和建議。值得注意的是，以民意為重并不是處處順從，而是要以大局為重，杜絕非理性的民粹主義傾向，以適合公眾的方式與其進(jìn)行溝通，合理引導(dǎo)民眾的社會(huì)預(yù)期和自身需求，這就需要不斷提升公務(wù)員隊(duì)伍的非物質(zhì)文化創(chuàng)新的高級(jí)能力。因此，要辯證地認(rèn)識(shí)和發(fā)展傳統(tǒng)行政文化，取其精華，棄其糟粕，結(jié)合國(guó)內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)新性地構(gòu)建符合時(shí)代需求和公眾需要的行政文化氛圍。

注 釋

①美國(guó)聯(lián)邦政府公務(wù)員管理能力標(biāo)準(zhǔn)框架規(guī)定了公務(wù)員必須具備的9種基本能力：口頭表達(dá)能力、書面表達(dá)能力、解決問題能力、示范能力、人際溝通能力、自我肯定（定向）能力、應(yīng)變能力、判斷能力和技術(shù)應(yīng)用能力。

②表1 美國(guó)各級(jí)公務(wù)員的能力要求列表

③表2 美國(guó)高級(jí)公務(wù)員勝任能力模型的組成列表

④表3 2013年英國(guó)公務(wù)員能力素質(zhì)模型的組成及內(nèi)容

⑤2003年普通公務(wù)員能力素質(zhì)模型《國(guó)家公務(wù)員通用能力標(biāo)準(zhǔn)框架（試行）》主要包括政治鑒別能力、依法行政能力、公共服務(wù)能力、調(diào)查研究能力、學(xué)習(xí)能力、溝通協(xié)調(diào)能力、創(chuàng)新能力、應(yīng)對(duì)突發(fā)事件能力、心理調(diào)適能力等九大類能力要素。

1. 陳芳、魯萌：《“能力席位”視角下公務(wù)員績(jī)效考核三級(jí)指標(biāo)體系研究——以湖北省省直機(jī)關(guān)公務(wù)員為例》，載《中國(guó)行政管理》，2013年第11期，第71–74頁。

2. 鄧金霞：《多重轉(zhuǎn)型社會(huì)公務(wù)員通用能力新增長(zhǎng)點(diǎn)探索》，載《行政論壇》，2016年第3期，第57–61頁。

3. 廣州行政學(xué)院赴法考察團(tuán)：《思考與借鑒：法國(guó)公務(wù)員培訓(xùn)特色》，載《探求》，2005年第1期，第140–42頁。

4. 胡其圖：《少數(shù)民族地區(qū)公務(wù)員能力建設(shè)路徑研究——以服務(wù)型政府為視角》，載《湖北民族學(xué)院學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》，2016年第4期，第41–44頁。

5. 李和中、裘錚：《公務(wù)員能力素質(zhì)建設(shè)的制度選擇——以武漢市公務(wù)員能力素質(zhì)建設(shè)為例》，載《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》，2007年第2期，第149–156頁。

6. 李明忠：《基層公務(wù)員思想現(xiàn)狀調(diào)查研究》，載《產(chǎn)業(yè)與科技論壇》，2016年第24期，第94–96頁。

7. 李志、李雪峰、向征：《對(duì)基層公務(wù)員素質(zhì)缺陷公眾容忍度的實(shí)證研究》，載《重慶大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2015年第6期，第210–220頁。

8. 聯(lián)合國(guó)56屆會(huì)議經(jīng)濟(jì)及社會(huì)理事會(huì)報(bào)告[R]. 2002. Avilable at www. un.org/chinese/ga/56/doc/a56127.pdf。

9. 梁麗芝、李磊：《公務(wù)員能力建設(shè)研究圖景及其演進(jìn)歷程》，載《中國(guó)人力資源開發(fā)》，2016年第16期，第48-53頁。

10. 劉昕、王許陽、姜煒：《我國(guó)公務(wù)員的工作價(jià)值觀對(duì)工作滿意度的影響——以公共服務(wù)動(dòng)機(jī)為中介變量》，載《中國(guó)行政管理》，2016年第12期，第83–88頁。

11. 梅繼霞：《基于勝任力的公務(wù)員績(jī)效考評(píng)指標(biāo)體系構(gòu)建模式與方法——以湖北省為例》，載《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2013年第5期，第94–103頁。

12. 繆國(guó)書、許慧慧：《公務(wù)員職業(yè)倦怠現(xiàn)象探析——基于雙因素理論的視角》，載《中國(guó)行政管理》，2012年第5期，第61–64頁。

13. 彭向剛、劉振軍：《我國(guó)公務(wù)員隊(duì)伍職業(yè)能力的問題成因及對(duì)策探討——基于制度分析的視角》，載《行政論壇》，2015年第3期，第61–67頁。

14. 祁光華：《基于政府回應(yīng)的公務(wù)員能力模型》，載《中國(guó)行政管理》，2008年第5期，第115–118頁。

15. 熱若爾·羅蘭：《轉(zhuǎn)型與經(jīng)濟(jì)學(xué)》，北京大學(xué)出版社，2002年版。

16. 任繼忠：《公務(wù)員工作倦怠的調(diào)查與干預(yù)對(duì)策研究——以四川成都市為例》，載《傳承》，2016年第6期，第100–101頁。

17. 沙阿·霍克、王伊、熊纓、耿小平：《促進(jìn)服務(wù)提供創(chuàng)新：孟加拉國(guó)公務(wù)員能力開發(fā)計(jì)劃分析》，載《電子政務(wù)》，2014年第8期，第2–10頁。

18. 唐亞林、魯迎春：《基于PSG勝任力框架的英國(guó)公務(wù)員能力建設(shè)推進(jìn)戰(zhàn)略及其啟示》，載《中國(guó)行政管理》，2011年第11期，第91–95頁。

19. 王玉海、周冰、劉學(xué)敏：《制度轉(zhuǎn)型的四大理論命題》，載《北京師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2010年第2期，第91–98頁。

20. 威廉·費(fèi)爾丁·奧格本（著），王曉毅、陳育國(guó)（譯），《社會(huì)變遷：關(guān)于文化和先天的本質(zhì)》，浙江人民出版社，1989年。

21. 謝秋山：《地方政府職能墮距與社會(huì)公共領(lǐng)域治理困境——基于廣場(chǎng)舞沖突案例的分析》，載《公共管理學(xué)報(bào)》，2015年第3期，第23–32頁。

22. 謝治菊：《基層公務(wù)員公共參與對(duì)其責(zé)任意識(shí)的影響研究——基于362份問卷調(diào)查的分析》，載《福建行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2014年第2期，第21–28頁。

23. 張超、亓利：《公務(wù)員能力標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)的思考》，載《學(xué)術(shù)交流》，2008年第12期，第88–91頁。

24. 張成福、楊興坤：《我國(guó)公務(wù)員工作生活質(zhì)量研究——以北京市755份問卷調(diào)查為例》，載《甘肅理論學(xué)刊》，2010年第2期，第90–98頁。

25. 張廣科、陳芳：《公務(wù)員“能力席位”框架及其建設(shè)路徑——基于湖北省行政機(jī)關(guān)公務(wù)員的實(shí)證分析》，載《中國(guó)人力資源開發(fā)》，2010年第9期，第85–88頁。

26. 張曉東、舒忠飛：《國(guó)外高級(jí)公務(wù)員能力素質(zhì)模型建設(shè)及其對(duì)我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)干部繼續(xù)教育工作的啟示——以美、英、荷、澳為例》，載《繼續(xù)教育》，2016年第8期，第77–80頁。

27. 鄭燁：《國(guó)外公務(wù)員能力建設(shè)對(duì)我國(guó)少數(shù)民族地區(qū)的啟示》，載《延邊大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2012年第1期，第65–70頁。

28. 中國(guó)新聞網(wǎng)：調(diào)查顯示公務(wù)員心理壓力居高 浙江試點(diǎn)援助項(xiàng)目，http:// www.chinanews.com/jk/2011/04-20/2984455.shtml。

■ 責(zé)編/倪超 E-mail：nc714@163.com Tel: 010-88383907

Ability Lag: An Analysis of the Construction and Development of Civil Servants under the Background of Modernized Administration

Hao Yali and Wang Yanan
（Zhou Enlai School of Government, Nankai University; Politics and Administration College, Tianjin Normal University）

In the process of social change and institutional transformation of China, various parts of civil servants "ability cluster" are not developed in the same step, and some characteristics fall behind. This problem is an important bottleneck to realize the modernization of national governance system and governance capacity. Based on the actual needs of civil servants to improve capacity and the existing research, and from the theory of "ability lag", this paper proposes a new classification model of civil service capacity under the new situation. According to the current specific distribution of civil servants' capacity , this paper explores the reasons of "ability lag". Combining with the experience of civil servants' capacity building at home and abroad, this paper constructs a "five-in-one" institutional framework, which includes "starting point evaluation", "education training" , "capacity development", "skill evaluation" and "culture shaping", to achieve the full institutional services for civil servants to improve capacity.

Governance Modernization; Civil Servants; Ability Lag; Experience Learning; Institutional Services

郝雅立，南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院，博士研究生。電子郵箱：haoyali1017@126.com。

王亞楠，天津師范大學(xué)政治與行政學(xué)院，碩士研究生。