李智雄 梁偉棟
摘 要 在當(dāng)前司法體制改革試點工作全面推進的大時代背景下,本文提出當(dāng)前基層檢察院員額檢察官的績效考核評價體系在宏觀、中觀和微觀三個層面存在的問題,并在分析具體成因的基礎(chǔ)上,提出完善基層檢察院員額檢察官的績效考核評價體系的意見、建議。
關(guān)鍵詞 員額檢察官 績效 考核評價
作者簡介:李智雄,武漢市蔡甸區(qū)人民檢察院檢察長;梁偉棟,武漢市蔡甸區(qū)人民檢察院研究室。
中圖分類號:D926.1 文獻標(biāo)識碼:A DOI:10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.09.072
當(dāng)前,隨著司法體制改革試點工作的全面推進,切實完善對員額內(nèi)檢察官績效評價體系是深化檢察官辦案責(zé)任制的重點和難點,也是促進檢察機關(guān)辦案質(zhì)效提升、充分體現(xiàn)檢察改革成果的重要方面。本文深入剖析司法改革背景下基層檢察機關(guān)員額檢察官績效評價體系存在的主要問題及成因,并就評價體系的完善提出對策與建議,以期對檢察司法體制改革有所裨益。
一、員額檢察官績效評價體系存在的問題
2015年10月湖北省檢察機關(guān)司法責(zé)任制改革試行以來,全省各級檢察機關(guān)認真貫徹中央、省委和高檢院、省檢察院關(guān)于司法責(zé)任制改革的部署要求,緊緊抓住檢察官辦案責(zé)任制這個牛鼻子,定期組織開展執(zhí)法檢查、案件評查等專項監(jiān)督工作,注重加強案管、紀檢監(jiān)察部門對司法辦案的監(jiān)督制約。依照省檢察院新的“1+5”檢察官業(yè)績考評機制,制定契合本院實際的量化評分細則、崗位職責(zé)說明書、崗位承諾書、檢察官業(yè)績檔案及案件評查表,將平時考核、檢察官業(yè)績考評、公務(wù)員年度考核三者結(jié)合起來,以司法辦案為基礎(chǔ),對檢察官履行情況進行全面評價。按照《湖北省檢察機關(guān)司法責(zé)任認定與追究辦法(施行)》的規(guī)定,運用一案一評查、責(zé)任倒查等方式,細化檢察官責(zé)任認定與追究程序,嚴格實行辦案質(zhì)量終身負責(zé)制和錯案責(zé)任追究制。
績效管理大師彼得·F·德魯克認為:“績效是員工依據(jù)其所具備的與工作相關(guān)的個人素質(zhì)所做出的工作行為及工作結(jié)果,這些行為及結(jié)果對組織目標(biāo)的實現(xiàn)具有積極或消極作用?!彼痉ㄘ?zé)任制實際實施以來,基層檢察機關(guān)司法辦案提質(zhì)增效的“紅利”逐步顯現(xiàn)。但從實踐情況來看,基層檢察機關(guān)對員額內(nèi)檢察官績效考核評價過程中,還存在一些困難和問題。
(一)從宏觀層面看,各業(yè)務(wù)部門的辦案數(shù)量差異性較大,績效考核評價工作面臨新挑戰(zhàn)
以武漢市蔡甸區(qū)檢察院辦案數(shù)據(jù)分析,司法責(zé)任制改革試點以來,各部門辦案數(shù)量持續(xù)上升,但偵監(jiān)、公訴部門辦案壓力更大,“案多人少”矛盾比較突出。如最近連續(xù)三年,武漢市蔡甸區(qū)檢察院偵監(jiān)部門員額檢察官年人均辦案增加6.1%,公訴部門員額檢察官年人均辦案增加5.6%;2016年武漢市蔡甸區(qū)檢察院偵監(jiān)部門員額檢察官年人均辦案105件126人,公訴部門員額檢察官年人均辦案100件108人。而與此同時,監(jiān)所、控申、案管、民行等業(yè)務(wù)部門員額檢察官2016年的人均辦案分別為42件49人、40件51人、40件57人、52件63人。從上述數(shù)據(jù)可以看出,不同部門員額檢察官人均辦案數(shù)量確有較大差異,從而導(dǎo)致績效考核評價中出現(xiàn)不平衡現(xiàn)象,員額檢察官愿意去監(jiān)所、控申、案管、民行等部門辦案,而不愿意去偵監(jiān)、公訴辦案。深層分析,這種不平衡既是對當(dāng)下刑事案件區(qū)域性走勢及發(fā)展不平衡的深刻反映,也是對司法改革中配置一線業(yè)務(wù)部門員額檢察官不盡合理的一定體現(xiàn)。
(二)從中觀層面看,考核評價機制亟待健全完善
績效管理理論認為,影響績效的因素有很多:個人方面、組織方面、環(huán)境方面。目前,一些基層檢察機關(guān)只有檢察官業(yè)績考核評價機制,而對檢察官助理和書記員的考核評價機制規(guī)定得還不是很細致,這不利于增強檢察輔助人員的工作責(zé)任心,而同時這也影響了對員額檢察官的激勵效應(yīng)的發(fā)揮。對于員額檢察官的業(yè)績考核評價機制雖然設(shè)立,但如何科學(xué)核定不同崗位檢察官的工作量、如何客觀評價辦案效果、人員換崗后以何種標(biāo)準核算辦案量、案件難易程度在辦案數(shù)量上的折算等,都需要進一步完善探索。在員額檢察官的業(yè)績考核評價機制中,對績效考核目標(biāo)及量化標(biāo)準還不深不細,尤其是對檢察官主觀能動性的發(fā)揮、業(yè)務(wù)能力的高下、工作業(yè)績的優(yōu)劣等缺乏有效地評判。在目前的實際情況中,由于一些單位人為控制評為“優(yōu)秀”等次的人數(shù)比例,絕大多數(shù)員額檢察官均集中在“稱職”等次,因此,在“稱職”等次中既有德才表現(xiàn)比較好的檢察官,也有表現(xiàn)相對較差的檢察官,但都享受同樣的待遇,實際上導(dǎo)致“做多做少一個樣”、“做好做壞一個樣”,從而在一定程度上挫傷了一部分想干事、肯干事、能干事的檢察官的工作積極性,影響了員額檢察官的業(yè)績考核評價體系激勵作用的有效發(fā)揮。因此,員額檢察官的業(yè)績考核評價機制過于籠統(tǒng)導(dǎo)致激勵功能弱化,消解了考核評價應(yīng)有的作用和效果。
(三)從微觀層面看,員額檢察官考核評價分值設(shè)置不合理
檢察官辦案工作是高度復(fù)雜的邏輯與經(jīng)驗思維的復(fù)合體,完全區(qū)別于簡單的“流水線”作業(yè),無法像計件工人一樣,以機械的考核分值為標(biāo)準,對檢察官的勞動進行簡單的計量、排序與對比。不僅是不同業(yè)務(wù)部門之間工作無法橫向?qū)Ρ?,即使是同一業(yè)務(wù)部門內(nèi)部,隨機分配的案件其實際的工作量也存在極大差異。如有的刑事案件看起來非常簡單,而實際上辦起來非常復(fù)雜繁瑣,而增加的隱形工作量并沒有在考核分值中有所體現(xiàn);如在辦理民事行政案件中,開展申訴案件息訴罷訪、化解社會矛盾的考評分值較低;控告申訴部門在接訪中化解處理社會矛盾的工作量沒有充分體現(xiàn)。同時,現(xiàn)有的員額檢察官考核評價分值,對在司法辦案的基礎(chǔ)上衍生出來的其他各項非基礎(chǔ)性檢察業(yè)務(wù)設(shè)置的分數(shù)過低。這導(dǎo)致各業(yè)務(wù)部門 “重條線考核輕公共目標(biāo)考核”現(xiàn)象較為普遍?;趯ψ陨聿块T利益的考量,一些業(yè)務(wù)部門負責(zé)人以“耕好自己的一畝三分地”為思想主導(dǎo),遇事就強調(diào)業(yè)務(wù)工作忙,不愿為完成有關(guān)公共目標(biāo)而多出力;即使不得不出點力,有時也只是表面敷衍而不講質(zhì)量、不求效率。這既導(dǎo)致部門之間協(xié)調(diào)配合的弱化,也影響了公共目標(biāo)工作的按時保質(zhì)完成,更重要的是將影響檢察一體化整體作用的充分發(fā)揮。endprint
二、影響員額檢察官績效評價效果的成因
(一)沒有科學(xué)合理確定每名員額檢察官的年度工作量,以及沒有科學(xué)合理確定基本辦案組織
以武漢市蔡甸區(qū)檢察院為例,檢察官辦案量最多的達到每年100多件,最低的為40多件,這種巨大的辦案數(shù)量反差并沒有在現(xiàn)行的員額檢察官業(yè)績考核評價中體現(xiàn)出來,以至于在同一層級檢察機關(guān)中對員額檢察官工作的考評顯失公平。最高人民檢察院2015年9月頒布的《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見》確定了獨任檢察官和檢察官辦案組兩種辦案組織形式。隨著司法辦案規(guī)范化、管理精細化的深入推進,辦案工作中一些事務(wù)性、程序性工作也隨之增大。以刑事檢察業(yè)務(wù)為例,一些檢察官可能需要花費50%左右的時間精力用于制作法律文書、填報信息報表等事務(wù)性工作。從規(guī)范司法辦案而言,這些工作是必要的,但如果檢察官既要辦案又要承擔(dān)這些事務(wù)性工作,難免影響績效考核評價的正向功能發(fā)揮。因此需要科學(xué)合理確定辦案組織形式,實現(xiàn)檢察官、檢察官助理、書記員的合理搭配。按照中央確定的人員比例,檢察官與檢察輔助人員的比例基本保持在1:1.18之間。 我們認為,這個辦案組織的人員匹配比例,對于辦案數(shù)量壓力不是很大的監(jiān)所、控申、案管、民行等部門,沒有問題,但對于辦案數(shù)量壓力很大的偵監(jiān)、公訴部門,不能一刀切的實行1:1.18的比例配置。
(二)考核內(nèi)容針對性不強、考核方式過于單一,是導(dǎo)致績效考核機制不健全、績效考核目標(biāo)及量化標(biāo)準不深不細的重要原因
在改革試點階段,將檢察官業(yè)務(wù)考核的重點置于辦案數(shù)量、質(zhì)量及效能上,是毋容置疑的。但隨著改革試點的全面推開,將考核關(guān)注點仍置于司法辦案上,則不符合檢察工作特點與檢察工作持續(xù)發(fā)展的需要。目前上級院對員額檢察官的業(yè)務(wù)考核總體上還比較原則,且主要采取“以案為主,以事為輔”的單一考核方式,以致指導(dǎo)作用有限;而基層院一定程度上還存在著“等、靠、要”思想,結(jié)合自身實際細化不同崗位檢察官業(yè)務(wù)考核目標(biāo)、標(biāo)準、方式及內(nèi)容等考慮得還不深,或?qū)杀O(jiān)、公訴類崗位檢察官業(yè)務(wù)考核比較全面、細致,對其他類崗位檢察官業(yè)務(wù)考核則相對缺乏或籠統(tǒng),加之改革過渡期內(nèi)實行“老人老辦法”,使入額檢察官的配置顯現(xiàn)出捉襟見肘、不盡合理平衡的困境,從而加劇了部門之間與部門內(nèi)部工作量的不平衡,導(dǎo)致忙閑不均、“干多干少一個樣”等現(xiàn)象的出現(xiàn)。
(三)缺乏對司法辦案責(zé)任制與檢察一體化兩者關(guān)系的正確認識,是導(dǎo)致業(yè)務(wù)部門“重條線考核內(nèi)容,輕公共目標(biāo)考核內(nèi)容”的關(guān)鍵因素
在司法改革中,既要根據(jù)檢察權(quán)的司法屬性,突出檢察官的司法辦案主體地位,賦予其依法獨立行使的職權(quán),又要根據(jù)檢察權(quán)的行政屬性和法律監(jiān)督屬性,堅持檢察一體化原則,保證上級院、檢察長、檢委會對司法辦案的領(lǐng)導(dǎo)權(quán),以助力檢察官排除干擾,依法履職。因此,司法辦案責(zé)任制與檢察一體化之間并不是矛盾對立的,而具有內(nèi)在的聯(lián)系性和統(tǒng)一性。然而,有些業(yè)務(wù)部門因?qū)烧哧P(guān)系的認識不足,缺乏大局意識和協(xié)作意識,對院內(nèi)信息、調(diào)研等公共目標(biāo)任務(wù)重視不夠,或?qū)ζ渌块T開展的檢察工作缺乏協(xié)作精神,影響了檢察一體化優(yōu)勢作用和法律監(jiān)督整體效應(yīng)的發(fā)揮。此外,因績效考核中公共目標(biāo)的權(quán)重比例設(shè)置過低,以致難以引起業(yè)務(wù)部門的高度重視。
三、完善員額檢察官績效評價體系的對策與建議
(一)合理確定員額檢察官的年均辦案量、完善檢察辦案組織與人員結(jié)構(gòu)
隨著司法規(guī)范化和司法責(zé)任制改革推進,一件看似簡單的案件可能存在大量程序性工作,有些可能還涉及罪與非罪等重大問題。因而,建議基層檢察院的檢察官批捕公訴案件人均辦案量為每年80至100件比較合理,這樣才能充分保證辦案質(zhì)量。同時,為了起到績效考評的激勵作用,對超額完成辦案任務(wù)的或因人員配備無法達到辦案標(biāo)準辦案組織人數(shù)仍然完成辦案任務(wù)的,對檢察官應(yīng)按照實際完成的工作量給予一定加分,而且超額完成部分工作的分值應(yīng)大于合理辦案部分工作的分值。同時,根據(jù)司法責(zé)任制改革的試點情況,在偵監(jiān)、公訴等刑檢部門落實、完善獨任檢察官獨立設(shè)置于檢察官辦案組之外的“組外模式”,辦案組織形式以獨任檢察官為常態(tài),檢察官辦案組織根據(jù)辦案需要臨時組建。在監(jiān)所、控申、案管、民行等訴訟監(jiān)督、綜合業(yè)務(wù)部門,則設(shè)置固定的檢察官辦案組,將獨任檢察官設(shè)置在檢察官辦案組內(nèi)部,實行“組內(nèi)模式”。 根據(jù)偵監(jiān)、公訴等刑檢部門的案件數(shù)量情況,給偵監(jiān)、公訴等刑檢部門的每名員額檢察官配置2-3名檢察輔助人員,對檢察官助理從事的訊問、詢問、協(xié)助出庭等工作,要在檢察統(tǒng)一業(yè)務(wù)軟件系統(tǒng)中有所反映,從而提高檢察輔助人員的積極性,從而也減輕了偵監(jiān)、公訴等刑檢部門員額檢察官的辦案壓力。
(二)按照職權(quán)屬性與崗位特點,采取多元化考核評價方式
對檢察權(quán)司法屬性較為突出的偵監(jiān)、公訴等部門,采取“以案為主、以事為輔”考核評價方式??己酥攸c主要是辦案數(shù)量、質(zhì)量、效率以及開展偵查監(jiān)督、審判監(jiān)督、制發(fā)檢察建議書等訴訟監(jiān)督情況,并可對這些考核重點內(nèi)容設(shè)置約70%-80%的較高權(quán)重比例。對檢察權(quán)行政屬性較為突出的反貪、反瀆部門,以及圍繞辦案需開展與完成大量綜合事務(wù)性工作的未檢、民檢等部門,采取“案事并重”考核評價方式??己酥攸c為既考核辦案數(shù)量、質(zhì)量、效率及開展訴訟監(jiān)督等情況,又評鑒圍繞辦案開展與完成綜合事務(wù)性工作的數(shù)量、質(zhì)量、效率及成果??己酥校蓪Α鞍浮迸c“事”各設(shè)置50%或分設(shè)60%與40%的權(quán)重比例。對于檢察權(quán)法律監(jiān)督屬性較為突出的業(yè)務(wù)部門,包括訴訟監(jiān)督與綜合業(yè)務(wù)類的監(jiān)所、社區(qū)、控申、預(yù)防、案管、研究室等部門,采取“以事為主、以案為輔”考核評價方式。 績效考核中,對訴訟監(jiān)督類部門的考核重點為依法開展并完成各項訴訟監(jiān)督的數(shù)量、質(zhì)量、效率及成果;對綜合業(yè)務(wù)類部門的考核重點為開展并完成專項綜合業(yè)務(wù)工作及領(lǐng)導(dǎo)交辦任務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量、效率及成果。考核內(nèi)容可以項目化方式推進,并可將事項考核權(quán)重比例適當(dāng)提高至70%-80%,與其他部門檢察官的辦案數(shù)量保持相對平衡。endprint
(三)完善業(yè)績考核評價指標(biāo)與監(jiān)督追究機制
針對不同業(yè)務(wù)崗位檢察官履職要求,完善現(xiàn)有的崗位說明書制度,為每位檢察官“量身定做”職責(zé)要求,明確檢察官的辦案數(shù)量、質(zhì)量和業(yè)務(wù)工作要求,圍繞員額檢察官的辦案數(shù)量、質(zhì)量、效果、效率等業(yè)務(wù)指標(biāo)進行全方位的考核,考核結(jié)果作為年度獎懲的重要依據(jù),實現(xiàn)員額檢察官履行職責(zé)“有章可循”,業(yè)績考核評價“有據(jù)可依”。同時,在對員額檢察官的業(yè)績考核評價中,多渠道嚴控案件質(zhì)量確?!坝行Э貦?quán)”。在案件的“出口端”設(shè)置多渠道嚴控措施,包括實行法律文書專人審核制度、定期開展案件質(zhì)量評查和案件展評等,通過獎勵優(yōu)質(zhì)、警示次質(zhì),促進提高案件質(zhì)量。制定與完善員額檢察官錯案追究機制,在加以限定的前提下正確理解“錯案責(zé)任”,錯案結(jié)果必須與檢察官的司法瀆職行為并存,才能作為追究檢察官司法責(zé)任的正當(dāng)化事由。細分界定司法過程與司法瑕疵,避免因追責(zé)過嚴打擊檢察官辦案的積極性。細化不同檢察主體的責(zé)任豁免規(guī)定,根據(jù)檢察官履職“司法屬性”的程度差異,區(qū)別不同業(yè)務(wù)部門檢察官在“依法裁判”與“奉命執(zhí)行”情形下所應(yīng)承擔(dān)的司法責(zé)任及應(yīng)享有的司法責(zé)任豁免范圍與限度區(qū)別。
(四)鼓勵員額檢察官結(jié)合辦案實踐開展調(diào)研,獎勵研修成果
近年來,隨著基層檢察院案件數(shù)量的快速增長,一些基層檢察院的檢察官忙于應(yīng)付辦案任務(wù),難以騰出專門時間對所辦案件進行系統(tǒng)梳理和回顧,對辦案中遇到的實際問題不能開展深入研究,更談不上形成有分量的調(diào)研成果。因而,在對員額檢察官的績效考核評價中,要加強對公共目標(biāo)實現(xiàn)的獎勵與罰則設(shè)置。一方面,可通過對“讀書分享”、“講述法律小故事”等公共目標(biāo)實現(xiàn)的必要獎勵,以增強檢察官的集體榮譽感和歸屬感,積極營造步調(diào)一致、協(xié)同向上的良好工作氛圍;另一方面,在有關(guān)員額檢察官職級晉升中,將研修成果與檢察官晉級晉職直接掛鉤,應(yīng)明確設(shè)置檢察官參加研修、撰寫檢察調(diào)研(或案例)及在何種期刊上發(fā)表等限制性規(guī)定;對不符合條件的,應(yīng)確定為無晉升資格。因而,檢察官通過對辦案中遇到的問題進行分析研究和總結(jié)思考, 可以推動檢察官隊伍的職業(yè)化、專業(yè)化、精英化。
注釋:
王立明.員額制司法體制改革存在的問題及對策.楚天法學(xué).2016(4).
葛曉燕.檢察系統(tǒng)司法責(zé)任制改革設(shè)想.人民檢察.2016(4).
楊平、杜穎.司法體制改革試點中的檢察辦案組織研究.第十二屆國家高級檢察官論壇論文集.
鄭在義、龔瑞.我國檢察人員分類管理改革的理論與實踐.第七屆國家高級檢察官論壇論文集.endprint