董莉莉

摘要：公安機關(guān)作為一個特殊的部門，它肩負著國家穩(wěn)定與安全的職責(zé)，公安機關(guān)部門預(yù)算是國家綜合財政預(yù)算管理體系的重要組成部分。十二屆全國人大常委會第十次會議頒布了新修訂的《中華人民共和國預(yù)算法》（以下簡稱《新預(yù)算法》，隨后國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》，對于公安機關(guān)預(yù)算管理工作產(chǎn)生了深刻而深遠的影響。文章闡釋了公安機關(guān)預(yù)算管理的重要性、預(yù)算管理體系的構(gòu)建、面臨的問題，并結(jié)合目前公安機關(guān)實際情況，提出了相應(yīng)的對策。

關(guān)鍵詞：公安機關(guān)；預(yù)算管理；存在問題；對策

公安機關(guān)是國家機器的組成部分，是人民民主專政的重要工具，是武裝性質(zhì)的國家治安行政機關(guān)。為保證公安機關(guān)依法行使職權(quán)，各級財政部門根據(jù)公安機關(guān)所擔(dān)負的任務(wù)、實際工作需要和財務(wù)可能，按照現(xiàn)行財政管理體制，以及國家預(yù)算收支科目和有關(guān)的計劃、標(biāo)準(zhǔn)，在經(jīng)費上給予保障。公安機關(guān)預(yù)算即財務(wù)收支計劃，包括公安機關(guān)行政經(jīng)費、公安業(yè)務(wù)費、公安特別業(yè)務(wù)費、拘押收教場所經(jīng)費、干部訓(xùn)練費、中等專業(yè)學(xué)校經(jīng)費和其他經(jīng)費支出以及各項收支計劃。

一、公安機關(guān)預(yù)算管理的重要性

預(yù)算管理工作是整個公安財務(wù)管理工作的重要組成部分，是公安機關(guān)進行經(jīng)濟活動的依據(jù)，其管理好壞直接影響公安機關(guān)目前的財務(wù)狀況和持續(xù)發(fā)展的能力。其重要性主要表現(xiàn)為以下幾方面。

（一）有效調(diào)控管理公安機關(guān)財政資金，提高公安機關(guān)資金使用效益

公安機關(guān)預(yù)算管理是科學(xué)、合理、準(zhǔn)確地配置各項資源的有效手段，是公安機關(guān)內(nèi)部的一種控制方式。預(yù)算管理將財政部門核撥的預(yù)算撥款、納入財政專戶管理的預(yù)算外資金及單位留用的其他收入都納入單位預(yù)算，統(tǒng)籌安排使用，不僅為公安機關(guān)的穩(wěn)定運行提供了充足的資金保障，而且有效調(diào)控管理公安機關(guān)財政資金，提高公安機關(guān)資金使用效益。

（二）確保公安發(fā)展戰(zhàn)略和整體目標(biāo)的落實，支持公安工作的可持續(xù)發(fā)展

公安機關(guān)預(yù)算是公安機關(guān)根據(jù)事業(yè)發(fā)展計劃和任務(wù)編制的年度財務(wù)收支計劃，它綜合反映了單位的事業(yè)計劃和工作任務(wù)的規(guī)模和方向，是公安機關(guān)進行各種財務(wù)活動的前提和依據(jù)。公安機關(guān)預(yù)算管理是與公安工作的發(fā)展相一致，為公安發(fā)展服務(wù)；公安機關(guān)預(yù)算緊緊圍繞公安中心工作，按輕重緩急，合理安排各項資金，在充分保證年度公安工作計劃的圓滿完成的同時，又使公安機關(guān)具有持續(xù)發(fā)展的后勁。

二、公安機關(guān)預(yù)算管理體系的構(gòu)建

公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)建立由預(yù)算組織、預(yù)算制度、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行及考核具體辦法構(gòu)成的預(yù)算管理體系。

（一）預(yù)算組織

預(yù)算管理組織機構(gòu)由預(yù)算管理決策層、預(yù)算管理職能部門、預(yù)算管理責(zé)任部門、預(yù)算管理監(jiān)督部門四個層級組成并賦予相應(yīng)的職責(zé)。其中，公安機關(guān)黨委是預(yù)算的審批、決策機構(gòu)，負責(zé)根據(jù)公安發(fā)展戰(zhàn)略的要求，審查批準(zhǔn)預(yù)算方案，公安機關(guān)預(yù)算管理工作在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下開展；警務(wù)保障室是全局預(yù)算管理的職能部門，負責(zé)全局經(jīng)費的預(yù)算和執(zhí)行；具體預(yù)算責(zé)任部門是采購、基建、科技等部門、各業(yè)務(wù)單位；預(yù)算管理的監(jiān)督部門是紀(jì)委監(jiān)察室、審計室。

（二）預(yù)算制度

一是綜合性管理制度，如經(jīng)費管理制度、經(jīng)費包干制度、財務(wù)人員崗位職責(zé)、預(yù)算執(zhí)行責(zé)任制度等；二是專項管理制度，如省政法轉(zhuǎn)移性資金管理辦法、單警裝備配備標(biāo)準(zhǔn)；三是相關(guān)性管理制度，如差旅費管理制度、公務(wù)接待管理制度、車輛管理制度等。

（三）預(yù)算編制

采取自下而上的匯總方式，加強與各警種（部門）的協(xié)商論證。根據(jù)公安工作的需要，力求做到少花錢多辦事，厲行節(jié)約，把預(yù)算編制建立在切實可行的基礎(chǔ)上。遵循保障重點、兼顧一般的原則，權(quán)衡輕重緩急，合理安排，對重點項目、重點方向，在財力上給予優(yōu)先保障，使有限的財力形成拳頭，確保重要事業(yè)及關(guān)鍵項目的需要。

（四）預(yù)算執(zhí)行

依照預(yù)算編制的實際內(nèi)容進行各種活動，將預(yù)算編制的內(nèi)容充分細化，形成一個完善的嚴(yán)格的預(yù)算執(zhí)行系統(tǒng)。明確規(guī)定分解預(yù)算指標(biāo)的方式、預(yù)算資金支出的審批要求、預(yù)算執(zhí)行情況的報告與預(yù)警機制等，建立預(yù)算執(zhí)行責(zé)任制，將年度預(yù)算支出責(zé)任逐一分解落實到預(yù)算管理責(zé)任部門、具體執(zhí)行單位和責(zé)任人，特別關(guān)注重大預(yù)算項目，確保預(yù)算嚴(yán)格執(zhí)行。

（五）考核具體辦法

對預(yù)算管理各環(huán)節(jié)工作提出具體要求，將支出任務(wù)分解細化到科所隊和個人，加強督查督辦，便于各科所隊及時了解本單位項目執(zhí)行情況，有針對性地采取措施。將預(yù)算執(zhí)行和經(jīng)費使用情況納入單位內(nèi)部的年度工作目標(biāo)范圍，實行績效考核，追蹤問效。

三、公安機關(guān)預(yù)算管理面臨的問題

（一）預(yù)算編制細化難度大，缺乏預(yù)見性和科學(xué)性

預(yù)算編制的過程短，時間緊，準(zhǔn)備不充分，導(dǎo)致預(yù)算編制質(zhì)量低；為了讓人民群眾享受到改革紅利，公安部陸續(xù)出臺了一系列便民利民措施，且人民群眾的權(quán)利意識空前增強，使得一些社會矛盾突出，群體性事件增多，導(dǎo)致公安機關(guān)經(jīng)費使用存在很多不確定性和突發(fā)性，年初部門預(yù)算難以做全、做細；因公安機關(guān)的經(jīng)費普遍比較緊張，只能維持公安機關(guān)的當(dāng)前運作，因此公安機關(guān)的預(yù)算管理往往只注重短期公安管理活動，忽視公安工作長期發(fā)展目標(biāo)，使短期的預(yù)算指標(biāo)與未來長期的公安發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃有一定的脫節(jié)，缺乏預(yù)見性；年度預(yù)算要求結(jié)合上一年度經(jīng)費支出情況和新年度工作計劃和事業(yè)任務(wù)要求進行經(jīng)費安排，而有的單位通常只“復(fù)制”，“粘貼”上一年預(yù)算編制，造成了預(yù)算編制與事業(yè)任務(wù)不相銜接，導(dǎo)致預(yù)算編制不夠科學(xué)。

（二）預(yù)算執(zhí)行進度普遍偏低

公安機關(guān)部門綜合預(yù)算的整體執(zhí)行進度普遍偏低，關(guān)鍵的原因在于占比較大的業(yè)務(wù)裝備費和基建經(jīng)費的執(zhí)行進度普遍偏低。業(yè)務(wù)裝備費和基建經(jīng)費執(zhí)行率低是由于項目落實不到位、專項預(yù)算資金下達和使用不及時，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行整體工作效率差，但最主要的原因還在于項目建設(shè)進度和建設(shè)合同因素。有的建設(shè)項目，需多個年度才能完工，或者完成全部政府采購程序并驗收完畢，專項資金支出預(yù)算同樣不可能在當(dāng)年執(zhí)行完畢，但專項資金在立項開工當(dāng)年便全額下達。同時，項目建設(shè)合同一般會約定，開工前預(yù)付部分資金，建設(shè)期間按照項目進度再支付相應(yīng)比例的款項，項目竣工驗收合格后要預(yù)留部分工程款作為工程質(zhì)量保證金，待項目正常運行幾年甚至更長時間后，再行支付剩余資金，這導(dǎo)致了資金付款進度都慢于項目建設(shè)進度。endprint

（三）公安機關(guān)預(yù)算管理缺乏組織保障

公安機關(guān)的預(yù)算管理不是某個單位或者部門的預(yù)算管理，而是綜合各項公安業(yè)務(wù)的預(yù)算管理。目前公安機關(guān)因財務(wù)預(yù)算相關(guān)專業(yè)人員的短缺，導(dǎo)致從預(yù)算總目標(biāo)的確定、預(yù)算的編制，直至最后預(yù)算執(zhí)行情況的分析，都是由財務(wù)部門一手完成的，各業(yè)務(wù)部門對預(yù)算管理不重視，參與意識不強，大部分處于應(yīng)付狀態(tài)，使得預(yù)算管理相對脫離了公安業(yè)務(wù)工作，在一定程度上缺乏針對性和可操作性。且預(yù)算編制組織與預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督組織沒有分離，導(dǎo)致整個預(yù)算管理工作缺乏獨立性。

（四）預(yù)算管理缺乏有效的監(jiān)督和考核

因公安機關(guān)各科所隊支出每項經(jīng)費都是到財務(wù)部門報賬，沒有設(shè)立獨立賬套進行獨立核算，故不能及時掌握公安機關(guān)各科所隊的預(yù)算使用情況，使預(yù)算管理缺乏有效監(jiān)督。公安目標(biāo)管理考核相對偏向于業(yè)務(wù)和隊伍建設(shè)，大多數(shù)領(lǐng)導(dǎo)雖能定期對各預(yù)算項目的執(zhí)行情況進行查閱，但由于缺乏必要的考評機制，對于預(yù)算項目完成率不高或執(zhí)行效果不甚理想的情況，并沒有具體的問責(zé)，即無論預(yù)算最終的執(zhí)行效果如何，都不會牽涉到個人責(zé)任，從而使預(yù)算的執(zhí)行效果大受影響。

四、對策

（一）制定和完善預(yù)算管理有關(guān)制度

根據(jù)《新預(yù)算法》《公安機關(guān)財務(wù)管理暫行辦法》等具體規(guī)定加強和完善預(yù)算管理的相關(guān)規(guī)定。制定適合本單位、本部門的預(yù)算管理規(guī)定，明確責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，確保經(jīng)費預(yù)算體系的有序運行，使經(jīng)費預(yù)算活動得到有效的法律規(guī)范。全面清理以前制定的有關(guān)制度文件，對有關(guān)制度文件的具體內(nèi)容、工作流程等進行重新梳理和完善，對與《新預(yù)算法》規(guī)定不一致的，要及時廢止或者修訂，凡與《新預(yù)算法》規(guī)定相違背的，一律停止執(zhí)行。

（二）加強公安機關(guān)預(yù)算管理組織和專業(yè)隊伍建設(shè)

公安機關(guān)應(yīng)完善預(yù)算管理組織機構(gòu)，建立專門的預(yù)算編制組織，并保證此組織與預(yù)算執(zhí)行、監(jiān)督相分離。提高公安預(yù)算管理水平，對財務(wù)專業(yè)人員的能力素質(zhì)提出了更高要求，不僅要精通財務(wù)知識，而且要熟悉公安業(yè)務(wù)，這樣才能確保制訂預(yù)算的科學(xué)性。一是要深入學(xué)習(xí)領(lǐng)會新預(yù)算法精神，準(zhǔn)確把握中央關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的總要求，重點掌握新預(yù)算法關(guān)于建立全口徑預(yù)算體系、編制三年滾動規(guī)劃、強化預(yù)算公開、規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度、全面推進績效管理、明確細化追責(zé)等改革內(nèi)容，不斷增強預(yù)算管理規(guī)范意識和約束意識；二是要努力做到掌握公安全面工作，熟悉幾項具體公安業(yè)務(wù)，準(zhǔn)確掌握各項公安業(yè)務(wù)發(fā)展的客觀需求，使預(yù)算管理工作能有效保障公安業(yè)務(wù)順利開展。財務(wù)人員是預(yù)算管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，財務(wù)人員素質(zhì)的高低與預(yù)算管理水平的高低密切相關(guān)，要加大對公安機關(guān)財務(wù)人員的培訓(xùn)力度，學(xué)習(xí)預(yù)算管理制度，掌握預(yù)算編制的科學(xué)方法，提高總結(jié)分析的文字功底。對不能勝任預(yù)算管理崗位職責(zé)的，要及時調(diào)換、補充。

（三）細化預(yù)算編制，提高預(yù)算執(zhí)行效率

預(yù)算部門應(yīng)根據(jù)公安機關(guān)各業(yè)務(wù)部門制定的下一預(yù)算年度工作計劃，對各項收支的規(guī)模和結(jié)構(gòu)進行預(yù)計和測算，工作計劃應(yīng)盡可能具體，以便細化預(yù)算編制；采取有效措施壓縮暫付款，追繳被占用資金，清理結(jié)余和結(jié)轉(zhuǎn)兩年以上專項資金，區(qū)別情況收回預(yù)算重新安排使用。加強項目庫建設(shè)，加強與項目主管部門和實施單位的溝通銜接，加快項目驗收，要做好重點項目預(yù)算執(zhí)行工作，對重點項目支出要做到特事特辦、急事急辦，千方百計加快預(yù)算下達和資金撥付，并根據(jù)執(zhí)行情況及時對項目預(yù)算進行調(diào)整。定期召開相關(guān)會議，通報預(yù)算執(zhí)行情況，研究解決預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)的問題。公安機關(guān)內(nèi)部各部門、各警種要加強交流合作，著力建立信息順暢的協(xié)同工作機制，對于需共同開展的工作，各單位要主動提出意見建議，爭取理解支持；對存在的重點、難點問題，各單位主要領(lǐng)導(dǎo)要親自出面協(xié)調(diào)，推動解決，確保預(yù)算工作順利開展。

（四）加強對預(yù)算管理的監(jiān)督，規(guī)范預(yù)算管理的考核和激勵

一是加強內(nèi)部監(jiān)督，積極發(fā)揮公安內(nèi)部審計、監(jiān)察部門的監(jiān)審作用，經(jīng)常性地開展對基層各科所隊經(jīng)費開支的審核和督察，開展對財務(wù)部門經(jīng)費核算的規(guī)范性進行審計督察，全程跟蹤預(yù)算管理工作的開展和進行，以實現(xiàn)公安預(yù)算管理工作的精細化、科學(xué)化和規(guī)范化；二是接受人大、政協(xié)、財政部門等的外部監(jiān)督，主動向人大代表、政協(xié)委員、財政部門通報公安工作及預(yù)算執(zhí)行情況，爭取其監(jiān)督和支持。建立預(yù)算考評辦法，明確預(yù)算考評的范圍和標(biāo)準(zhǔn)，定期實施檢查，量化考核；建立獎懲機制，對在預(yù)算管理工作中好的經(jīng)驗做法，予以總結(jié)推廣，并實施獎勵；對預(yù)算管理不力、經(jīng)費開支混亂的基層單位，要予以嚴(yán)肅批評。通過獎優(yōu)罰劣，促進預(yù)算管理水平的全面提高。

參考文獻：

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（作者單位：蒼南縣公安局交通警察大隊）endprint