文｜深圳市規(guī)劃國土發(fā)展研究中心 譚艷霞

1、引言

隨著國家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的全面實施，深圳率先探索了深度城市化，針對性地在教育、醫(yī)療、就業(yè)、住房和社會保障等領(lǐng)域著力推進基本公共服務(wù)均等化。同時外來人口快速進入深圳，并逐步從“流動”轉(zhuǎn)向“定居”，對城市公共服務(wù)設(shè)施的需求日益增加，致使部分公共服務(wù)的供給水平不足或結(jié)構(gòu)性矛盾的問題日益凸顯：人均醫(yī)療設(shè)施資源明顯偏低；公辦學(xué)位存在供需矛盾，尤其是義務(wù)教育階段學(xué)位壓力突出。

同時，深圳市面臨著土地資源難以為繼，城市建成區(qū)面積已經(jīng)超過行政區(qū)面積的50%的警戒線，基于生態(tài)有限承載力的深圳空間拓展已到“天花板”。城市更新已經(jīng)取代新增建設(shè)用地成為土地供應(yīng)的主要來源。完善公共設(shè)施作為城市更新的主要目標之一，通過客觀的評價現(xiàn)狀公共服務(wù)設(shè)施服務(wù)情況，合理的預(yù)測未來公共服務(wù)設(shè)施需求，引導(dǎo)城市更新的合理布局，實現(xiàn)公共服務(wù)設(shè)施的合理均衡布局，顯得尤為關(guān)鍵。

因此本文在深圳市公共服務(wù)設(shè)施現(xiàn)狀評價的基礎(chǔ)上，基于第六次人口普查數(shù)據(jù)，結(jié)合不同人口對公共服務(wù)的差異性需求，預(yù)測未來公共服務(wù)設(shè)施需求大幅增長地區(qū)，運用空間疊加分析的手段，分析深圳市亟需完善公共服務(wù)設(shè)施地區(qū)，作為未來城市更新的重點地區(qū)，引導(dǎo)城市更新項目向此類地區(qū)集聚。

2、研究對象界定

2.1 城市更新

本文的城市更新是指對存在城市的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施亟需完善；環(huán)境惡劣或者存在重大安全隱患；現(xiàn)有土地用途、建筑物使用功能或者資源、能源利用明顯不符合社會經(jīng)濟發(fā)展要求，影響城市規(guī)劃實施等情形的舊工業(yè)區(qū)、舊商業(yè)區(qū)、舊住宅區(qū)、城中村及舊屋村等進行拆除重建的活動。

2.2 公共服務(wù)設(shè)施

公共服務(wù)設(shè)施按照使用功能分為管理服務(wù)設(shè)施、文化娛樂設(shè)施、體育設(shè)施、教育設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施和社會福利設(shè)施六類，按照市級、區(qū)級和社區(qū)級三級配置。結(jié)合深圳市現(xiàn)狀公共服務(wù)設(shè)施的主要矛盾和問題，及城市更新項目配建公共配套設(shè)施主要類型，本文所指的公共服務(wù)設(shè)施為幼兒園、小學(xué)、初中、社區(qū)健康服務(wù)中心。

3、研究內(nèi)容

本文所需的幼兒園、小學(xué)、初中的學(xué)生數(shù)據(jù)和空間數(shù)據(jù)，及社區(qū)健康服務(wù)中心的空間數(shù)據(jù)來源于《深圳市公共基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃設(shè)施臺賬》，數(shù)據(jù)截至2011年底。所需的人口數(shù)據(jù)主要來源于《深圳市2010年全國第六次人口普查數(shù)據(jù)》。

3.1 公共服務(wù)設(shè)施現(xiàn)狀

公共服務(wù)設(shè)施現(xiàn)狀主要從服務(wù)范圍和服務(wù)壓力兩個方面進行評價。學(xué)校規(guī)劃的基本原則是將學(xué)校設(shè)置在居住區(qū)中心，以保障絕大部分學(xué)生能就近入學(xué)，學(xué)生年齡越小，對就近入學(xué)的要求越高，服務(wù)半徑越小。對于幼兒園服務(wù)區(qū)分析采用服務(wù)半徑的方法，服務(wù)半徑為300米，小學(xué)和初中服務(wù)區(qū)的分析，主要采用服務(wù)半徑和學(xué)區(qū)相結(jié)合的方法，其中服務(wù)半徑分別為500米和1000米。社康中心的規(guī)模、設(shè)施、技術(shù)水平差異較小，患者選擇社康中心主要遵循就近原則，針對這種特點，采用泰森多邊形分析方法確定服務(wù)區(qū)。

幼兒園、小學(xué)和初中的服務(wù)壓力主要通過班均學(xué)生數(shù)來體現(xiàn)，根據(jù)教育行政主管部門和學(xué)校對服務(wù)壓力的判斷經(jīng)驗，班均學(xué)生數(shù)超過標準班學(xué)生數(shù)10%以內(nèi)為合理范圍；班均學(xué)生數(shù)超過標準班學(xué)生數(shù)10%～20%為有壓力；班均學(xué)生數(shù)超過標準班學(xué)生數(shù)20%以上為壓力較大。社區(qū)健康服務(wù)中心的服務(wù)壓力采用服務(wù)人口規(guī)模作為指標。

（1）幼兒園現(xiàn)狀

由于小學(xué)英語教師的工作任務(wù)繁重，為了將作業(yè)及時有效地進行評價，教師可以采用以師生、生生、家長和學(xué)生自評的多元化的作業(yè)評價方式。鼓勵學(xué)生進行自我評價，這也是學(xué)生自我反思過程，它可以幫助學(xué)生正確認識自己的不足，幫助學(xué)生根據(jù)作業(yè)的難易度了解自己的學(xué)習(xí)水平和差距，從而及時修正。家長參與的作業(yè)評價也是很好的方式，我們應(yīng)該充分調(diào)動學(xué)生家長的積極性，讓他們也參與到學(xué)生的作業(yè)評價中。這樣不但可以讓家長全面了解孩子的知識水平與學(xué)習(xí)情況，增強了教師、學(xué)生、家長之間的互助性和互動性?？梢越梃b（表4-1）進行操作。

深圳市共有幼兒園1092所，總班數(shù)9526班。其中，非托班9134班，托班392班。非托班在園人數(shù)28.13萬人，班均學(xué)生30.8人。原特區(qū)內(nèi)幼兒園300米服務(wù)半徑基本上覆蓋了所有的居住用地，但原特區(qū)外很多居住用地位于幼兒園300米服務(wù)半徑以外。班均學(xué)生在36人以上幼兒園112所，占幼兒園總數(shù)的12%。主要分布在寶安中心區(qū)、大勘、福田南、羅湖、布吉、荷坳、南聯(lián)等地區(qū)（見圖1）。

圖1 幼兒園現(xiàn)狀服務(wù)壓力及服務(wù)范圍圖

（2）小學(xué)現(xiàn)狀

全市共有小學(xué)540所，13480班，在校小學(xué)生65.13萬人，班均48.32人。有54所小學(xué)班均人數(shù)大于55人，占小學(xué)總數(shù)的10.2%。有385所小學(xué)的班均人數(shù)超過45人，占小學(xué)總數(shù)的71.3%。小學(xué)500米服務(wù)半徑未覆蓋所有居住用地。全市劃定了351個小學(xué)學(xué)區(qū)，其中班均人數(shù)超過54人的學(xué)區(qū)36個，班均人數(shù)超過50人的學(xué)區(qū)78個，主要分布在羅湖區(qū)和原特區(qū)外地區(qū)（見圖2）。

（3）初中現(xiàn)狀

全市共有初中286所，共6683班，在校初中學(xué)生24.57萬人。全市初中班均36.8人；共有72所初中班均人數(shù)在50人以上，占初中總數(shù)的25.17%，其中8所學(xué)校班均人數(shù)在56人以上，僅占初中總數(shù)的2.8%。少部分居住用地未被1000米服務(wù)范圍覆蓋。全市劃定了154個初中學(xué)區(qū)，其中班均人數(shù)在60人以上的學(xué)區(qū)1個，班均人數(shù)在55人以上的學(xué)區(qū)3個，初中學(xué)位供應(yīng)總體上壓力不大（見圖3）。

（4）社區(qū)健康服務(wù)中心現(xiàn)狀

圖2 小學(xué)現(xiàn)狀服務(wù)壓力及服務(wù)范圍圖

圖3 初中現(xiàn)狀服務(wù)壓力及服務(wù)范圍圖

全市共有社區(qū)健康服務(wù)中心586處。按照相關(guān)標準，原則上每1-2萬人配置1處社康中心。但有320個社康中心服務(wù)人口規(guī)模超過2000 0人，占社康中心總數(shù)的54.6%； 167個社康中心服務(wù)人口規(guī)模超過30000人，占社康中心總數(shù)的28.5%；81個社康中心服務(wù)人口規(guī)模超過40000人，占社康中心總數(shù)的13.8%（見圖4）。

3.2 基于人口增長的公共服務(wù)設(shè)施需求預(yù)測

幼兒園和社區(qū)健康服務(wù)中心雖然是城市更新配建公共設(shè)施的主要類型，但是不需要通過獨立的公共管理和服務(wù)設(shè)施用地建設(shè)。深圳市幼兒園以民辦幼兒園為主，幼兒園所需場地主要通過租賃提供，社區(qū)健康服務(wù)中心所需空間也可以通過租賃住房的方式，城市更新不是幼兒園和社區(qū)健康服務(wù)中心的主要空間供應(yīng)手段。受限于現(xiàn)狀人口數(shù)據(jù)，本次主要預(yù)測2016年小學(xué)學(xué)位需求和2020年初中學(xué)位需求，

圖4 社區(qū)健康服務(wù)中心服務(wù)壓力及服務(wù)范圍圖

圖5 2016年各社區(qū)小學(xué)學(xué)齡人口增長趨勢圖

圖6 2020年各街道初中學(xué)齡人口增長趨勢圖

根據(jù)推算，2016年小學(xué)適齡人口增長的社區(qū)有130個，適齡人口增加約2萬人，其中增加較快的社區(qū)有3個，適齡人口增加規(guī)模達到18班以上小學(xué)學(xué)位規(guī)模，分別位于羅湖區(qū)、南山區(qū)和龍華區(qū)（見圖5）。

隨著小學(xué)適齡人口升學(xué)，初中學(xué)位需求進一步增加，2020年初中適齡人口增加的街道有50個，適齡人口增加約8.5萬人，其中增加較快的有31個街道，適齡人口增加規(guī)模達到18班以上初中學(xué)位規(guī)模，分布于全市各區(qū)（見圖6）。

3.3 基于空間疊加分析的城市更新地區(qū)評價

在公共服務(wù)設(shè)施現(xiàn)狀和需求預(yù)測的基礎(chǔ)上，基于小學(xué)、初中、社區(qū)健康服務(wù)中心服務(wù)分區(qū)，根據(jù)通過城市更新完善公共服務(wù)設(shè)施的需求迫切性和必要性對各服務(wù)分區(qū)進行賦值，賦值從1分到7分，賦值越高表示對城市更新的迫切性和必要性越強，賦值越低表示不必要進行城市更新，要素按相同權(quán)重進行疊加分析，以此作為劃定城市更新地區(qū)的依據(jù)。幼兒園無法科學(xué)合理地劃定服務(wù)分區(qū)，且對城市更新的需求不強烈，不作為本次空間疊加分析的要素。

小學(xué)和初中現(xiàn)狀服務(wù)壓力較大的學(xué)區(qū)，迫切需要通過城市更新配建小學(xué)和初中，填補現(xiàn)狀的缺口，但學(xué)區(qū)內(nèi)現(xiàn)狀缺口不一定達到一所18班以上學(xué)校的學(xué)位規(guī)模，因此按照現(xiàn)狀服務(wù)壓力對學(xué)區(qū)進行梯度賦值，賦值從1分到3分。

表1 現(xiàn)狀小學(xué)和初中學(xué)區(qū)賦值

表2 小學(xué)和初中需求預(yù)測分區(qū)賦值

社區(qū)健康服務(wù)中心現(xiàn)狀服務(wù)人口超過相關(guān)標準的地區(qū)，迫切需要增加社康中心，城市更新只是手段之一，通過城市更新配建社康中心的必要性較弱。因此現(xiàn)狀服務(wù)人口超過2萬人的分區(qū)賦值為1分，超過3萬人的分區(qū)賦值為2分，超過4萬人的分區(qū)賦值為3分。

預(yù)測小學(xué)和初中適齡人口增長的分區(qū)，迫切需要優(yōu)先安排城市更新項目配建小學(xué)和初中滿足需求，宜按照學(xué)齡人口增長規(guī)模賦值從1分到5分。

利用GIS將賦值后的各個圖層進行疊加分析，基于公共服務(wù)設(shè)施評價，對全市城市更新的迫切性和必要性進行分區(qū)分級。如圖7所示，顏色越深表示城市更新的迫切性和必要性越強，顏色越淺表示城市更新的迫切性和必要性越弱。

3.4 近期重點城市更新地區(qū)識別

根據(jù)賦值規(guī)則，城市更新迫切性和必要性分級示意圖中賦值大于等于7分的地區(qū)，均需要通過城市更新完善公共服務(wù)設(shè)施?；诔鞘懈聦ο?，考慮公共服務(wù)設(shè)施的布局應(yīng)符合用地條件、環(huán)境條件及設(shè)施的功能要求，結(jié)合規(guī)劃用地功能和路網(wǎng)。在城市更新迫切性和必要性分級中賦值大于等于7分的地區(qū)的基礎(chǔ)上，劃定至2020年深圳市的重點城市更新地區(qū)（見圖8）。

4、結(jié)論及展望

綜上筆者以深圳市為例，分析了幼兒園、小學(xué)、初中和社康中心的現(xiàn)狀和未來需求，并結(jié)合城市更新工作與公共服務(wù)設(shè)施供給的關(guān)系，運用GIS空間疊加分析，通過分區(qū)賦值的方式對通過城市更新完善公共服務(wù)設(shè)施的緊迫性和必要性進行了量化分析，合理地引導(dǎo)了近期重點城市更新地區(qū)布局，為后續(xù)城市更新單元計劃申報和專項規(guī)劃編制提供了重要的指導(dǎo)意義，為法定圖則的實施及修編提供了參考依據(jù)。

隨著社會的發(fā)展，我國當(dāng)前的主要矛盾變成了人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾，城市在未來發(fā)展中更加注重基本公共服務(wù)均等化，土地資源管理在盤活存量和提升質(zhì)量方面提出更高的要求。另外，隨著大數(shù)據(jù)時代的到來和智慧城市的建設(shè)，城市規(guī)劃所需的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)將更加完善和準確，對公共服務(wù)設(shè)施的管理和運行愈發(fā)精細化，基于大數(shù)據(jù)的公共服務(wù)設(shè)施評價和城市更新空間引導(dǎo)將成為重要研究領(lǐng)域，為城市的存量優(yōu)化提供更科學(xué)的指導(dǎo)。

圖7 深圳市城市更新迫切性和必要性分級示意圖

圖8 深圳市近期重點城市更新地區(qū)分布圖