段莉

摘 要：隨著現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，區(qū)域之間的經(jīng)濟(jì)往來日益加深，區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作成為社會發(fā)展的必然趨勢。但在區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作下地方保護(hù)主義、重復(fù)建設(shè)等問題層出不窮，究其原因在于官員政績觀念作祟、缺乏法律保障和政府制度缺失。而區(qū)域公共管理作為一項重要工作，發(fā)揮得好壞將直接與區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展密切相關(guān)。因此，從公共管理角度，轉(zhuǎn)變對區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的認(rèn)識、建立完善的法律制度和政府制度，是加快區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的有效途徑。

關(guān)鍵詞：區(qū)域公共管理；區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作；問題及原因；管理措施

中圖分類號：F127 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2017）18-0042-02

隨著現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡成為制約我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素。因此，加快我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展，對促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要的作用。但是，在競爭日益激烈的背景下，受利益的驅(qū)使，使得區(qū)域內(nèi)地方政府各自為政、公共管理工作效率低下等，阻礙了我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)的深入融合發(fā)展。因此，如何從公共管理的角度，通過在政策和制度方面進(jìn)行調(diào)整，以此促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作成為本文探討的重點。

一、區(qū)域公共管理與區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展的內(nèi)涵

所謂的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作，是指為了實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，多個區(qū)域通過合作來組成一個共同體。從當(dāng)前來看，我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)在發(fā)展上不平衡的現(xiàn)象越來越嚴(yán)重，以至于在很大程度上限制了國家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度，因此，對區(qū)域經(jīng)濟(jì)加強(qiáng)合作意義重大。而區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作作為一種必然趨勢，對于經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展起到了助推作用。另外，區(qū)域公共管理指的是為了更好解決經(jīng)濟(jì)、政治以及其他領(lǐng)域中多面或一面的公共問題并獲得共同利益，區(qū)域內(nèi)的多元主體使用調(diào)節(jié)、協(xié)商等方式來對縱向?qū)蛹壟c橫向部分之間重疊交叉關(guān)系實施的管理。如今，在經(jīng)濟(jì)一體化日益突出的大形勢下，區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作必然要得到加強(qiáng)，不過區(qū)域不同，其文化、經(jīng)濟(jì)與政治都存在各自的特點，因此在發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作活動時，把區(qū)域公共管理納入進(jìn)來作用重大，可以說是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效保障。所以，只有把區(qū)域公共管理工作實施好、執(zhí)行好，各區(qū)域之間的利益才能有效獲得，進(jìn)而確保各區(qū)域經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)共同的發(fā)展。

二、區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作中存在的問題

（一）地方保護(hù)主義盛行

隨著改革開放政策的實施，中央政府對地方實施了一系列讓利放權(quán)的舉措。在此情況下，地方政府具備了較強(qiáng)的自主性。在自主地位日益提高的基礎(chǔ)上，經(jīng)濟(jì)發(fā)展上的積極性也被充分調(diào)動起來。不過我們也要看到另外一面，那就是為了最大程度發(fā)展本地區(qū)經(jīng)濟(jì)以及增加地方收入，對于跨地域流動的生產(chǎn)要素，地方政府通過設(shè)置障礙來分割市場，于是地方保護(hù)主義逐漸盛行。從實際工作中也可以看到，一些地方政府出于保護(hù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、獲得短期利益的目的，任意借助行政權(quán)力來設(shè)置不正當(dāng)?shù)馁|(zhì)檢標(biāo)準(zhǔn)、銷售標(biāo)準(zhǔn)，還通過立法發(fā)文的形式抬高當(dāng)?shù)厥袌鲩T檻，對外地商品實施歧視和封鎖政策。由此可見，我國地方保護(hù)主義內(nèi)容越來越多樣化，程度越來越嚴(yán)重化。特別是從20世紀(jì)80年代中后期開始，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度日益加快，原材料出現(xiàn)了供不應(yīng)求的態(tài)勢，于是引發(fā)了全國范圍的原材料大戰(zhàn)，包括煙葉、棉花、糧食、羊毛等在內(nèi)。此后，在黨召開十四大以后，開始逐步確立了市場經(jīng)濟(jì)改革目標(biāo)模式，各地方在改革開放政策的指導(dǎo)下爭相建成了經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，并借助優(yōu)惠政策的實行來吸引外資目光，甚至是一再降低成本、市場門檻和利潤空間，因此政策大戰(zhàn)又被打響。大多數(shù)地方政府為了最大程度地招商引資，以遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于成本價格的土地對其進(jìn)行優(yōu)惠，并且稅收也打破了國家規(guī)定的最低標(biāo)準(zhǔn)。現(xiàn)如今，在一些地區(qū)，甚至對地方保護(hù)已經(jīng)上升到制度層面，借助明文條款來加大行政收費(fèi)并提高質(zhì)量技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，通過雙重稅收標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置來限制異地商品，從而實現(xiàn)對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)利益進(jìn)行保護(hù)的目的。這樣一來，市場被分割，地區(qū)與全國市場之間的交流不能順利開展，區(qū)域范圍內(nèi)的資源得不到有效配置，就使得整個區(qū)域甚至是國家經(jīng)濟(jì)、競爭秩序規(guī)范性被破壞掉，市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展走向惡化，區(qū)域間的合作受到限制，長期如此，必然會給地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來不利影響。

（二）產(chǎn)業(yè)趨同現(xiàn)象嚴(yán)重

區(qū)域合作下要求各個地區(qū)結(jié)合自身的資源稟賦和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，通過合理的分工與合作，不斷整合區(qū)域資源，實現(xiàn)該區(qū)域內(nèi)資源的有效配置，以此形成區(qū)域優(yōu)勢。但是，從我國整體來看，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作中表現(xiàn)比較突出的有長三角、珠三角、京津冀、成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)等，我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中區(qū)域之間的分工與合作還不是很到位，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同的問題還很嚴(yán)重。如一些地方政府為了追求局部利益和短期利益，往往會引入以下科技含量低、投資見效快和規(guī)模小的項目，以此造成區(qū)域產(chǎn)業(yè)水平不高，不能合理地實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)發(fā)展，造成社會資源浪費(fèi)。

（三）行政區(qū)經(jīng)濟(jì)

我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行具有非常濃厚的地方政府行為色彩，即地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢與政府的工作重點有很大的關(guān)系。而造成這個問題的最為根本原因是我國行政區(qū)經(jīng)濟(jì)。在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國逐步形成了以“條條”為主的區(qū)域經(jīng)濟(jì)管理模式。在各地方，“小而全”的地方工業(yè)體系逐步興起，并呈現(xiàn)出獨立和分散化的布局。此后，隨著我國改革開放的推進(jìn)，地方政府開始成為利益主體。地方政府為提高財政收入和凸顯政績，開始積極發(fā)展經(jīng)濟(jì)，但其地區(qū)本位意識也逐步增強(qiáng)。由此，使得很多地方政府往往只關(guān)注局部利益，而忽視了區(qū)域利益。權(quán)力對微觀市場過分干預(yù)、金融本地化等問題，更是為行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的形成奠定了基礎(chǔ)。

三、區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作問題產(chǎn)生的原因

（一）區(qū)域公共管理制度缺失

制度是工作的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，沒有制度就沒有工作的思路和方向。對于目前區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作存在的地方主義、行政區(qū)經(jīng)濟(jì)等問題，其關(guān)鍵還是在于政治公共管理制度的缺失。首先，由于不同區(qū)域在管理理念和方式上不同，導(dǎo)致區(qū)域公共管理很容易產(chǎn)生沖突，進(jìn)而對不同區(qū)域的利益造成沖擊，很難達(dá)成平衡。其次，我國典型的行政區(qū)經(jīng)濟(jì)使得地方政府為了短期利益和政績產(chǎn)生短視行為，不利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心是對該區(qū)域內(nèi)的各種資源稟賦進(jìn)行調(diào)整，從不同的區(qū)域進(jìn)行分工合作，這種分工和合作在短期內(nèi)會給地方經(jīng)濟(jì)帶來一定的沖擊，同時區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的效應(yīng)通常周期比較長，而對于一些在短期內(nèi)為了撈取政績的官員存在很大的不利。由此，進(jìn)一步完善區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作公共管理機(jī)制建設(shè)，成為當(dāng)前破解問題的重要方式。

（二）缺乏完善的法保障

行政區(qū)經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重制約著我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的深入發(fā)展，一方面，過多的地方政府法規(guī)干預(yù)給區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作帶來嚴(yán)重的阻礙；另一方面，宏觀層面的法律體系缺失，特別是制約地方保護(hù)主義和打破區(qū)域市場分割問題方面的法律還幾乎是空白。而正是這種缺失，導(dǎo)致在區(qū)域發(fā)展中重復(fù)建設(shè)、資源配置率低等問題嚴(yán)重。

四、加強(qiáng)區(qū)域公共管理的措施

針對上述的問題，筆者認(rèn)為還是要從優(yōu)化區(qū)域公共管理入手，通過完善區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作制度，同時加強(qiáng)區(qū)域合作法律體系建設(shè)，這樣才能更好地消除地方保護(hù)主義，避免產(chǎn)業(yè)趨同等問題。

（一）完善區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作與協(xié)調(diào)制度

制度是根本，也是依據(jù)。區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展的好壞關(guān)鍵還是在于是否有好的制度對區(qū)域利益進(jìn)行協(xié)調(diào)。因此，一方面，各地方政府要轉(zhuǎn)變區(qū)域合作意識，樹立合作共贏和可持續(xù)發(fā)展的思維理念，這樣才能為區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作打下基礎(chǔ)；另一方面，加強(qiáng)區(qū)域合作協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)。首先，確立區(qū)域合作共同目標(biāo)機(jī)制。所謂的區(qū)域合作目標(biāo)機(jī)制，就是讓區(qū)域經(jīng)濟(jì)參加者根據(jù)共同的動因，制定共同的發(fā)展目標(biāo)。而實現(xiàn)區(qū)域合作目標(biāo)，其關(guān)鍵在于制度安排。因此，各地方政府要為區(qū)域合作市場制度提供制度基礎(chǔ)和框架，以此彌補(bǔ)市場缺失和失靈帶來的問題。同時，地方政府還應(yīng)該針對區(qū)域合作的共同目標(biāo)為市場提供公共服務(wù)和物品，以此促進(jìn)區(qū)域內(nèi)各個要素之間的流動，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚和升級。其次，構(gòu)建區(qū)域市場合作機(jī)制。構(gòu)建區(qū)域市場合作機(jī)制，就是為了打破傳統(tǒng)的地方行政性壟斷和地區(qū)封鎖，并沖突傳統(tǒng)的區(qū)域內(nèi)外分割，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)的合理分工，促進(jìn)市場的協(xié)調(diào)發(fā)展，并最終形成統(tǒng)一的區(qū)域市場。因此，區(qū)域內(nèi)的各個地方政府要結(jié)合區(qū)域市場化的具體情況，制定共同有效的市場交易規(guī)則。同時，針對市場外部性出現(xiàn)的問題，要制定輔助的規(guī)范性法律促使，從而保障區(qū)域內(nèi)的正常交易秩序。

（二）完善區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作法律體系

區(qū)域公共管理工作的開展，必須要通過法律作為其基本的保障，從而營造良好的外部環(huán)境。通過法律可對傳統(tǒng)的地方保護(hù)主義進(jìn)行約束，繼而更好地規(guī)范區(qū)域內(nèi)的市場行為和秩序。同時，通過制定完善的法律體系，對區(qū)域內(nèi)各方利益進(jìn)行保護(hù)，防止出現(xiàn)區(qū)域內(nèi)“合作博弈”失敗的問題。對此，法律體系的構(gòu)建需要包含以下幾點內(nèi)容：第一，界定清楚利益主體和法律協(xié)調(diào)的范圍；第二，制定協(xié)調(diào)的總規(guī)劃和進(jìn)度；第三，明確區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的責(zé)任和義務(wù)；第四，協(xié)調(diào)的公正和執(zhí)行效率。

五、結(jié)語

總之，隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作這個必然趨勢的加快，使得不同區(qū)域之間的經(jīng)濟(jì)往來日益頻繁。要促進(jìn)區(qū)域之間的平衡和可持續(xù)發(fā)展，就必須針對區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作中出現(xiàn)的地方保護(hù)主義、產(chǎn)業(yè)趨同等問題制定相應(yīng)的制度和法律措施，這樣才能從根本上消除地方保護(hù)主義給區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作帶來的制約。

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[責(zé)任編輯 劉嬌嬌]