包路芳

摘 要：北京是全國民族成分齊全的散雜居城市，其特殊的地位和作用，使北京市的民族工作在全國影響顯著。北京市針對民族工作和民族關(guān)系出現(xiàn)的新形勢新情況，不斷加強和創(chuàng)新首都民族工作的社會服務(wù)和管理機制，這對全國的民族團結(jié)、社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展具有很大的示范意義。

關(guān)鍵詞：北京 民族工作 服務(wù)管理 機制創(chuàng)新

我國是一個統(tǒng)一的多民族國家，北京作為首都，是全國的政治、文化、國際交流和科技創(chuàng)新中心，是全國民族成分齊全的散雜居城市，全國55個少數(shù)民族都有人在京工作、學習和生活。根據(jù)2010年第六次全國人口普查統(tǒng)計，北京市有少數(shù)民族人口80.1萬人，約占全市總?cè)丝诘?.1%。少數(shù)民族人口比例雖小，但具有民族成份全、分布面寬、聯(lián)系面廣、人才薈萃、影響力大、國內(nèi)外交往頻繁等特點。少數(shù)民族在北京的良好發(fā)展，對全國民族工作起著示范和輻射的作用。尤其是在京少數(shù)民族流動人口的生存和發(fā)展狀況，將對全國民族地區(qū)特別是邊疆地區(qū)的社會穩(wěn)定產(chǎn)生較大的影響。

一、北京市民族工作面臨的新情況

當前，大量少數(shù)民族人口的到來豐富了北京市的多元文化氛圍，少數(shù)民族城市化、城市多民族化和文化多元化趨勢日益明顯。北京市的少數(shù)民族和民族關(guān)系出現(xiàn)了一系列新形勢新情況，城市民族工作正面臨著一系列新的挑戰(zhàn)。

（一）北京市少數(shù)民族人口特別是流動人口持續(xù)增長，城市民族工作重點正在發(fā)生轉(zhuǎn)變

北京是我國第一個齊聚56個民族的城市。2010年“六普”時，北京市少數(shù)民族流動人口有29.56萬人。如果按照中央統(tǒng)戰(zhàn)部的相關(guān)推算，流動人口中大約有1/10以上是少數(shù)民族人口，當前北京市少數(shù)民族流動人口估計超過80萬人。他們主要來自河北、吉林、甘肅、內(nèi)蒙古、新疆等地區(qū)，呈大分散、小聚居分布。隨著城市化的迅速發(fā)展，北京市少數(shù)民族流動人口也將以更快的速度增加。

雖然北京市少數(shù)民族流動人口所占比例不大，但民族成分較全且結(jié)構(gòu)復雜。其融入城市社會面臨著“三多三難三缺少”，即：困難多、就業(yè)難、缺少利益訴求渠道；矛盾多、化解難、缺少調(diào)節(jié)機制；差異多、溝通難、缺少交流平臺。由于政府部門條塊分割的管理體制，城市民族工作在協(xié)調(diào)解決經(jīng)濟、就業(yè)、教育、治安、醫(yī)療等糾紛上，缺少有效手段，往往依靠民族干部和少數(shù)民族代表人士進行調(diào)解，難以形成規(guī)范和高效的工作機制。

隨著北京市少數(shù)民族流動人口持續(xù)增長，城市民族工作正在發(fā)生“五個轉(zhuǎn)變”：即從封閉的工作體系向更加多樣開放轉(zhuǎn)變；從常住人口向流動人口轉(zhuǎn)變；從臨時應(yīng)對向長效機制轉(zhuǎn)變；從單純?yōu)橥鈦砩贁?shù)民族排憂解難向引導外來少數(shù)民族融入城市社會轉(zhuǎn)變；從單純的服務(wù)管理向重引導、求平衡轉(zhuǎn)變。過去的民族工作主要圍繞少數(shù)民族常住人口展開，伴隨城市化的進程和人口流動的加劇，少數(shù)民族流動人口的服務(wù)管理工作已成為城市民族工作新的重點和難點，成為影響城市民族關(guān)系的重要方面。城市民族工作的內(nèi)容和范圍不斷擴大，工作任務(wù)更加繁重。

（二）城市化進程加快和多元化的利益訴求，對城市民族工作提出了新的要求

社區(qū)是城市民族工作的基礎(chǔ)，拆遷改造后的少數(shù)民族聚居社區(qū)正在重組，城區(qū)大多數(shù)新聚居點和聚居區(qū)仍主要是回族聚居區(qū)。拆遷改造帶來的少數(shù)民族就業(yè)、宗教活動場所、特需商品供應(yīng)、子女入學等問題還需要一個完善和適應(yīng)的過程。當前北京市有近30萬的回、維吾爾、哈薩克、烏孜別克、塔吉克、柯爾克孜、塔塔爾、保安、撒拉、東鄉(xiāng)等10個信仰伊斯蘭教的少數(shù)民族人口，約占全市信教總?cè)藬?shù)的一半。與之日常生活密切相關(guān)的清真飲食網(wǎng)點、宗教活動場所和喪葬墓地的需求也日益增加。隨著少數(shù)民族物質(zhì)和精神生活的提高，平等意識、自我意識、發(fā)展意識正在逐步增強，要求尊重本民族的風俗習慣、歷史傳承和宗教信仰?？梢哉f，北京市的少數(shù)民族關(guān)注本民族的地位和民族自我意識的程度比以往任何時候都更加強烈。

隨著北京市少數(shù)民族流動人口成分增多，分散聚居，不同民族之間因經(jīng)濟利益、風俗習慣等方面的差異導致的矛盾糾紛也必將會有所增多。因此，針對民族關(guān)系的協(xié)調(diào)事務(wù)將更加復雜，針對少數(shù)民族流動人口的服務(wù)和管理任務(wù)將越來越重，這給城市民族工作提出了新的更高的要求。

（三）城市管理與民族宗教問題交織，增加了城市民族工作的復雜性和不確定性

大批少數(shù)民族來北京務(wù)工經(jīng)商，隨之而來的還有本民族的宗教習俗。少數(shù)民族在生活習俗與宗教信仰方面的特殊性，使其在增加首都民族文化多樣性的同時，也因差異性而容易產(chǎn)生糾紛。民族關(guān)系如果出現(xiàn)問題，就容易與宗教問題一起集中爆發(fā)，甚至迅速蔓延，引起連鎖反應(yīng)，成為極端事件的“導火索”。尤其是北京作為一個國際化大都市，民族和宗教方面的對外交往活躍，各種民族宗教問題容易被境內(nèi)外敵對勢力所利用，利用首都的“放大效應(yīng)”制造事端。當出現(xiàn)涉及少數(shù)民族的矛盾和摩擦時，有可能把本是一般的社會問題放大升級，轉(zhuǎn)化成“民族問題”，造成一般問題的“泛民族化”，使得民族和宗教問題更加復雜多變。

另一方面，有些少數(shù)民族不適應(yīng)城市生活和城市管理，與市場管理規(guī)則產(chǎn)生矛盾，給當?shù)氐纳鐣卫韼砝щy。隨著北京市少數(shù)民族分布面廣、分散、雜居的特點日益突出，少數(shù)民族流動人口與城市管理的磨擦、沖突和文化、宗教等方面的差異，增加了民族關(guān)系的復雜性和城市民族工作的不確定性，對民族團結(jié)提出了更高的要求。

（四）民族工作社會化參與程度不高，城市民族工作法制建設(shè)滯后

隨著北京市各民族交往聯(lián)系更加緊密，民族關(guān)系日益成為一種全社會范圍的關(guān)系，深入到首都生活的方方面面，由此帶來影響民族關(guān)系的因素也越來越多樣化、日?；蛷碗s化。城市民族工作已不再僅僅是民族工作部門的事，民族工作已成為城市管理工作的一個組成部分。當前，北京市的民族工作社會化參與程度不高，需要進一步加強對黨的民族工作方針政策、民族知識的宣傳力度，提升效果，形成全社會共同參與的局面。

此外，城市民族工作法制建設(shè)滯后。1993年國務(wù)院頒布實施的《城市民族工作條例》已經(jīng)難以適應(yīng)市場經(jīng)濟體制的變化，對城市民族工作的管理缺乏可操作的法律法規(guī)，不能適應(yīng)新時期北京市少數(shù)民族人口管理服務(wù)的新情況新變化。1999年施行的《北京市少數(shù)民族權(quán)益保障條例》也應(yīng)加緊修訂，以適應(yīng)民族工作的新形勢和新要求。

二、創(chuàng)新首都民族工作社會服務(wù)和管理機制

北京的特殊地位和作用，使北京市的民族關(guān)系對我國民族關(guān)系的影響日益顯著，北京市的民族工作在城市工作和我國民族工作中的地位與作用越來越突出。面對新時期北京市民族工作的新形勢新任務(wù)，不斷加強和創(chuàng)新民族工作的社會服務(wù)和管理機制，做好北京市少數(shù)民族的工作，這對全國的民族團結(jié)、社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展具有全局性的重要意義。

（一）充分發(fā)揮北京政治中心、文化中心優(yōu)勢，營造民族團結(jié)氛圍，構(gòu)建和諧的民族關(guān)系

北京歷史上就是一個多民族共同居住的城市，各民族文化在此匯聚交融。持續(xù)增長的少數(shù)民族人口作為寶貴的人力資源和多元文化的承載者，帶來了豐富多樣、異彩紛呈的民族文化，為首都文化事業(yè)的大發(fā)展大繁榮源源不斷地注入活力。

在民族政策的宣傳上，要充分發(fā)揮北京市政治、文化中心的優(yōu)勢，大力營造各民族“共同團結(jié)進步、共同繁榮發(fā)展”的輿論氛圍和文化包容的社會環(huán)境，貫徹“漢族離不開少數(shù)民族、少數(shù)民族離不開漢族、少數(shù)民族之間相互離不開”的思想；積極引導北京廣大市民和少數(shù)民族常住人口、流動人口樹立“北京是全國人民的首都”意識，發(fā)揚包容厚德的北京精神，充實人文北京的內(nèi)涵；深入開展平等、尊重、關(guān)愛、融入的城市民族工作宣傳教育活動，宣傳少數(shù)民族在京創(chuàng)業(yè)的典型事跡。通過民族團結(jié)進步創(chuàng)建典型的培育和宣傳，營造各族人民互相尊重、互相學習、互相幫助，共享城市文明的良好氛圍，不斷鞏固和發(fā)展“平等、團結(jié)、互助、和諧”的社會主義民族關(guān)系。

（二）保障和改善少數(shù)民族生產(chǎn)生活，提高服務(wù)管理水平

保障和改善少數(shù)民族生產(chǎn)生活是城市民族工作的出發(fā)點和落腳點，是貫徹落實黨和國家民族政策的具體體現(xiàn)。首先，北京市要加快發(fā)展城市民族經(jīng)濟，將其納入地方總體經(jīng)濟規(guī)劃。通過出臺相關(guān)優(yōu)惠政策，加大對城市民族貿(mào)易和少數(shù)民族用品生產(chǎn)定點企業(yè)的扶持力度，引導和鼓勵各民族群眾從事民族特需品供應(yīng)、民族餐飲業(yè)等具有民族特色產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動，推進民族企業(yè)的產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化、現(xiàn)代化發(fā)展進程。

其次，要積極保障城市化過程中土地被征用、居住地進行重組的少數(shù)民族群體的合法權(quán)益，尊重他們的生活習俗，構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的民族特色服務(wù)體系，把少數(shù)民族權(quán)益保障落到實處。特別是對有特殊需求的群體，重點解決好“入口”（清真飲食）、“入土”（殯葬）、“入院”（看病治療）、“入寺”（宗教活動）“四入”服務(wù)。隨著傳統(tǒng)的世居少數(shù)民族聚居格局被打破，少數(shù)民族社區(qū)的雜居程度進一步提高，在征地和拆遷改造過程中，需要和城市規(guī)劃建設(shè)部門一同考慮少數(shù)民族的特殊性和宗教因素，使新形成的民族聚居區(qū)更為合理。同時，注重保障被征地少數(shù)民族的長遠生計問題，關(guān)注少數(shù)民族下崗職工和特困人口的實際困難，在解決其基本生活保障的同時，設(shè)法通過技能培訓等途徑為其創(chuàng)造再就業(yè)的機會。

最后，對城市少數(shù)民族流動人口堅持以屬地管理為主，重視社區(qū)在城市管理中的基礎(chǔ)平臺作用，通過“屬地化管理、市民化服務(wù)”等方式，完善政策保障措施，充分發(fā)揮社會組織在城市少數(shù)民族流動人口服務(wù)與管理中的作用和功能。加強對少數(shù)民族流動人口就業(yè)的“綠色通道”建設(shè)，保障少數(shù)民族基于風俗習慣的特殊需求。在履行市場監(jiān)管、公共服務(wù)、社會管理職能時對各少數(shù)民族一視同仁，堅決制止在生產(chǎn)、經(jīng)營、服務(wù)、用工等環(huán)節(jié)上的歧視行為。此外，在社會管理和公共服務(wù)部門應(yīng)適當配備少數(shù)民族干部，切實維護少數(shù)民族的合法權(quán)益。

（三）提高認識，加強組織領(lǐng)導，推動城市民族工作社會化

必須充分認識城市民族工作的重要性，徹底轉(zhuǎn)變忽視城市民族工作、將民族問題邊緣化的觀念。統(tǒng)一認識、形成合力，是及時化解涉及少數(shù)民族突發(fā)矛盾糾紛的保障。深化流入地與流出地政府之間的良性互動機制，進一步強化首都與邊疆民族地區(qū)的信息溝通與協(xié)調(diào)配合。充分發(fā)揮當?shù)孛褡遄诮滩块T作用，有效地協(xié)調(diào)與合作，共同處置少數(shù)民族流動人口服務(wù)和管理中遇到的各類問題；總結(jié)以往涉及少數(shù)民族流動人口突發(fā)事件處理的成功經(jīng)驗，形成更加成熟的工作機制。要充分發(fā)揮北京市民族工作部門的牽頭作用，建立健全公安、城管、工商、稅務(wù)等相關(guān)部門密切配合、齊抓共管的長效機制。充分發(fā)揮多部門“信息共享、任務(wù)明確、各司其職、統(tǒng)一部署、協(xié)調(diào)行動”的整體優(yōu)勢，形成城市民族工作的合力；建立涉及少數(shù)民族的突發(fā)事件預防和處置機制，及時妥善處理群體性事件，防止“消防隊”式的處理模式。

做好散雜居城市的民族工作要致力于提高民族工作社會化的程度。改革開放30多年來，我國各民族交往處于歷史上最為活躍的時期，眾多領(lǐng)域出現(xiàn)新的民族族際組合態(tài)勢，民族間直接經(jīng)濟利益呈現(xiàn)多元化趨勢，民族工作部門已無法僅靠自身力量去應(yīng)對點多面廣的復雜局面。從傳統(tǒng)的職能定位中跳出來，借政府之力，聚社會之能，把散雜居城市民族經(jīng)濟社會發(fā)展的任務(wù)進行科學的“分解”和“轉(zhuǎn)移”，在“分解”和“轉(zhuǎn)移”中，建立起一個關(guān)于民族工作的社會協(xié)作機制。

（四）強化法制建設(shè)，提高城市民族工作法治化和規(guī)范化水平

必須加快城市民族工作法制建設(shè)。原有的相關(guān)條例尚未上升到法律層面，而且許多內(nèi)容與當前城市民族工作的實際已經(jīng)很不相稱，對于城市少數(shù)民族的各種權(quán)益保護更多使用“可以、適當、傾斜”等主觀概念，缺乏可操作性標準。要加快城市民族政策法規(guī)的“立、留、改、廢”進程，結(jié)合城市民族工作的新變化、新情況，抓緊修訂1993年國務(wù)院頒布實施的《城市民族工作條例》，切實增強針對性、實效性和可操作性，如增加對少數(shù)民族流動人口權(quán)益保障的規(guī)定規(guī)范。盡快出臺國家《清真食品管理條例》《散居少數(shù)民族權(quán)益保護法》等相關(guān)法律法規(guī)，為城市民族工作提供有力的法律保障，確保新時期散雜居城市民族工作在一個更高的層面展開。

當前，北京市正逐步健全“地方性法規(guī)—市政府規(guī)章—各部門規(guī)章制度”的民族法制體系，使民族政策法規(guī)為各級黨委政府和社會各界所熟悉，以規(guī)范民族關(guān)系，推動民族工作制度化、規(guī)范化。加緊修訂1999年施行的《北京市少數(shù)民族權(quán)益保障條例》，并與流動人口服務(wù)管理的法規(guī)相銜接、相配套。同時，建立和完善民族政策法規(guī)執(zhí)行情況的督促檢查監(jiān)督機制，做到有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究。在法律規(guī)范下，保證城市民族關(guān)系的鞏固與發(fā)展。

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（作者單位：北京市社會科學院社會學所）

責任編輯：代建明