楊智偉　陳陣

摘要：國有企業(yè)在遼寧經(jīng)濟社會發(fā)展中具有十分重要的地位。隨著國企改革進(jìn)入深水區(qū)，遼寧國有企業(yè)長期積累的結(jié)構(gòu)性、體制性、機制性矛盾依然突出。通過對國有企業(yè)體制機制問題分析，對遼寧國有企業(yè)體制機制創(chuàng)新提出若干建議，為破解遼寧國有企業(yè)體制機制障礙參考，以推動遼寧國有企業(yè)改革的重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得新成效。

關(guān)鍵詞：國企改革；體制創(chuàng)新；機制創(chuàng)新

中圖分類號：F2

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

doi：10.19311/j.cnki.16723198.2016.21.006

黨的十八屆三中全會以來，特別是中共中央、國務(wù)院《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》印發(fā)以來，國資監(jiān)管和國有企業(yè)改革發(fā)展又站在了一個新的歷史起點。隨著國企改革頂層設(shè)計加緊出臺，改革重大舉措陸續(xù)實施，改革成效不斷顯現(xiàn)，國企改革進(jìn)入攻堅期和深水區(qū)。遼寧作為東北老工業(yè)基地的突出代表，國有經(jīng)濟比重大，規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)中國有及國有控股企業(yè)達(dá)800多戶，資產(chǎn)超過2萬億元，承擔(dān)著重要的改革與發(fā)展任務(wù)。面對當(dāng)前嚴(yán)峻復(fù)雜的經(jīng)濟形勢和不斷加大的經(jīng)濟下行壓力，遼寧國有企業(yè)發(fā)展面臨著巨大挑戰(zhàn)，國企改革尚未取得實質(zhì)性突破，部分國有企業(yè)歷史遺留問題較多，部分國有企業(yè)因決策失誤造成損失。2016年4月發(fā)布的中共中央、國務(wù)院《關(guān)于全面振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地的若干意見》指出東北老工業(yè)基地的矛盾和問題歸根結(jié)底是體制機制問題，是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)問題，解決這些問題歸根結(jié)底要靠全面深化改革。

1遼寧國有企業(yè)體制機制存在的主要問題

遼寧國有企業(yè)體制機制問題的核心是國有企業(yè)的市場主體地位尚未真正確立：長期政企不分、政資不分導(dǎo)致政府對國企的管理存在錯位、越位、缺位等問題，國有企業(yè)改革步伐因此相對緩慢，國有企業(yè)發(fā)展因此活力不足。

1.1政府對國有企業(yè)發(fā)展干預(yù)過度

“黨管干部”的界限不清晰致使國有企業(yè)人員管理范圍不清，使得政企不分、治人與治事相分離等情況時有發(fā)生，國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人選聘和考核中有時政治取向重于市場取向。行政級別尚存致使國有企業(yè)無法真正成為市場主體，由于行政級別化使企業(yè)受到上級部門的權(quán)力制衡，其獨立性和自主性受限，無法真正按照市場規(guī)律要求運行，同時企業(yè)依賴體制帶來的政策紅利又會抑制其內(nèi)部的創(chuàng)造力。政府直接或間接干預(yù)國有企業(yè)經(jīng)營活動致使國有企業(yè)缺乏活力，為解決就業(yè)問題國有企業(yè)承擔(dān)著大量的冗員，國有企業(yè)辦社會職能沒有完全分離，國有企業(yè)離退休人員管理和困難群體幫扶需要大量補貼，造成國有企業(yè)社會負(fù)擔(dān)較重。

1.2國有企業(yè)的功能界定和分類監(jiān)管不完善

國有資產(chǎn)監(jiān)管部門難以適應(yīng)監(jiān)管國有企業(yè)類型各異、戰(zhàn)略多元的發(fā)展現(xiàn)實，迫切需要體現(xiàn)監(jiān)管方式的差異化，提高監(jiān)管工作的針對性和有效性。當(dāng)前，國有企業(yè)的功能界定和分類監(jiān)管尚處于起步階段，存在若干問題尚需研究解決，包括如何科學(xué)設(shè)置分類標(biāo)準(zhǔn)及條件以準(zhǔn)確界定不同國有企業(yè)的功能，如何加大國有資本對公益性企業(yè)的投入，如何推進(jìn)自然壟斷行業(yè)企業(yè)的公共資源配置市場化，如何根據(jù)不同類型企業(yè)的特點，針對性地設(shè)計治理結(jié)構(gòu)、監(jiān)管方式、業(yè)績考核及薪酬調(diào)控方法，以分類推進(jìn)改革調(diào)整，分類實施有效監(jiān)管。

1.3國有企業(yè)治理有效性有待提升

國有企業(yè)雖然普遍建立了現(xiàn)代企業(yè)制度，但在制度運行過程中仍存在董事會空殼化等問題：國有企業(yè)董事會成員、經(jīng)理層的選聘仍具有行政色彩，因而很難對經(jīng)理層具有約束力；董事會采用集體決策、個人負(fù)責(zé)制，卻未明確董事決策失誤的責(zé)任追究問題，在一定程度上降低了法人治理效率；部分國有企業(yè)董事會內(nèi)部專業(yè)委員會不健全，薪酬、提名等專業(yè)委員會難以開展實際工作。同時，國有企業(yè)監(jiān)事會的權(quán)利制衡作用也難以得到有效發(fā)揮。

1.4國有企業(yè)未形成市場化用人機制

國有企業(yè)人事、勞動和分配三項制度改革有待進(jìn)一步深化，開放、競爭的市場化的用人機制還未完全建立起來，國有企業(yè)經(jīng)營者的任免權(quán)和薪酬考核權(quán)仍由黨委及政府掌握，而非在市場競爭中產(chǎn)生，造成企業(yè)對市場和法律的敬畏度遠(yuǎn)低于對行政權(quán)力的敬畏度，國企領(lǐng)導(dǎo)人和職工薪酬待遇與個人貢獻(xiàn)不配比等問題也較為突出。國有企業(yè)職業(yè)經(jīng)理人選拔任用的市場化機制尚未形成，絕大多數(shù)國有企業(yè)中尚無符合市場特征的職業(yè)經(jīng)理人，經(jīng)理人的薪酬制度、責(zé)任制度缺位導(dǎo)致其職務(wù)晉升和經(jīng)營業(yè)績之間的聯(lián)系不夠緊密。

1.5國有企業(yè)激勵、分配制度不健全

國有企業(yè)管理層激勵手段形式單一，針對性不強，與國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員分類管理相適應(yīng)、選任方式相匹配的差異化薪酬管理制度還未建立，期權(quán)股權(quán)激勵、科技成果入股、補充保險、福利性待遇等必要的中長期激勵手段未得到充分運用，員工持股的配套政策措施仍未出臺，導(dǎo)致對員工激勵尚有較大提升空間。市場化的分配制度仍未實現(xiàn)，由于工資總額的控制，使企業(yè)不能完全順應(yīng)市場化機制成為真正的分配主體，由于分配方式較為單一使得企業(yè)工資具有一定平均主義傾向，由于分配制度的約束力有限，對于工資內(nèi)收入管理過于僵化而工資外收入管理不善，導(dǎo)致分配秩序存在瑕疵。

1.6國有企業(yè)創(chuàng)新活力偏低

國有企業(yè)創(chuàng)新動力不足，企業(yè)多傾向于選擇風(fēng)險相對低的成熟技術(shù)及成熟產(chǎn)品，尤其對引進(jìn)的國外成熟技術(shù)依賴程度較高，而不愿意投入大量資源從事風(fēng)險高、周期長、難度大的創(chuàng)新活動。國有企業(yè)創(chuàng)新活動未能與市場接軌，部分國有企業(yè)開展創(chuàng)新活動以評獎為導(dǎo)向而非取得市場績效，致使部分科研成果未能轉(zhuǎn)化為可投放市場的產(chǎn)品或應(yīng)用技術(shù)。部分企業(yè)基礎(chǔ)研究能力相對薄弱，企業(yè)研究重點向應(yīng)用性研究傾斜導(dǎo)致體現(xiàn)行業(yè)共性技術(shù)特征的基礎(chǔ)性研究工作的比重降低。

2創(chuàng)新遼寧國有企業(yè)體制機制的建議

針對遼寧國有企業(yè)發(fā)展面臨的體制機制障礙，結(jié)合國有企業(yè)改革與發(fā)展面臨的國內(nèi)外環(huán)境以及中央層面開展國企改革頂層設(shè)計的基礎(chǔ)上，應(yīng)著重在以下六個方面開展體制機制創(chuàng)新。

2.1理清政府與國有企業(yè)之間的關(guān)系

遼寧省委省政府應(yīng)推動國有企業(yè)回歸企業(yè)屬性：在堅持“黨管干部”的前提下，省委組織部任命國企負(fù)責(zé)人的范圍應(yīng)逐漸聚焦到關(guān)系到國計民生的重點行業(yè)，同時組織任命國企負(fù)責(zé)人的范圍應(yīng)盡量集中在國企董事會的核心成員；弱化國有企業(yè)的行政級別，僅僅賦予由省委省政府任命的少數(shù)企業(yè)高管以行政級別，其余企業(yè)內(nèi)崗位取消科級、處級等行政級別，消除國有企業(yè)內(nèi)職能部門的行政色彩；依法明確界定政府與國有企業(yè)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，諸如學(xué)校、醫(yī)院等一些公益性和社會事務(wù)應(yīng)逐漸從國企剝離出來，解決經(jīng)營績效較低國企的歷史遺留問題；明確界定省政府組成部門與省國資委之間的權(quán)力和責(zé)任分工，避免國企面臨雙重甚至多重監(jiān)管問題，讓處于市場競爭中的國企有更加靈活的市場運行空間。

2.2進(jìn)一步完善遼寧省國有資本管理體制

遼寧省委省政府應(yīng)推動國資監(jiān)管由管資產(chǎn)向管資本轉(zhuǎn)變：應(yīng)進(jìn)一步建立和完善遼寧省國有資本經(jīng)營管理平臺，運用國有股權(quán)進(jìn)行融資，管好資本投向，聚焦重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，支持國有企業(yè)的發(fā)展以及遼寧省部分重大工程建設(shè)，更好地服務(wù)于遼寧戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)；充分利用股票市場、產(chǎn)權(quán)市場、債券市場配置國有資本、優(yōu)化布局結(jié)構(gòu)、規(guī)范產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制，以戰(zhàn)略重組、整合上市為手段推進(jìn)國有資本證券化；通過股票市場、產(chǎn)權(quán)市場、債券市場，對有發(fā)展?jié)摿?、成長性較好的非國有市場主體進(jìn)行股權(quán)投資，提高資本運營效率，放大國有資本功能，主動參與混合所有制改革；部分具有較強行業(yè)競爭力的國有企業(yè)可以按照產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈要求，通過參股、聯(lián)合投資、重組等多種方式，與非國有企業(yè)特別是民營企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟；部分從事相同板塊、類似業(yè)務(wù)的省屬國有企業(yè)可以與非國有企業(yè)進(jìn)行資源整合、戰(zhàn)略合作、股權(quán)融合，著力打造具有國際競爭力的大型產(chǎn)業(yè)集團。

2.3大力推進(jìn)國有企業(yè)分類監(jiān)管

遼寧省委省政府應(yīng)對省管企業(yè)的功能定位進(jìn)行重新梳理和明確，進(jìn)而實現(xiàn)分類監(jiān)管，對國資布局和結(jié)構(gòu)做出前瞻性調(diào)整，使把國資更多投向戰(zhàn)略性、支柱性、保障性領(lǐng)域。根據(jù)不同領(lǐng)域國有資本的戰(zhàn)略定位和發(fā)展目標(biāo)，可以把國有企業(yè)分為競爭類、功能類和公益類三類：競爭類企業(yè)以經(jīng)濟效益最大化為主要目標(biāo)，兼顧社會效益，努力成為國內(nèi)外同行業(yè)中最具活力和影響力的企業(yè)；功能類企業(yè)以完成戰(zhàn)略任務(wù)或重大專項為主要目標(biāo)，兼顧經(jīng)濟效益，努力成為省內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施投資開發(fā)、重大項目建設(shè)中富有效率的企業(yè)；公益類企業(yè)，以實現(xiàn)社會服務(wù)、社會效益為目標(biāo)，努力成為實現(xiàn)社會與經(jīng)濟目標(biāo)有機統(tǒng)一的服務(wù)質(zhì)量領(lǐng)先的企業(yè)。對跨類業(yè)務(wù)企業(yè)實施差異化管理，例如，對競爭類企業(yè)中的公益性業(yè)務(wù)，通過購買服務(wù)等方式做到自我平衡，對功能類和公益類企業(yè)中的競爭性業(yè)務(wù)，要求按照市場規(guī)則，重點提高資源配置效率和市場競爭能力。對已經(jīng)分類企業(yè)，堅持相對穩(wěn)定與動態(tài)調(diào)整相結(jié)合，根據(jù)全省國資布局結(jié)構(gòu)調(diào)整和改革發(fā)展實際，每年進(jìn)行一次動態(tài)調(diào)整。

2.4積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟

遼寧省委省政府應(yīng)鼓勵民間投資主體通過貨幣、實物、知識產(chǎn)權(quán)、土地使用權(quán)等法律、行政法規(guī)允許的方式，通過出資入股、收購股權(quán)、認(rèn)購可轉(zhuǎn)債、融資租賃等多種形式參與遼寧國有企業(yè)改制重組或國有控股上市公司增資擴股。遼寧省競爭類企業(yè)集團公司或母公司層面可以通過引入投資基金等混合或非公資本進(jìn)行股權(quán)多元化改制。遼寧省可以充分利用各類資本市場，大力推進(jìn)國有資產(chǎn)資本化、證券化，具備條件的企業(yè)實現(xiàn)整體上市或核心業(yè)務(wù)、核心資產(chǎn)整體上市。應(yīng)當(dāng)積極探索在混合所有制企業(yè)中管理層、業(yè)務(wù)骨干、核心技術(shù)人員等員工持股，支持國有企業(yè)改制引入外部投資者時，同步引入員工持股。

2.5進(jìn)一步完善國有企業(yè)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)

遼寧省委省政府應(yīng)當(dāng)按照建立不同于黨政機關(guān)干部管理辦法、適應(yīng)市場競爭需要、符合現(xiàn)代企業(yè)制度要求的企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員管理體制的目標(biāo)，對遼寧國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)按不同分類予以明確和完善。競爭類國有企業(yè)應(yīng)當(dāng)積極推進(jìn)外部董事占多數(shù)的董事會建設(shè)，董事長為法定代表人，原則上兼任黨委書記，與總經(jīng)理分設(shè)；對市場化程度較高的企業(yè)，尤其是董事會運作規(guī)范、已實行董事會選聘經(jīng)理班子的企業(yè)可以實行職業(yè)經(jīng)理人制度。功能類和公益類國有企業(yè)，可以探索對于國有多元投資企業(yè)，原則上董事長為法定代表人，經(jīng)法定程序兼任總經(jīng)理，與黨委書記分設(shè)；對于非多元投資企業(yè)，可設(shè)1名執(zhí)行董事任法定代表人兼總經(jīng)理，與黨委書記分設(shè)。履行出資人職責(zé)的機構(gòu)委派或推薦監(jiān)事會主席和外派監(jiān)事，與企業(yè)內(nèi)部監(jiān)事組成監(jiān)事會。對功能類和公益類企業(yè)外派財務(wù)總監(jiān)。

2.6以科技創(chuàng)新推動遼寧國有企業(yè)做大做強

遼寧省委省政府應(yīng)推動國有企業(yè)在創(chuàng)新驅(qū)動的經(jīng)濟增長過程中發(fā)揮引領(lǐng)作用，國資監(jiān)管部門應(yīng)依據(jù)企業(yè)所處行業(yè)特征，設(shè)定科學(xué)合理的創(chuàng)新考核指標(biāo)，納入國有企業(yè)運營績效評估體系，注重體現(xiàn)技術(shù)創(chuàng)新在企業(yè)生存和發(fā)展中的決定性作用，改變經(jīng)營績效指標(biāo)作為企業(yè)發(fā)展評價指標(biāo)唯一標(biāo)準(zhǔn)，為這些企業(yè)設(shè)定創(chuàng)新導(dǎo)向的政策和監(jiān)管指標(biāo)。國有企業(yè)應(yīng)對企業(yè)內(nèi)科技人員創(chuàng)新行為重新制定激勵機制，結(jié)合黨的十八屆三中全會提出的員工持股改革措施，讓條件成熟的企業(yè)為研發(fā)人員提供一定股權(quán)激勵，也可以在企業(yè)每年的利潤中，計提固定比率作為創(chuàng)新基金，保證國有企業(yè)具有持續(xù)穩(wěn)定增長的研發(fā)投入，進(jìn)一步提高國有企業(yè)的創(chuàng)新效率。

中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習(xí)近平近期強調(diào)，要堅定不移深化國有企業(yè)改革，著力創(chuàng)新體制機制，加快建立現(xiàn)代企業(yè)制度，發(fā)揮國有企業(yè)各類人才積極性、主動性、創(chuàng)造性，激發(fā)各類要素活力。面對日趨復(fù)雜的外部環(huán)境和更加艱巨的發(fā)展任務(wù)，更應(yīng)堅定信心、排除萬難，從國資國企業(yè)改革的全局去分析和解決現(xiàn)實問題，以更大決心沖破思想觀念的束縛，推動國資國企業(yè)改革不斷走向深入。

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